国有资本经营预算的收入和支出的编制和执行是预算工作的核心内容。通过合理的组织预算收入，实现国有资本的投资收益；通过有重点的预算支出，壮大国有资本的实力，帮助政府完成公共职能。可以说，预算收支编制的合理与否直接关系预算制度的作用和价值，收支预算的执行结果往往决定着政府对经济的控制力和影响力。
一、国有资本经营预算收入
和税收收入相比，国有资本经营预算收入是政府作为经营性国有资产的出资人由于出资而形成的收入，收入具有非强制性、有偿性和不确定性等特点，这些特点决定了国有资本经营预算收入管理中的一系列特殊关注点。同时，在明晰国有资本经营预算收入构成的前提下，要着重做好国有资本经营收入征缴的标准确认、建立收入监管配套制度、加强对国有资本经营中投资对象的绩效考评。这些既关系到国有资本经营预算能否完成促进国有资产保值增值目标的实现，也关系到国有资本经营收入能否及时、足额上缴上来。
1.国有资本经营预算收入的特点
相比于政府税收收入的强制性、无偿性以及固定性等特征，国有资本经营预算收入的特征则可以归纳为三点：首先，国有资本经营预算收入具有非强制性。国有资本经营收入是基于产权出资的关系，通过国有资本运营所得，国家以所有者身份获得其依法拥有或支配的产权主体的部分盈利，是一种正当的合理经济行为。但是，国有资本的经济属性决定了它的风险性，有盈有亏。盈亏多少不仅取决于资本的运营方式和运营理念，还取决于企业所处的市场行情、国内经济形势以及世界经济状况等因素。不能强制地进行定量的征收或者指定征收数额指标。其次，国有资本经营预算收入是一种有偿性收入。国有资本经营收入源于国有资本所有者的前期投入，离开所有者的投入，也就无所谓产生收益，资本在实现自身的逐利特征时所带来的增加值就是资本的收入。因此，国有资本经营预算收入属于“先有投入后有收获”的有偿性收入。最后，国有资本经营预算收入中存在不确定性。这主要指国有资本经营预算收入上缴的标准和规模都具有很强的不确定性。一方面，企业由于所处行业不同具有不同的平均利润率，加之企业自身的经营能力和素质也存在很大差异，从而难以对所有企业规定单一的收入上缴标准。另一方面，标准确定也具有一定的不确定性，由于市场的多变等因素也很难保证完全执行，需要有效的激励机制以力求收入上缴的最大化。
2.国有资本经营预算收入的构成
国有资本收入主要包括五个方面：
第一，应缴利润，即国有独资企业按规定应当上缴国家的利润。
第二，国有股股息和股利，即国有控股和国有参股企业凭借股权获得的股息和股利收入。自20世纪90年代初期，我国有大量的国有企业进行了股份制改革，国有股居于控股或参股地位。在国有股中，又分为国家股和国有法人股，两者作为国有股权，均依法按照“同股同利，利益共享，风险共担”的原则享有所在企业收入的分配权利。股权分置改革完成后，在后股改时代，国有股股息和股利将成为国有资本经营预算收入的重要来源。以下两个因素将决定国有股股息和股利：一是公司的经营业绩及每股收益。如果公司的经营业绩比较好、有比较稳定地增长，那么当年国有股的股息、股利收益就有可能增加，国有股的股息、股利收益年度预算可适当增加；每股收益多，又执行较高比例的股利分配政策，国有股的收益也会增加，国有股的收益年度预算也应考虑适量增加。二是国有资本经营预算的执行力度。国有资本经营预算的执行力度的强弱，直接影响国有股的股利股息收益年度预算的多少。在实施国有资本经营预算的过程中，应增强国有资本经营预算的刚性，逐渐将国有资本经营预算变成强制性的，要求公司只要盈利就必须分配股息和股利，以保证国有股东的收益。
第三，国有产权转让收入，即转让国有产权（含国有股份）获得的收入。随着上市公司国有股的大量解禁，以及地方中小型国有企业改制进程的加速，加上产权交易市场的逐步统一，国有产权交易会进一步频繁，特别是国有主体和非国有主体之间的产权交易会越来越频繁，这部分收入将成为预算收入的重要来源之一。
第四，国家出资企业的清算收入，即国有独资企业扣除清算费用后的清算净收入，国有控股、参股公司国有股权扣除清算费用后应分享的公司清算收入。
第五，其他各类国有资本收益。其他收益种类较多，如各级政府部门或其授权部门租赁国有资产所得的收入等。
3.国有资本经营预算收入征缴的标准
国有资本经营预算收入中利润和股利股息收入是其重要的构成部分，在对这部分收益征缴时需要有针对、有区别的设计标准。制定国有资本经营预算收入征缴标准是实施国有资本经营预算的一个难点：一方面要考虑国有资本经营预算收入的自身特点，另一方面要保证国有资本管理相关目标的实现。因此，对收入采取多样化征缴标准的模式，同时要对此辅以相应的规章条例，以确保国有资本经营预算收入征缴标准的合理可行。
（1）确定收入征缴标准的总体要求。基于以下出发点相关部门制定相应的收入征缴标准：
其一，有利于国有资产保值增值。建立国有资本经营预算后，国有资本经营预算主要围绕代表国家以所有者（出资人）身份取得收入和安排支出为内容。特别是其中的国有资本经营预算收入是客观反映和有效监督经营性国有资产保值增值的重要工具。标准制定要充分反映国有资本能产生的增值，并尽可能实现增值最大化。
其二，有利于政府进行国有经济布局调整。国有经济布局调整关系到国有经济的持续发展和国家的经济安全，同时它还是非国有经济发展的重要导向标。国家多次强调要加快经济结构调整和产业结构，特别是在“十一五”建议中重点提出要推进产业结构优化升级和转变经济增长方式。因此，在制定国有资本经营预算收入征缴标准过程中，要体现“扶大扶强，弃弱退小”，对于国家战略性行业、高新技术行业的标准应该适当调低征缴收益比例，而对于完全竞争领域和垄断领域的企业的征缴标准则要尽可能提高。
其三，有利于完善国家出资企业业绩考核制度。当前我国各级国资管理机构都制定了企业负责人经营业绩考核的相关制度和办法。而实行国有资本经营预算后，相关制度和办法应该进行相应的调整，在考核中加入国有资本是否足额、按时上缴的相关指标。可以看出，国有资本经营预算是国有资产管理制度的一条主线，围绕这条主线来制定相关配套政策，借此提高经营性国有资产管理水平。
（2）分类执行国有资本经营预算收入征缴比例。按照国有资本经营收入来源设置不同的征缴标准后，还需要继续把标准落实到具体的比例上，这一比例需要有所区别，以体现对市场秩序和竞争规律的遵循和考虑。目前，主要应当根据国有资本经营预算的分类来确定国有资本经营预算收入征缴比例的高低。
国有资本经营预算的分类执行要反映在国有资本经营预算收入的征缴比例上。在国有资本经营预算下，如果从层级上看，有中央和地方的差别；如果从企业的市场化程度来划分，每一层级的预算还应当对国有资本所在的国家出资企业继续分类：即国有垄断企业、完全竞争企业和军工国防等特殊行业企业。在确定征缴比例时，要根据这些分类有所区别。按照企业的市场化程度和行业性质划分其上缴比例，主要是要在国有资本经营管理中突出对市场竞争因素和企业特殊背景的充分考虑。在收入征缴比例的确定上，要解决一个“不完全成本问题”，即要通过国有资本经营预算收入的征收来集中一部分企业利润中隐含的，但却没有扣除的成本（对于垄断企业而言，这部分成本的性质就是国家行政权力干预所带来的市场失衡、全社会资源配置效率降低、生态环境破坏等）。因此，基本的原则是市场化程度相对越高，征缴比例就越低。如果对垄断型企业来说其上缴国有资本经营预算收入的比例是税后利润的10%，那么对完全市场竞争型企业可能就降低到税后利润的5%，而对于军工等具有特殊性质的企业可以视具体情况而定，或暂不征缴，以体现国家对这部分企业的扶持。
4.国有资本经营预算收入的确认及征缴
围绕国有资本经营预算收入，除制定国有资本经营预算收入征缴标准外，还有其他重点难点问题。这些难点存在的根本原因在于国有资本经营预算收入的非强制性特征。这种非强制性决定了国有资本经营收入指标的确定和执行是一种管理性约束和激励性约束，因此必须加强国有资本收入的确认和监管工作。
（1）国有资本经营收入确认及征缴的难点。国有资本经营收入上缴到国有资本经营预算收入账户，需要处理好一系列关键程序。制定好相关企业的上缴标准后，就要对征缴基数加强监督、促进企业经营利润的最大化、督促企业及时足额上缴等。首先，应当做好收入确认工作。按照已制定的收缴标准如何确认企业应该上缴预算的实际额度。要重点对企业的经营盈利状况进行了解，重视国有资本经营预算收入征缴基数的清查和监督。特别是对以税后利润、收入总额为征缴基准的单位，要防止做假账减少征缴数额。在核准上缴的具体数额方面，要投入一定的时间和人力。其次，促使企业经营效益的最大化。无论企业类型如何，只有企业的经营收益最大化，才有可能上缴更多的国有资本经营收入，因此对企业经营业绩的考评和激励就是一个关键问题，特别是对国有控股公司和国有独资企业。最后，监督款项的及时足额上缴。以年度为单位，国有资本经营收入应该及时、足额上缴，但是国有资本经营预算没有类似税收机关那样的专业征收和监督部门，国资管理机构也不可能对每户企业逐户收缴。因此必须有相应的规章制度，在市场环境、经营条件、政策法规等没有发生重大变化的情况下，促使企业自觉、及时、足额地上缴收入。
（2）围绕国有资本经营预算收入建立配套规章制度。为了保证国有资本经营预算收入编制工作的合理化和科学化，保证收入收缴工作的顺利进行，保证预算对经营性国有资产保值增值的促进作用，必须有配套的规章制度相支持。这些规章管理约束的主体包括多个层次，但客观上都有助于国有资本经营预算收入编制和执行的制度化和规范化。
首先，建立国有资本经营绩效考评和激励机制。如何能使国有资本的收益最大化，是保证国有资本经营预算收入的核心问题。资本收益回报取决于资本的运营效益，其中又以企业的经营利润为基础。为了保证国有资本的保值增值以及增值幅度的最大化，需要建立国有资本经营绩效考评和激励机制。我国国家出资企业在这方面一直没有停止过改革和探索，也积累了一些经验。放权让利、承包租赁都涉及对企业厂长、经理的激励问题，从中央到地方也出台过一些非常具体的考评手段。实践证明，这种以企业管理层为主要对象的激励机制是提高企业经营效率的有益手段之一。在新的国有资产管理框架下，国有资产管理的重点已经由经营企业改为经营资本，如何提高资本经营回报成为核心问题，因此考评和激励机制应该提升到面向国有资本营运绩效的层次。考评激励机制的考核对象至少要包括两个层面，企业经营业绩和国资管理机构营运资本绩效，有的地区还应当包括国有资本运营机构。履行所有者职责的“管人、管事、管资产”结合于一身的国资管理机构作为考评和激励对象，承担国有资本综合营运业绩优劣的一部分责任，这样权责明确有助于提高国有资本整体绩效，加强相关监督工作，防止制度性国有资产流失。国有资本经营预算制度的建立将使国有资本经营收入成为基础性因素，它要求配套切实可行的国有资本经营考评和激励机制以保证国有资本经营预算收入的合理编制和有效执行。
其次，建立企业信息定期报送及存档备案制度。企业的发展规划、经营计划、收入支出计划、投资计划、常规财务报表和其他重大事项报告等情况是国有资本经营预算收入编制的重要依据。因此，应当形成企业定期向国有资本经营预算编制部门报送相关信息，并由国有资本经营预算编制部门存档备案的制度。在企业报送的信息中，要强调企业预算的重要性。当今几乎所有治理完善的大公司都运用企业预算这一管理手段。企业预算的目标是为企业内部管理层服务，是规划、落实企业年度发展计划的手段，完整的预算应当包括业务预算（或者称营业预算）、财务预算和资本支出预算三部分。虽然企业预算的内容过于详尽、庞杂，并不适合国资管理机构直接使用。但是，企业预算基本包括了编制国有资本经营预算收入的数据需求，如现金预算、预计损益表、预计资产负债表、预计现金流量表等，这些有助于国有资本经营预算编制部门及时了解企业的规划，便于编制相应的国有资本经营预算支出乃至国有资本变现预算。企业预算和国有资本经营预算之间的有效沟通既有利于编制高质量的国有资本经营预算，实现国有资本经营预算对维护国有资本所有者利益的作用，同时又有助于帮助企业进一步完善生产经营管理，优质高效地完成企业年度预算和生产经营计划。
二、国有资本经营预算支出
与国有资本经营预算收入相对应的另一个重点是国有资本经营预算的支出。在编制支出预算时，要充分考虑政府宏观调控职能的需要，依据国家的产业政策，本着最高效益使用有限的国有资本的原则，安排国有资本的经营支出方向和支出规模。从目前来看，国有资本经营预算支出主要包括：资本性支出、费用性支出和其他支出。
1.资本性支出
按照中共十六大和中共十六届三中全会精神，经济改革的方向是要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，发展壮大国有经济。为了保证国有经济对国民经济命脉的控制，增强国有经济实力和国防实力，实现国有经济布局和调整，国有资本经营预算支出应当把国有资本资本性支出放在首位，即通过投资新建立企业或向原国家出资企业增加资本金注入，来实现国有资本的保值增值，实现对重点行业、重点企业的支持，获得更多的经济收入和战略投资回报。
首先，国有资本经营预算应统筹调配资本性支出。国有资本经营预算使国有资本的所有者可以集中大量资本经营收入，并依法统筹安排相关支出。在对国有资本经营预算支出的统一调配过程中，可以通过支出的方向和规模的选择来体现国家经济结构调整和产业技术升级政策，对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域加大资金投入，保证国有经济的支配地位，在创利能力弱的公共设施与公共服务领域，在市场机制不能或目前不能完全发挥作用的行业领域加强国有资本的作用，保证人民群众的基本生活需求。同时，扶持和壮大一批大的企业集团，提升集团的国际竞争力，壮大国有经济实力。
其次，资本性支出要以国有经济结构和布局调整为导向。在国有经济结构和布局调整中常常提到国有资本的“有进有退”，其中的“进”是国有资本资本性支出的形象说法。国有资本资本性支出应当“进而有为”，切实服从国有经济结构和布局调整的总体目标。具体而言，这种服从表现在投资的方向和规模上。在方向上，投资要谨慎选择投资产业和行业，要巩固国有经济收缩战线的已有成果，避免出现新的分布过宽的局面，避免国有资本增量投入的失衡而加重存量结构上的畸形，保证国有资本对战略性产业和行业的倾斜。在规模上，资本性支出既要合理分配，有所侧重，确定优先企业和优先项目，还要严格控制在不同经济行业领域的规模总量，积极探索以增量投入促进存量激活的新方法。
最后，国有资本资本性支出的使用方向。国有资本资本性支出本质上是一种调高国有资本存量的行为。从国资管理机构的角度出发，支出的使用大致可以包括以下形式：新投资项目、对项目追加投资以及回购产权（股权），其性质属于直接新增或追加国有资本金；向公司制企业认购、增购、回购股权（股份），这主要是对国有资产运营机构、国有控股或参股公司而言，是一种增加国有股权份额的行为。在具体使用中，除了一些资金数目庞大的、项目意义重大的发展项目由国资管理机构直接规划处理外，其他一些中小规模的项目资金应该把主动权交给相关国有资产运营机构和出资企业，国资管理机构主要行使审核监督的管理权能。
2.费用性支出
根据国家的相关条例，这部分支出用于弥补国有企业改革成本。对于改制之中的国有企业，一个不可回避的问题是存在大量的改革成本。计划经济几十年，国有企业承担了许多政府职能，“企业办政府”是中国特有而普遍的社会现象。随着经济转轨，企业进行股份制改革，这部分承担的社会职能和公共职能必须剥离出来，这就需要有相应的配套资金支付这部分改革成本，国有资本经营支出一个重要内容就是这部分费用性支出。
中国目前绝大多数改革成本都和培育和打造新的市场经济主体有着直接或间接的关系，也就是说都和支持国有企业改制重组有着密切关系。国有资本经营预算收入来源于国有资本收益，也应主要用于国有企业的改革改制，如用于富余职工人员安置、职工身份转换、政府担保性支出（贷款担保）、其他政府决策因素导致的企业历史遗留问题的解决等。需要强调的是，必须以发展的、全局的眼光来看待国有企业改制及其重组成本支出，而不能把其简单地理解为扶弱帮弱、填窟窿或政府埋单进行不公平竞争等。社会主义市场经济的发展及公平竞争秩序的维护，要求用股份制这样一种新的企业组织形式来替代国有企业。随着计划经济向市场经济的根本性转变，国有企业这个角色的历史使命已经接近完成，绝大多数国有企业应该顺应潮流改制为规范的股份制公司。西方国家市场经济体制的经验以及我国改革开放以来国有企业改革的历程都一再表明，只有改革改制才是打破僵化经营管理体制、激发企业生产经营活力、提升企业的市场竞争能力的必由之路。因此，设置改制和重组成本支出实际上是在以较小的成本支出换来可持续发展的更大空间。在支出对象的安排上，也不一定局限于经营困难企业，同样可以用于扶持运营较好的国有企业的改制重组成本支付。
3.其他方面支出
这部分支出的范围较广，灵活性和不确定性较大，具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革发展任务而定，统筹安排确定，必要时可部分用于弥补公共财政缺口或社会保障基金缺口等。
其一，国有资本经营预算支出可以弥补社保基金预算缺口。这部分国有资本的形态发生变化，不追求利润回报，而仅仅是纯消费性支出。计划经济时期，国有企业一定程度上承担了社会保障的职能，这是由当时特有的经济体制和经济发展状况决定的。随着改革开放的深入和企业改制的完成，国有企业的用人不再实行终身制，聘用制和合同制广泛应用，原有国有企业的员工的各项保障制度不再适用新的市场主体，这就需要国家建立相对完善的基本社会保障制度，形成社会公共安全网。目前，我国社会保障制度向社会统筹模式转化，2000年9月建立了全国社会保障基金。但是基金一直存在巨大的缺口，这部分缺口大多是制度转型时期的隐含债务，是政府在早期建设中通过剪刀差将应该储存的保障资金集中用于投资建设所形成的对人民的历史欠债。对于这部分资金缺口，可以由国有资本经营预算支出进行弥补，减少公共财政压力和社会不稳定因素。
其二，国有资本经营预算可以弥补公共财政预算缺口。用于弥补公共财政预算缺口后，经营性国有资产由资本形态转化为实物资产或消费性现金，不再具有保值增值性，支出的具体项目应当由公共财政预算统筹安排。可以考虑在公共财政预算中设立国有资本经营预算支持基金账户，账户由国有资本经营预算逐年划拨，在国有资本经营预算中体现为支出，而在公共财政预算中体现为收入，由每年的政府预算统一用于公共财政预算缺口弥补，结余部分可以滚动积累，用于下年或应对突发公共事件。在公共财政预算中，国有资本经营预算以支付民生项目和公共风险项目为主，支持资金可以形成公益类国有资产。
其三，国有资本经营预算要和公共财政共同支付相关改革成本。经济体制改革需要支付成本，其他的改革如社会体制改革也需要支付成本。在实施国有资本经营预算之前，公共财政是改革成本支付的主体。仅以国有商业银行市场化为例，国有商业银行每一环节的改革都伴随着公共财政的巨额资金埋单，从金融不良资产剥离，到国有商业银行上市，无一没有公共财政进行资金缺口的填补。公共财政为支持改革而支付的成本，部分是地方财政支付，部分由中央财政支出。随着以经济体制为主导的单向改革转变为经济政治社会体制的全面改革，中国的改革进入了一个新阶段，改革攻坚阶段需要支付的成本更大，支出的内容更加丰富，公共财政需要继续为经济体制改革支付成本，还要为政治体制改革、社会转型支付成本。与经济体制改革循序渐进、分阶段相比，目前即将进行的全面攻坚的改革阶段，改革成本要求在几年内集中大额支付。在一定的税收增长速度限制下，公共财政面临更大的赤字压力。所以，需要通过国有资本经营预算减轻公共财政支付改革成本的压力，通过经营预算特别是变现有步骤有计划地减轻公共财政的支出压力，经营预算加大为改革支付成本，使得公共财政有能力也有精力更集中的关注新增社会公共需求的满足和政府宏观目标的执行，保障社会发展的稳步推进，不至于让历史负担延缓了目前经济的发展。
