经营性国有资产管理水平提高到一个新阶段的标志，是国有资本经营预算的试点及实施。国有资本经营预算制度是指国资管理机构依据政府授权以经营性国有资产所有者的身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算制度，是对政府在一个财政年度内国有资本经营性收支活动的计划，是国家财政预算的重要组成部分。编制国有资本经营预算要在兼顾企业自身积累和发展的基础上，满足国有经济结构调整及国民经济宏观调控需要。国有资本经营预算与公共财政预算分别编制，既要保持预算的完整性和相对独立性，又要与公共财政预算相互衔接，实现预算体系的平衡和统一。鉴于每级政府所管理的国有资产的数量和特点的不同，国有资本经营预算需要分级编制、因地制宜、逐步实施。预算的编制是否具有合理性和科学性，还需要政府相关机构和人大对预算进行严格的审批。从中国的国情来看，复式预算改革已经进行十几个年头，《预算法》提出的国有资本经营预算才刚刚开始试点编制。随着政府向服务型政府转型，公共支出越来越大，公共财政预算赤字规模也越来越大，国有资本经营预算特别是其中预算收益对公共支出、社会保障的支持将发挥着越来越重要的作用。
要构建国有资本经营预算体系，首先要明确国有资本经营预算的目标定位。国有资本经营预算要解决什么问题，发挥什么作用？从市场经济中资本相互竞争的角度来看，国有资本经营预算的编制有利于提高国有资本的获利能力，实现所有者利益最大化，完善企业收入分配制度。但是国有资本的“公有”属性，决定了国有资本不能仅追求利益最优，更要承担国有资本的公共职能。因此，对国有资本无法进行具体的经济数值量化，只能从宏观经济、社会整体福利的提升角度考察国有资本的综合价值。而对于代表人民履行出资人职责的中央和地方政府而言，国有资本是其可以调度的公共资源，用来满足社会管理和公共服务需求，实现宏观经济目标和政策目标。因此，政府对国有资本经营预算的目标定位，不应当局限于一般的出资人代表，遵循计划或行政手段管理国家出资企业的思维习惯，拘泥于国有资产的保值增值；而是要站在满足出资人综合福利、构建社会主义和谐社会的高度，要求国有资本发挥比国有资产保值增值更大的作用。可以说，保值增值只是国有资本经营在微观层次的具体要求，国有资本经营预算应该定位于宏观调控工具的角色，最大化其经济价值和社会价值。
一、实现保值增值是国有资本经营预算在微观层次上的要求
经营性国有资产的保值增值最终要依靠其微观主体盈利能力的增强来实现，而企业的盈利能力又与其管理体制密切相关，建立现代公司制度和完善的法人治理结构是企业自身“软实力”提高的重要途径，而这种实力的提高带来的资本增值能力提高又通过国有资本经营预算体现出来。作为一种机制设计，国有资本经营预算是反映、促进和监督经营性国有资产保值增值的重要工具。
1.国有资本经营预算促进和监督经营性国有资产的保值增值
国有资本经营预算是经营性国有资产管理的手段和工具，实现经营性国有资产管理的微观目标即保值增值是建立国有资本经营预算的目的之一。
其一，国有资本经营预算客观反映了经营性国有资产保值增值的实现情况。国有资本经营预算的基本职能就是统计和规划，它以国有资本的经营收入和变现收入为收入的主要收入来源，同时有计划、有目标地安排国有资本的支出，这一过程本身包含国有资产保值增值的循环过程。因此，国有资本经营预算清晰准确地反映了每一预算年度或一定时期内国有资本总量增长或减少的额度，并通过相关程序保障出资人和社会公众的知情权。
其二，经营性国有资产的保值增值是国有资本经营预算微观职能的核心表现。具体地说，国有资本经营预算要把促进经营性国有资产的保值增值作为预算编制和执行的基本要求和导向之一。同时，要在配套制度设计中把保值增值作为国家出资企业的经营绩效考评和激励机制的核心指标之一。绩效考评的主要指标就是经营性国有资产是否实现了保值增值，并以此作为考核企业经营业绩和国资管理机构营运资本绩效的核心指标。
2.国有资本经营预算是促进国家出资企业提高管理水平的手段
编制国有资本经营预算不仅仅是目的，更是一种手段，通过预算的编制可以帮助国家出资企业提高其经营管理水平。
其一，国有资本经营预算可以帮助国家出资企业进行查缺补漏。预算体系的设计过程不仅是一项技术，更涉及管理学和财务学等综合学科内容，通过预算中部分指标的设置，敦促企业在相关环节上下功夫，提高企业的生产经营水平。随着纳入预算编制的国家出资企业的增多，政府财政部门不断地调整预算科目，有针对性和有差异的编制预算，保证不同行业的国家出资企业能够持续地提高自身经营能力和管理水平，实现国有资产的保值增值。
其二，国有资本经营预算有利于实现对国家出资企业的全面监督。国资管理机构通过汇总和审核各企业预算内容实现对所出资企业的监督，而作为政府预算体系的有机组成部分，预算的内容同时接受财政监督以及人大和审计部门的监督，从而实现对经营性国有资产运营的“多重监督”，迫使企业经营者在压力下工作，尽其所能提高企业的盈利能力，提升企业的竞争力和综合实力。
二、国有资本经营预算是政府实现宏观调控目标的衍生手段
中国正处于经济制度转型的关键过渡时期，市场经济在建立和完善过程中还面临着瓶颈制约和体制障碍。政府迫切需要调度一切可以利用的资源保障市场经济的平稳运行，因此要充分重视政府宏观调控手段的科学合理运用，加快推进全面的经济体制改革。把国有资本经营预算作为政府宏观调控的衍生手段，是政府宏观调控的需要，也是保障和监督国有资本发挥最大效用的现实选择。因此，应当以国有资本在配置资源方面的积极作用为立足点，有效配合政府解决经济结构调整、转变经济增长方式以及提高公民社会福利、维护社会安定团结等重大问题。
1.通过国有资本经营预算编制加快国民经济的结构调整
中共中央多次强调要加快经济结构调整和转变经济增长方式。特别是在“十一五”规划的建议中强调进一步推进产业结构优化升级和转变经济增长方式。经营性国有资产以及其所支撑的国有经济在我国国民经济中占主导地位，通过合理规划国有资本再投资和国有资本的退出领域和规模，有助于帮助国有经济实现产业结构优化升级和经济增长方式转变。例如，国有资本经营预算可以通过国有资本经营预算支出，使再投资性质的国有资本用于信息产业、重大装备制造业、基础设施产业、高新技术研发产业等行业领域，使此类国家出资企业获得最直接的资金支持和政策扶植。同时，国有资本经营预算还可以通过支出划拨，扶持节能技术研发，支持国家出资企业在清洁生产和防污处理方面的投入，加大重点区域环境质量改善工作的强度和力度，达到转变经济增长方式的目的，加速发展循环经济、建设资源节约型社会的进程。同理，国有资本经营预算还可以通过国有资本的变现预算，通过有步骤有计划地产权转让和企业破产清算等方式，使那些不利于产业结构优化升级、产品工艺落后、污染严重的企业退出市场，进一步实现推进产业结构优化升级和转变经济增长方式的目的。
2.通过国有资本经营预算编制促进城乡和区域的协调发展
中国经济发展不平衡，城乡发展失衡、东中西部区域经济布局不合理是制约我国经济结构调整的一个难点。国有资本应该充分发挥资本集中的优势，在促进城乡统筹协调发展和推进现代农业建设方面加大工作。国有资本经营预算既可以通过预算支出加强对国营农垦企业有选择性的支持，也可以加大对农村农田水利建设的投资力度，同时预算支出可以扶持农产品加工产业等，通过这些不同政策，加强农村的基础设施建设，提高我国农业综合生产能力。区域经济布局调整也是关系中国经济可持续发展和社会和谐的关键。现有格局中东北老工业基地改造、西部大开发及中部崛起等问题亟须政府解决。无论是从历史成因的反思还是从发展现状的需要上看，这些问题的解决都离不开政府新一轮大规模的资金支持。特别是东北老工业基地的改造问题，关系到石油、林农、煤炭、军工等多个国家重点行业领域，关系当地数以万计产业工人的生活保障和就业问题，这已经不仅仅是一个经济转型和地区经济复苏振兴的经济问题，更是关系到国家稳定和公共安全的问题。国有资本经营预算作为政府的宏观调控手段之一，有责任也有义务在这些领域加以关注并增加支持力度，通过加大投资实现对老工业基地改扩建的资金支持。
3.通过国有资本经营预算编制提高全社会的资源配置效率
国有资本经营预算对于提高资源配置效率具有极大的推动作用，主要表现在国有资本经营预算收支有选择的服务和支持全社会资源配置效率的提高。无论社会经济发展到哪一个阶段，相对于人们的需求而言，资源总是表现出一定的稀缺性，特别是在中国目前特殊的国情下，人均资源量远远达不到国际平均水平，满足不了社会经济发展的客观需要。客观条件要求对有限的稀缺资源进行合理优化配置，用最少的资源耗费，获得最佳的投资收益。因此，资源的配置合理与否是一个国家经济发展的关键因素。市场经济体制下，市场是配置资源的主要方式和手段，通过市场的竞争和价格机制，引导资源流向配置效率最高的环节和行业。但是市场调配资源的方式本身存在不足之处，市场机制作用具有盲目性和滞后性，容易导致社会总供给和社会总需求的失衡，产业结构阶段性的不合理、地区发展的不均衡，还可能引发市场秩序的混乱等。政府的计划调控方式可以在一定程度上弥补市场的不足，各级政府履行国有资本的出资人职责，决定了国有资本配置资源是一种行政计划的方式。强制、直接、迅速是计划调控最根本和有效的特点，这些特点在当前经济转型的关键时期可以发挥市场机制不可替代的作用。通过国有资本经营预算来规划国有资本“进退”的规模和领域，进而服务与支持全社会资源配置效率的提高。
4.通过国有资本经营预算编制支持公共财政职能的发挥和社会保障职能的完善
国有资本管理体制中引入和实施国有资本经营预算制度，其目标之一就是服务和支持公共财政，健全我国的社保体系。通过国有资本经营收入和变现收入对公共财政预算和社保基金预算予以资金支持。公共财政和社会保障是否有效、是否到位，是对政府执政能力的最大考验，影响到政府社会管理和公共服务的水平和质量。当前，政府在公共管理方面的压力主要来自两方面：一类被称为“改革成本”，包括改革的直接成本和间接成本。直接成本主要是国家出资企业改组改制带来的资金缺口，包括职工的养老医疗、富余人员安置、企业办社会的负担等诸项支出；间接成本是一些和社会经济转型有关的隐性社会风险，如国有商业银行巨额呆坏账引起的潜在金融风险、各级政府承接企业办社会职能导致的超额财政负担、县乡财政资金不足等，这些风险作为改革的间接成本需要大量的资金扶持。另一类成本是政府职能转变所带来的资金需求压力。目前，政府向服务型政府转型，中共中央明确提出要加快城乡协调和区域协调，各方面经济问题的解决都需要政府资金的扶植。要实现上述转变，履行上述职能，仅凭财政收入以及社保资金收入远远不够。因此，国有资产管理必须承担起一部分社会公共责任和社会保障责任，通过预算的编制和执行对其他两项的支持制度化和常规化。
三、国有资本经营预算是政府进行国有资产管理的重要内容
通过实施国有资本经营预算，在保障监督实现经营性国有资产保值增值具体目标的同时，还有助于政府升级经营性国有资产的管理手段，加强管理政策的战略性和宏观性，提高国有资本的运行效率和质量，加快由管理国有资产到管理国有资本的转变。
1.国有资本经营预算的编制可以支持“政资分离”的改革
长期以来，政府预算实际实行的是单式预算，国家作为公共管理者凭借政权获得的收入（主要是税收）和支出（主要是进行公共福利方面的消费性支出）与国家作为国家出资企业的所有者获得的收入（主要是投资收益和变现收入）和支出（主要是国有资本再投资等），并没有进行分别编制。预算的“大一统”在一定程度上是“政资不分”的结果，也加剧了“政资不分”，使得公共收支和国有资本的收支界限模糊不清，大量原本应该投入社会福利方面的资金可能会变为投资资金投向企业，不利于人民生活水平的提高和社会公平的实现，更无法有效监测国有资本的保值增值。将国有资本经营预算从原有的综合预算中分离出来单独编制，既实现了《预算法》中关于复式预算的设计，又清晰地规范了相关部门的政府职能。财政部负责公共财政预算编制，帮助政府安排财政预算收支，资金有专门的账户进出，实现政府的公共职能；财政部与国资管理机构一起负责国有资本经营预算的编制，财政部门设计和安排具体的预算制度和预算科目，国资管理机构负责各出资企业预算的汇总编制。分工科学合理，部门定位清晰，加上被投资企业的配合，共同完成国家各项预算的编制和执行职能。公共财政预算和国有资本经营预算的分开编制，较好地将政府的两种职能界定清晰，有效地配合了政府的机构改革和国有资产管理体制改革，进一步加快了政府的职能转变。
2.国有资本经营预算编制可以保证国资管理政策与宏观调控政策的一致性
国有资本经营预算在国有资产管理政策和政府的宏观调控政策之间搭建了一个直观的平台，预算结合国民经济和社会发展目标，配合执行全国重大建设项目和国民经济重要比例关系等规划，保持国有资产管理和国民经济发展远景规划目标和方向的一致性，减少了决策过程和执行过程中的偏差，降低了执行成本。作为提高整个社会资源配置效率的载体，国有资本经营预算的一个重要作用是协调国有资产管理政策和国家宏观调控政策的一致性。按照我国现行国民经济规划模式和政府管理体制，主要是设立国家发展规划部门来组织和实施国民经济发展战略、中长期发展规划和年度发展计划，确定国民经济发展和优化经济结构的目标和政策，提出运用各种经济手段和政策的建议，受国务院委托向全国人大作国民经济和社会发展计划的报告。此外，财政、税务等政府部门也部分参与宏观调控政策的制定和实施。按照现行国有资产管理体制，国资管理机构负责国有资产管理，但其并非政府宏观政策的制定者，而是执行者。国有资产管理的目标既要实现微观上的保值增值，又要实现宏观上作为政府宏观调控衍生手段的职能，后者必须和国家宏观经济调控政策高度一致。因此，国有资本经营预算的编制是通过配合和遵守国家宏观经济调控政策来履行国有资产管理的宏观职能。这种一致有助于政策执行的公开与透明，避免了政策不统一的现象，提高了决策资源的配置效率。
3.国有资本经营预算编制能够提高国有资本运营的质量
中共十六届三中全会决议指出“完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。”国有资本经营预算通过对国有资本变现和国有资本再投资方向的调节，使国有资本逐步集中于国家安全、自然垄断和公共服务等领域，退出那些充分竞争性、更适于非公有制成分发展的领域，实现国有资本的“进而有为、退而有序”。在国有资本有序流动的同时，也为国有企业改革提供了有利契机。在这一过程中，要坚持股份制公司替代国有企业的改革方向，其结果必然将促进企业的股份制改革，加快建立现代企业制度。而且，在国有资本变现预算的导向作用下，也会在客观上加大某些行业领域的国有独资公司和国有控股参股企业的危机感。对于这些企业而言，为了避免国有资本因为企业本身的低回报流出，迫使其进行机制创新，推动国有企业的全面股份制改革，完善公司法人治理结构，同时进一步转换经营机制，提高企业的市场适应力和占有率。因此，实行国有资本经营预算有利于优化市场经济秩序、提高国有资本的运营质量。
4.国有资本经营预算编制能够推动出资部门从实物管理向资本管理的转变
按照我国现行的利益分配机制，绝大多数国家出资企业在税收之外不再上缴利润，这主要是改革开放初期国家为了更好地完善市场经济微观基础、帮助企业适应市场竞争的权宜之举。实施国有资本经营预算无疑是要打破这种利益分配格局，要向企业收缴一部分出资人应得的所有者回报。而对一些企业来说，从利润自留到上缴国家，意味着企业经营压力的增加。这种压力之下，企业必须从自身经营管理入手，通过企业的再发展、再创新来提升企业创利能力，弥补利润上缴给企业带来的资金缺口。其中，加快股份制改革将为更多企业所接受和选择，股份制公司将成为市场经济条件下国有资产的主要承载主体。而规范的股份制公司，带给国资管理工作的重大变化是由管理国有资产转向管理国有资本，国有资产管理只有从实物形态的管理中摆脱出来，专注于资本进退和资本的质量及数量管理才能真正提高国有资产的管理水平。这不仅使国有资产管理更为透明化、便利化，也有助于降低国有资产管理的成本。
