第三节我国现代党政领导人才考核评价的形成和演变
辛亥革命推翻延续两千年的封建帝制，孙中山建立了共和体制的“中华民国”，提出了“五权分立”包括考试权独立的思想，开始建立文官考试制度。南京国民政府先后制定了《考试法》、《典试法》等，规定考试院为国民政府的最高考试机关，掌理考选、铨叙事宜。新中国成立以来，我国干部队伍的来源主要有三种形式：一是由国家统一分配，各机关接受大中专毕业生就业；二是通过组织调配的方式，安置退役军人；三是有计划地从社会上符合资格条件的人员中吸收录用。这种制度在20世纪50年代已经基本形成，为促进社会主义建设和政权的巩固作出了积极贡献，但是在实践中也逐步暴露了弊端：一是缺乏竞争激励机制，不能充分调动各方面的积极性；二是选才视野局限于较小范围，优秀人才难以脱颖而出；三是选人，用人缺乏标准，主观随意性大，给用人上的腐败和不正之风造成可乘之机。改革开放后，邓小平同志指出，“随着建设事业的发展，还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新方法。将来很多职务、职称，只要考试合格，就应当录用或者授予”。1989年1月，中组部、人事部联合下发了《关于国家行政机关补充工作人员实行考试办法的通知》，要求县以上国家行政机关补充非领导职务的工作人员，按照德才兼备的标准，公开考试，组织考核，择优录用。考试的方法主要采用笔试和结构化面试等客观化方法，在社会上引起良好反响。1993年国务院公布了《国家公务员暂行条例》，1994年人事部制定了《国家公务员录用暂行规定》，对公务员考试录用的适用范围、报考的资格条件、考试的内容和方法、考试录用的程序等都作了明确的规定。2005年全国人大正式颁布了《国家公务员法》，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，采取公开考试、严格考察的方法，以考试（包括结构化面试、无领导小组讨论、心理测试等）为测评手段，公开选拔人才，使公务员的考试录用走上了制度化、规范化、科学化的轨道。
在公务员考录走上正规化的同时，我国也在探索采用考试与考核相结合的办法公开选拔领导人才。1992年6月和1996年1月中组部相继转发了吉林省委组织部《关于采用“一推双考”的方式公开选拔副厅级领导干部情况的报告》和《吉林省公开推荐与考试考核相结合选拔领导干部的暂行办法》，领导干部选拔考试测评在全国逐步推开。1999年3月，中组部下发了《关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知》，要求加大公选工作力度，着力提高选拔考试的科学化水平。2000年8月，中央办公厅转发的《深化干部人事制度改革纲要》中明确提出，“要逐步提高公开选拔的领导干部在新提拔同级干部中的比例，规范程序，改进方法，降低成本。加快全国统一题库建设，完善公开选拔的配套措施”。使公选作为一项制度在更大范围内推行，领导人才测评工作进一步发展。2004年4月，中组部颁布了《党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲》，对考试科目、测评要素、内容和测评方法等作了具体规定。同时，中央组织部和20多个省、区市委组织部成立了考试与测评机构，配备专门人员，为公开选拔和竞争上岗提供考试测评的指导和服务。
新中国的干部考察制度，是随着中国共产党的建立，为了适应革命战争和社会主义现代化建设需要逐步发展起来的。党的干部考核工作，经历了几个发展阶段。新民主主义时期，叫“审查”，新中国成立后，称为“考察”和“鉴定”，改革开放时期分别称“考察”或“考核”。革命战争年代，主要通过举办训练班和军训、作战来考核干部，以思想觉悟、组织纪律、对敌斗争的立场和群众工作的能力作为评判干部的基本内容。在干部考核的方法上，白区干部采用个别介绍、秘密观察的方法，苏区干部采用直接观察法，比较注重干部档案中的审查结论和鉴定，辅之以组织谈话、调查旁证等。从以上情况可以看出，在革命战争年代，由于战时的特殊需要，考核干部的主要目的是防止和清除奸细，所以对干部考核的重点是对革命的态度和忠诚，主要是政治思想、社会关系和历史表现。方法也比较简单，主要是组织谈话、查阅档案材料、调查核实旁证等方式，在当时的历史环境中，这种方式还是较为适用的。
新中国成立后，干部考核的内容有了新的发展，考核工作由粗到细，逐渐形成了制度。新中国成立之初，干部考核叫做“考察”和“鉴定”。1949年11月4日，中央组织部《关于干部鉴定工作的规定》阐明了干部鉴定的性质和目的，规定了鉴定的内容和方法，指出，“干部鉴定，是干部在一定工作或学习期内各方面表现的检查和总结。其目的在于鉴定，使干部能更好地来认识与提高自己，改进工作；同时使党的组织得以系统地全面了解干部，有计划地培养和提拔干部”。考察内容“重点应放在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面”。鉴定的方法是，“采取自我检讨、群众会议讨论、领导负责审查三种方式结合进行”。考核时间为每年进行一次干部鉴定。1951年1月，中央组织部提出了以“政治品质”和“业务能力”为考察干部标准，考察内容得到相应充实，同时还建立了针对干部日常表现的鉴定制度。1954年11月，中央组织部又发文重申了每年年终干部鉴定制度。由于普遍实行年度鉴定制度有一定困难，到1956年底改为调动（提拔）鉴定制度。1962年10月，中央组织部在组织工作会议上提出了要形成经常的考察制度，恢复干部鉴定制度，但是由于随后开展了一系列政治运动，会议决定未得到贯彻落实。“文化大革命期间”，在“以阶级斗争为纲”的错误方针指导下，对干部的审查方法，已超越了干部考察的范畴，成了整人的工具，制造了大量的冤假错案，实际上是抛弃了我党历史上行之有效的干部考核制度。
党的十一届三中全会以后，确立了正确的思想路线和政治路线，干部考核工作重新受到重视，并得到了恢复和发展。1979年11月，中央组织部《关于实行干部考核制度的意见》明确指出：今后干部考核标准是在德才兼备的原则下，对干部进行德、能、勤、绩四方面的考核；要求领导和群众相结合，平时考察和定期考核相结合的考核方法；要求恢复健全民主生活会、年终鉴定、功过纪实等考察了解干部传统制度。1980年8月，中央政治局会议提出了干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”的要求，明确了新时期干部考核工作的指导思想。1983年10月中央组织部制定的《关于改革干部管理体制若干问题的规定》明确指出：提拔干部必须坚持民主推荐和民意测验。1986年1月中央下发《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》，对包括考察工作在内的干部选拔任用工作提出了严格要求。1988年6月，中央组织部颁发了《县（市、区）党政领导干部年度工作考核方案》和《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案》。1989年2月，中央组织部和人事部联合下发了《中央国家机关司处级领导干部年度工作考核方案（试行）》，这三个方案是在各地、各部门组织（人事）部门为改革干部考核工作进行有益探索的基础上研究制定的。三个方案中较系统地规定了考核目的、对象、形式、内容、时间、机构、程序和考核结果的使用等问题，从而使我国干部考核工作逐步走上正常化、规范化的轨道。
党的十四大之后，干部考核制度建设得到进一步加强。1995年2月，中央颁发《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，第一次以党内法规的形式对干部考察工作进行规范，对干部任前考察的原则、内容、方法、程序、考察范围和考察人员的要求等都作了具体的、全面的规定。1998年，中央组织部又制定颁发了《党政领导干部考核工作暂行规定》，进一步规范了定期考核工作。近年来，全国各地、各部门对干部考核制度建设进行了大量的有益探索。在扩大民主方面，广泛实行民主推荐、民意测验、民主评议等制度，推行公示制，试行考察预告制、考核结果反馈制等，试图增加考察工作的公开、透明和群众参与的程序。在考察方法方面，许多地方试行民意测评、实地考察、实绩考核、专项调查、任期经济责任制审计、理论学习考试考核等多种方式。有的地方还尝试运用人才评价中心技术和政府工作绩效评估、360度考核法、平衡记分卡法等方法。在考核形式方面，实行换届考察、届中考察、日常考察、专项考察相结合。在考核责任方面，许多地方结合本地区、本部门的实际，探索党政领导干部推荐责任制、考察工作责任制、考察失误责任追究制等，进一步提高了考核工作质量。
2005年7月，为全面贯彻落实科学发展观，进一步加强领导班子和干部队伍建设，改进和完善干部考核评价工作，经中央同意，中央组织部印发实施《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》（以下简称《综合考核评价试行办法》），先行在内蒙古自治区、浙江、四川等地试点。《综合考核评价试行办法》以科学发展观作为考核、评价和使用干部的重要指导思想和检验标准，坚持德才兼备、注重实绩、群众公认原则，明确了综合考核评价的指导思想、遵循原则和方法构成，要求综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等具体方法进行干部综合考核评价。对领导班子的民主测评，主要包括政治方向、精神面貌，贯彻科学发展观、执行民主集中制、驾驭全局、务实创新、选人用人、处理利益关系、处置突发事件的能力，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设，以及党风廉政建设等方面。围绕以上测评内容，设置了“政治鉴别力和敏锐性，大局观念，工作指导思想”、“贯彻科学发展观的自觉性和坚定性，联系本地实际贯彻落实的能力”、“发展速度、发展质量、发展代价”、“思想道德和纪律教育，履行廉政职责，班子自律”等14个评价要点。对于领导干部的民主测评，按照“德、能、勤、绩、廉”设置测评内容，主要包括政治态度、思想品质、工作思路、组织协调、依法办事、心理素质、精神状态、工作作风、履行职责成效、解决复杂问题、基础建设、廉洁自律等方面。根据以上测评内容，设置了“理想信念，贯彻执行党的路线方针政策的坚定性，政治纪律，理论素养”、“发展观、政绩观，创新意识”、“事业心、责任感，敬业精神，学习态度”、“分管工作完成情况，抓班子带队伍情况”、“遵守廉政规定，对配偶、子女和身边工作人员的教育与要求，接受监督，生活作风”等12个评价要点。对地方党政领导班子民意调查的内容主要包括在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设方面群众直接感受到的工作状态与成效，设置了“群众物质生活改善情况”、“依法办事、政务公开情况”、“公民道德教育情况”、“城乡扶贫济困情况”、“社会治安综合治理情况”、“党的基层组织和党员队伍、干部队伍、人才队伍建设情况”等12个评价要点。对领导干部的民意调查，主要包括工作作风、履行职责、公众形象等内容，设置了“开拓创新与敬业精神”、“深入基层、联系群众情况”、“分管工作完成情况”、“为群众排忧解难、办实事情况”、“廉洁自律和接受监督情况”、“道德品行”6个评价要点。《综合考核评价试行办法》共分9章47条，适用于县级以上地方党政领导班子换届考察、领导班子成员个别提拔任职考察。县级以上地方党政领导班子及其成员的届中考察、年度考核，可参照执行。《综合考核评价试行办法》推行以来，成效比较明显，首先是进一步扩大了民主，落实群众对干部考评选任工作的“四权”。通过发布考评预告增加了干部考核工作的公开性和透明度；拓展了个别谈话、民主测评的参与范围，把群众公认作为选拔干部的根本标准。其次是提高了考评质量。在考核评价工作中，民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话和综合评价等多种方法相互印证、相互补充，考评信息更加丰富，有利于全面、准确、客观地考察评价领导班子和领导干部，有利于发现其他考核评价办法难以发现的问题。
经过几十年来长期的探索实践，我们党的干部考核评价制度体系不断完善，不断创新，确立了干部考核评价的基本原则，区分了干部聘录考核、干部年度绩效考核和干部提拔晋职考核等不同类型，明确了各种类型不同的考核内容，规定了考核的程序，在继承传统考核方法的基础上吸收了先进的人才测评技术，逐步建立了比较完整的干部考核评价制度。但是干部考核工作也还存在考核内容和标准过于笼统抽象，考核方法不够规范和健全，考核的范围视野狭小，考核人员素质与考核工作要求不相适应等问题，因而考核结果难免有失真失实的状况。对人的考核评价历来不易，“科学地衡量领导干部的业绩是一个世界性难题”（中共广东省委党校教授杨丹娜《理论动态》1651期），这既是各级党委、政府和组织人事部门感到棘手的事情，也是人事工作专家和学者感到头痛的课题，是一个必须正视的问题。
