回应社会需求，适应社会需要，是责任政府有效承担并切实履行公共责任的基本要求。改革开放的历史贡献，突出地表现在经济成就上面。巨大的经济成就，既表明市场重新被认识，也重新被利用，并逐步确立起政府与市场之间合理的关系。但另一方面，社会并没有与经济一道获得同步增长，而是继续依附于政府而蹒跚前行。
当市场逐步挣脱政府的束缚时，政府捆绑社会的绳索并没有因此而解套，尽管近些年来松绑的迹象和趋势比较明显，但政府与社会的关系并没有得到根本性改善，“强政府弱社会”的发展格局并没有被彻底打破，政府对社会采行的静态管理模式以及根深蒂固的管制情结依然普遍存在。刘继同尖锐地指出了这种模式和情结的要害，认为其基本特征主要包括“封闭性、静态性、保守性、单一性、控制性、专制性、差异性待遇和区别性对待、直接性以及物质占有性与人身束缚性”。
时至今日，静态管理模式和管制情结的体制惯性与思维定式依然深刻影响着政府与社会关系的重新调整，甚至还在加剧两者之间的紧张关系。政府与社会的紧张关系，在当前的中国突出地反映在以下三个层面：其一，政府替代社会，从而对社会产生了挤出效应，迫使社会去功能化，这在计划经济盛行的时代尤其突出，政府不仅包办市场、企业，而且包揽社会事务。其二，政府渗入社会，从而瓦解社会的自我维续和自主发展的基本能力；这种渗入现象是普遍而广泛存在的，各种民间机构的行政化或准行政化即是佐证。其三，政府钳制社会，从而导致社会的发展步履维艰。过于弱小的社会力量，在政府与市场的两强博弈的格局中，无法很好地承担起平衡器和缓冲带的功能。
法治的进步和现代市场经济的发展，要求从政府“责任本位”出发来理顺政府与社会的关系。正如康晓光所言，“现代社会的基本结构框架由政治国家、市场经济和市民社会构筑而成，它们各自有不同的活动主体、不同的组织目标、不同的社会功能、不同的组织结构、不同的激励机制、不同的运作逻辑”。政府与社会关系如果仍然停留在计划经济体制下的管制理念之中，不能有效发挥社会的功能，那么政府要建立对社会负责的职责体系就无从谈起，而责任政府建设则只能是一种列乌托邦式的幻想。因此，理顺政府与社会关系，关键要重建责任政府的社会责任。换句话说，政府在其与社会的关系链条中，必须摆正自身的“责任人”角色，以社会和谐的实际发展需要作为确定责任的基本依据。要言之，政府与社会关系下的责任重建，必须有利于促进社会的发展，有利于实现社会的和谐。
第三节政府与公民关系的责任重塑
在政府与市场、企业、社会、公民以及政府之间的五对关系中，政民关系毫无疑问是最重要且最根本的关系。这至少有两个方面的原因：第一，我国的各级政府都是人民政府，既然是人民政府，那么政府与人民的关系自然最密切，也最根本；第二，我国《宪法》明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，这就要求代表国家行使公共权力的政府必须始终做到全心全意为人民服务。
需要特别指出的是，人民作为一个集合概念，具有高度的抽象性，因此，必须将人民具体化为现实的公民个体。这样，政民关系才能从根本上得到重塑，即公民与政府之间的关系将再现真实的主仆关系，也就是说，公民与政府的主仆关系，必须从理论回归到现实，把颠倒了的主仆关系再颠倒回来。
这一回归的顺利实现，至少为责任政府的实现准备了至为重要的政治基础。当然，公民与政府之间主仆关系的回归，需要具备相应的前提条件：首先，要从法律层面确立政府与公民各自活动的自由自主领地，从而确保公民的主人地位得到法律的强大支持。其次，公民意识的普遍觉醒，公民观念的深入人心以及公民精神的全面生长，既是责任政府得以实现的基本条件，又是责任政府合乎逻辑的价值追求，在一个公民精神荒芜的土壤中，要孕育出责任政府的新芽几乎是不可能的。再次，高层的政治支持和政治智慧是责任政府赖以达成的政治基础。此外，实践层面的尝试、突破和创新，是责任政府借以建立起来的现实条件。
值得关注的是，从实践层面来看，这种正常的回归已经起步。2003年7月1日，胡锦涛总书记在“三个代表”重要思想理论研讨会上做重要讲话，以纪念中国共产党建党82周年，提出“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的“三为民”标准，实质上可以理解为在新的历史时期，党和国家领导人与时俱进地赋予“为人民服务”以新的理论内涵。由于我们党是执政党，胡总书记对党员干部提出的“三为民”标准实际上也是对政府的要求。进言之，“三为民”标准理所当然地成为衡量责任政府的政治标尺。
政府与公民关系的健康发展，有利于责任政府科学确定其公共责任的基本边界，从而重塑政府对公民肩负的责任。在洛克看来，政府重大和主要的目的在于保护公民的合法财产。哈耶克阐述了同样的理念，“需要重申的是，在法治之下，私人公民及其财产并不是政府行政的对象，也不是政府为了实现其目的而应加以运用的手段。……法治原则实际上意味着，行政机构在这方面不得享有任何自由裁量权”。实际上，洛克和哈耶克处理政府与公民关系的基本原则可以合并为这样一条公理，即法治和现代市场经济的同步实践，要求政府重塑自身的公共责任，即：责任政府必须保护一切公民的权利，并保证公民的一切权利。
第四节政府与政府关系的责任重理
政府与政府之间的关系，可以简称为府际关系。主要包括四层关系：①中央政府与地方政府之间的关系；②地方各级政府之间的纵向关系；③地方各级政府之间的横向关系；④广义政府与狭义政府之间的权力与利益关系。府际关系不仅涉及权力关系，更是一种责任关系，因此，政府责任的重理与府际之间的相应责任有关。只有当上述四个维度的府际关系得到制度性重理，责任政府在府际方面的责任确定才会更加明晰。
（1）中央政府与地方之间的关系是府际责任重理的根本。在府际关系的实践和制度安排中，中央和地方关系最具有根本性、全局性和战略性。中央和地方关系科学合理与否，直接决定着其他府际关系的优劣好坏。我们曾将府际关系定义为“多边多级政府之间的利益博弈和权力互动的一种政治经济关系”，但这一定义在责任政府成为一种趋势和潮流的今天，有必要与时俱进地丰富和发展其自身的内涵。也就是说，府际关系的内涵中必须相应增进公共责任的内容，这样才能更完整地理解它的实质。因此，重理中央和地方关系，必须在法治的制度约束下，依据现代市场经济发展的客观要求，依法先行分置中央和地方的公共责任，在此基础上进行权力的科学配置和利益的合理分配。进而言之，依法先行分置中央和地方的公共责任，才能科学配置中央与地方的权力，合理分配中央与地方的利益。
从理论方面看，单一制的政治制度是以中央集权为基础的，而市场化的经济制度则要求地方政府有适度的自主权，政治和经济的不同诉求，导致中央在国家权力的制度安排上面临着结构性的两难困境：政治集权与经济分权两者能否兼得？集权与分权的要求是否隐含了责任的政治前提？是否有利于中央和地方的责任政府建设？从实践层面看，中央的高度集权有利于维持宏观政治经济环境的稳定和发展，但可能不利于地方政府从自身实际出发，推动地方经济社会的发展；于是，中央和地方之间就形成了一种争夺权力和利益的非对称性博弈局面：中央为确保政令畅通而偏好于集权，地方为保护和扩展自身利益而倾向于要权。
如果中央和地方事前没有或不打算在责任分置的原则上达成广泛共识，那么它们很可能长期纠缠于权力的集分循环中，并陷入利益竞夺的泥潭中相互角力。果真如此，那么这样的情形恐怕是很难设想的，即在中央和地方关系尚未理顺的情况下，责任政府的建设能够很好地完成。此外，同样重要的是，理顺中央和地方的府际关系，将为其他府际关系的全面重理提供先决性的制度安排。
（2）地方各级政府的纵向关系是府际责任重理的重点。地方政府各层级之间的纵向关系其实是中央与地方府际关系的进一步延伸和具体化。如果说权力是府际关系的核心，而利益是府际关系的根本的话，那么责任则是府际关系的灵魂。客观来讲，当前地方政府的纵向府际关系没有得到理顺。主要表现为：地方政府层级过多，导致行政管理链条过于冗长，而下级政府的权力并非源于当地公共责任的需要和当地立法机构的授权或委托，而主要来自上级政府的行政性分权或授权，最终导致下级政府主要负责对象的隐性转移，即它的主要负责对象不再是当地群众，而是它的上级政府。当然，这并不等于下级政府不需要向上级政府负责，而只是强调下级政府必须首先依法向当地人民负责，其次才是向上级政府负责。只有这样，地方各级政府的纵向府际关系才可能得到一次根本性的重理。
（3）地方各级政府的横向关系是府际责任重理的关键。横向府际关系主要是指地方政府在无行政隶属关系的情形下，它们在责任、权力和利益上的竞争与合作关系。众所周知，每一个地方政府都有自身独立的政治经济利益，因此，地方政府为自身利益而开展各种竞争或合作都是地方府际关系的常态。但是，在法治逐步生根发芽、现代市场经济初步形成的当代中国，每一个地方政府都不能只顾及自身的利益，而置其他政府的利益于不顾。
例如，每一个地方政府必须面向其他地区开放市场，促进各种要素自由流动，从而推动全国统一大市场的形成；又如，相邻地域内的不同地方政府，对治理同一流域的河流湖泊污染负有相同的公共责任。无论是国内统一大市场的形成，还是流域内江河湖泊污染的治理或生态环境的保护，都需要各级地方政府的横向合作和平等协商。此外，各级地方政府在横向上的合作意愿、合作水平以及合作能力是测量地方府际关系好坏的重要尺度，也是反映责任政府实现与否的重要指标。研究表明，地方政府的横向互动不论是在合作意愿、合作水平还是在合作能力上都不甚乐观，也就是说，地方政府的横向府际关系距离责任政府的要求事实上还有很大的落差。因此，地方政府在确保合理正当的自身利益的同时，能否跳出“地方保护主义”的窠臼和局限，在很大程度上反映了地方在责任政府建设上的成就和水平。
（4）广义政府与狭义政府间关系是府际责任重理的中心。广义政府泛指我国的所有党委、立法、行政和司法等公共权力机构；狭义政府则特指公共权力中的行政机构。众所周知，中国共产党是执政党，各级党委事实上已经成为公共权力机关的核心部分，并在公共权力中始终拥有绝对的核心地位。新中国成立以来，公共权力中的制度安排显着地向党委和行政倾斜，而立法和司法的权力则明显地被弱化。权力格局中党委的权力和行政的权力长期坐大的制度安排，显然与责任政府的精神和要求是不符的：党委和行政的权力一旦超越立法权的约束与规制，并摆脱于司法权的监督与制约，那么责任政府就根本不可能真正建立起来，因为责任政府本质上是法治政府，法治因此也成为责任政府建设最重要的制度基础。
从目前的公共权力安排来看，党委、政府、人大和法院的权力关系至少在实践中存在一定的级差甚至是很大的落差，这与我们的理论设计有很大的出入。我们认为，坚持党的领导并不能泛化为党委要主导立法、司法和行政的一切工作，而主要是指党的重大决策能够通过立法上升为国家意志，并经由行政得到执行，通过司法来保障。这可以看成是处理好当前我国公共权力中党委、行政、立法和司法关系的基本思路。当党政关系得到制度性的根本重理后，立法、行政与司法权力同样面临着战略调整：首先，立法权要逐步实现向最高国家权力的回归，立法权的至上性只有通过这种回归才得以具体体现出来，责任政府的法治保障才具备坚实的制度基础。其次，司法权应该获得更大的独立性，司法权的独立性是反映法治健全与否的重要参数，司法独立既是司法权在实践中的基本原则，也是责任政府建设中的重要原则。立法权的回归、司法权的独立以及行政权的自律，是广义政府与狭义政府关系调整的基本目标，也是责任政府建设的法治前提。
由此可见，法治和现代市场经济的共进，对政府重理自身关系提出了更高的要求和更新的挑战。在重理府际关系的过程中，责任政府的责任确定应遵循这样的基本原则，即科学地赋予不同政府以不同的公共责任，并以公共责任为客观参照，合理地赋予不同政府以相应的权力和利益，从而保证政府不但有能力完成公共责任，而且保证政府有动力履行公共职责。“总之，强化政府责任的关键不在于建立各种各样的监督制度，而在于通过提高制度的有效性来推动政府部门及其官员树立自觉的责任意识，以公共精神来完成公共事务。”
透过上述分析，我们可以发现，在法治和现代市场经济已经成为历史潮流的当代中国，以责任关系的视角来确定责任政府的公共责任，有利于我们在此基础上进一步推动责任政府的建设和发展，从而使政府真正负起责任。
