评价的历史回顾
领导人才的考核评价，历史悠久。古今中外对领导人才的考核评价在内容、方法和制度上都进行了长期的坚持不懈的探索实践。我国古代的官吏考核，始于秦汉，熟于唐代，几经历史变迁积累了丰富的经验；西方文官制度经过100多年的发展，渐趋完备，其精华可资借鉴；新中国成立后，党的干部考核评价制度由粗到细，由简单到具体，逐渐形成了一套比较符合实际的干部考核评价制度，是我们党的宝贵历史财富。
第一节中国古代官吏的考核评价
我国古代对选拔人才的考核最早可追溯到西周时天子用“试射”考核选拔人才，项目包括是否合乎礼仪、动作是否合乎乐律、射中的次数有多少等。我国古代著名的科举考试制度，从隋始至清，绵延1300多年，历经从举荐考核到科举考试过渡，从单纯笔试，向笔试、面试并举，先后共选拔十余万进士、上百万举人。
我国古代对在职官吏的考核主要是实行考课制度，也称考绩、考核、考校。秦代的考课是通过上计制度进行的，即：郡臣于年初将一年的赋税收入预算写在本券上，呈送国君，国君把本券一剖为二，国君执右券，臣下执左券。年终臣下对国君汇报执行情况，国君执右券进行核实，合乎标准的则留任，不合乎标准的则辞退。西汉时，“上计”制得到进一步的发展，汉代对官吏的考核分为了两个系统：一是中央对郡国、郡国对属县的考核；二是中央和地方政府机关内部、各主管长官考核自己的属官。考课后分别等级，宣明优劣，决定升迁黜罚。
唐代进一步完备了官吏考核制度。唐代的考课之法，分为两级，有司考与校考之别，即初核与复核。司考就是百司之长每年考核其统属的功过，按优劣分为九等，公布于众。校考就是在初核的基础上，再送尚书省吏部复核，皇帝亲派校考官监督，同时三品以上官员的考核由皇帝亲自裁定。每年一小考，四年一大考，小考只定等第，记入考状备案，大考是结合几年来小考等第来确定等第，决定官阶的升降，俸禄的增减和官位的升迁、解职等。考课在唐代作为管理官吏的一种重要制度，考课等第和复考有严格的程序，考绩与奖罚黜陡直接相关，确有不少合理之处。宋代在官吏考核上也有所改进，设置了考核官吏的专门机构审官院和考课院，分别主管京朝官和幕职官。但是宋代的考课制度，虽然有详细规定，却未严格执行。“不问其功而问其久”，基本上按年资论升迁，官员不求有功，但求无过，结果“官以资则庸人并进”。
明代的考课制度分为考满和考察两种形式。考满是指对官吏本人履行的职务进行全面考核。每满三年举行一次。第一次叫“初考”、第二次叫“再考”，第三次叫“通考”。考核方式与唐宋相似。由正官按“诸司职掌”对统属考核评定等第，并报吏部考功司复核。每次考核后，根据情况“称职者升、平常者复职、不称职者降”。考察是指对官吏的定期和不定期考核，源于“过失监察”。主要核实在任职期间有遗漏的问题，御史可以进行纠劾，又叫“拾遗”。凡经“拾遗”检举出有“八条”之嫌者，几乎都要受到追究和处置。不论是考满还是考察，都要以文字材料作为依据。开始士大夫还很重视考核对自己的评价，具有一定的约束作用；后来逐渐流于形式，成了例行公事。清代的考课办法基本上沿袭明代，只是在考核内容和某些具体措施上有所不同。清代也有考满之制，一年一考，三考为满，考满进行升降。另外，京察（对京官）、大计（对地方官）都是每三年考核一次，内容和标准各有不同。同时实行按保举连坐法予以处分。所以清代初期官员比较勤廉，国力也较后期强盛。但清王朝毕竟是封建社会的腐朽没落阶级，就在康熙初年，考核之时也多有“营求徇庇”之事，考核制度之流弊，较之明代有过之而无不及。
纵观我国古代官吏考核制度的演变过程，可以看出，历代王朝都比较重视对官吏的考核，都把考核作为一项重要的管理制度；有专门的考核机关，考核的目的均是为了黜恶陡善，考核的等第不仅直接关系到官阶的进退，还与俸禄加夺官位的升迁、解职相关；多数朝代对官吏的考核都包括政绩、道德品质、治事才能、社会评价等内容，对政绩的考核一般有明确的项目规定，甚至是量化的标准；多数朝代考课立等和复考核都有严格的程序。总之，凡比较明智的统治集团都把建立考核制度作为建设国家和巩固政权的基本任务，通过严格的考核来实现官吏队伍的不断更新和优化，从而造成兴盛的政治局面。同时也可以看出，凡是不重视官吏考核的统治集团，官吏队伍就会因循守旧，导致政局颓废。总体来看，中国古代的官吏考核制度，为促进当时经济社会的发展、推动社会的进步发挥了一定的积极作用。
第二节国外公务员的考核评价
国外公务员的录用考核经过100多年的逐步完善，已经在考试、考核办法等方面形成了一套相对完备的体系。英国、美国是西方最早实行考试录用公务员的国家。1855年，英国就成立了由三人组成的文官事务委员会，负责统一组织考试。1870年，英国政府颁布文官改革制度，规定凡未通过考试取得及格证书的人员，一律不得担任事务文职。1883年，美国开始实行考试录用制度。继英美实行考核录用制度后，法国、德国、日本等其他国家都逐步推行了考试录用制度。这种制度以竞争性考试为主，考试的内容主要包括统测、专业考核、口试答辩、心理测验，有的还包括外语测验、经历测评、实地实验、业务评定等。考试录用程序非常严格，并且考试合格只是取得录用资格，政府人事部门按一定比例向用人单位推荐，由用人单位在被推荐人员中选录。由于录用程序非常严格，不公正录用的情况较少出现。由于竞争激烈，录取率很低，多年来一直在5%～10%左右。竞争、淘汰和优选，是西方国家确保公务员素质的重要措施。
西方国家对在任公务员的“考核”，虽然称谓不同（英美等国称“考绩”，法国称“鉴定”，日本称“勤务评定”），但就其内容和方法来说，基本相同。尤其是各国都注重对公务员工作成绩的考核，根据实绩的优劣，决定职务升降和奖惩。可以说，这是西方国家考核制度的一个根本特点。但是，即使是极为相似的政治、经济、文化与社会背景，西方各国公务员的考核与晋升制度也不完全一致，公务员考核形成了不同特色，这些均可为我国党政领导人才考核制度的完善提供有益借鉴。
英国公务员的考核分为“考勤”和“考绩”两种，考勤主要考核每天出勤情况，考勤结果不仅与晋职联系，最重要的是工资支付依据。考绩则是年终综合考核，由考绩委员会按照工作知识、工作态度、人格情况、判断能力、创造能力、监督能力、责任心、可靠性、适应性、个人道德10项内容分5个等次进行考评，考评结果呈报部门长官核定执行。考核结果不公布，成绩不良者则由机关通知本人，本人可申诉。遇有晋职机会时，在同等年资的条件下，考核成绩优异者将获得更多的晋升机会。
美国在1887年开始实行考绩制度，1912年设立了“考绩司”，1920年实行统一考绩制度。1934年美国联邦政府规定的考核内容有16项，1943年增加到31项。由于统一的考绩制度比较烦琐，难以体现客观性，考核主持人随意性也较大，被考核人员对此意见很大。1950年美国政府废除了统一考核制度，颁布了《工作考绩法》。这种考绩制包括三大因素：一是工作数量，二是工作质量，三是工作适应能力。工作数量包括工作时间、任务多少、努力尽职的强度和效果。工作质量包括工作精度如何、质量好坏、协调和思考问题的能力。工作适应能力包括学习能力、合作共事能力、懂规守法和适应工作环境的能力等。考核的方法上，由直接主管长官任考核员，负责长官任复核员，复核后送考绩委员会作最后审定。考核结果分为四等，由主管长官通知公务员本人。凡评为不满意或特优者须书面陈述事实，并附规定的要求作为对照。考核成绩优良者予以加薪，优异者可受到升职奖励，平常者保持原位，不满意者即受减薪、降职甚至免职处分。美国公务员考核对激励工作虽然有明显效果，但同样存在缺乏客观标准的问题，主管官员对考核的主观性和随意性影响较大，对于人事管理署，这仍然是一个难题。
法国《公务员总法》第24条规定，“每年应给在职或不在职的公务员在总评定的基础上写鉴定，以表明他的业务才能”。法国负责公务员考核和晋升事宜的机构是各部门的对等行政委员会，人员构成与美国的考绩委员会相似，一半来自官方，一半来自公务员代表。每年考核一次，考核项目有14项，即专门知识、身体状况、值班守时、整洁状况、合作精神、工作能力、工作效率、工作方法、工作积极性、服务精神、思维能力、组织能力、监督能力和考察能力。对不同类别的公务员考核项数不同，A类公务员考核项目较多，但不是全部项目，D类较少，只有6项。考核分两段进行，先由主管长官对下属按考核项目进行分项打分，上交各部门的对等行政委员会。为消除各地区、各部门之间的评分差别，法国政府还颁布了《打分平衡制度》，对等行政委员会根据这个统一的评分标准进行综合平衡，报负责长官审定。第二阶段是总评，由负责长官根据综合平衡后的总分，再参考一些其他因素如精神面貌、健康状况等写出总评语。考核结果要通知被考核人并直接关系到公务员的晋升和提拔。法国考核评分法存在的问题主要是时限性强，计算比较复杂，而且缺乏具体打分标准，考核打分普遍偏高，容易重学历、重工龄等一些客观条件，对实际能力考核比较难客观。
日本称考绩为“勤务评定”，日本人事院发布《勤务评定的基本标准》，对评定条件、标准、对象、权限、种类和程序都有明确规定。考核内容分为四大项、若干小项。一是考核工作包括工作情形、进度、态度和对部属的统领等；二是考核性格，包括同情心、意志、恒心、社交、检束等；三是考核能力，包括判断、理解、创造、指导、研究力等；四是考核适合力，包括规划、会计、接洽能力和秘书性诸业务等。评定程序要经过评定、调整和确认三个阶段。考核的实施不是集中统一的，而是分散分权的，由局长给课长计分写评语，课长给股长计分写评语，股长给职员计分写评语。对考核评定若上一级认为有不平衡情事者，可加以调整，再由上一级长官最后确认。上级给下级的计分和写的评语不告知下级。日本公务员考核评定内容多，标准复杂，凭印象打分，评价结果未必客观，对公务员晋升发挥作用十分有限。
澳大利亚对公务员实行功绩评价，其主要特点：一是设有专职评价员，对参加考核评价的职员进行培训，使其熟悉工作目标设置和工作成果反馈报告与收集；开展双向交流沟通，使上级和下级之间就工作目标、成绩指标和工作水平等形成协议；在每一评价过程中，上级和下级之间对评价工作进行讨论和交流；由公务员委员会统计和收集各部门功绩评价结果。二是根据已定的工作目标和评估标准，对公务员个人的工作表现和业务技能进行考评。评价分为不称职、及格、称职、优秀、杰出五个等级。三是坚持功绩评价公开。保护个人隐私，考评者与被考评人之间可以协商。
西方公务员考核制度虽然取得了长足的发展，但考核工作受到的批评也多。公务员考绩虽极为重要，但却不易办好；考核的方法虽有多种，但没有一种被认为真正有效。正如美国公共行政学家杰伊·M.谢夫利兹所指出的那样：“很少有什么问题像绩效鉴定那样令人事管理感到苦恼，这的确是一个最容易使人受到伤害的领域，因为没有人能想出更好的、现实的替代方法，在许多情况下，人们只能默认现状。”（[美]杰伊·M.谢夫利兹等：《行政人事管理》，中共中央党校出版社1997年版，第301页）。
