人最宝贵的是生命和健康，这是金钱无法衡量的，我们一定要守住这个底线。哪怕勒紧腰带也要想办法完善大病保险制度，建立起应急救助机制。
——李克强
17.有限的市场化导致了费用的快速上涨
在中国民生建设中，医疗卫生体制的改革至关重要，尤其是医疗体制的改革，更是万众瞩目。医疗体制的改革之所以重要且其社会关注度持续保持在高位，自然在于医疗事业攸关人们的健康和生命。
自2005年以来，“看病贵”、“看病难”就成为中国最重大的社会问题之一，由此医疗体制的改革也成为民生事业改革与发展的最大挑战之一。2009年4月6日，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（此后简称《新医改方案》）公布，次日《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009年-2011年）》（此后简称《近期实施方案》）公布，标志着新一轮医疗卫生体制改革（此后简称“新医改”）正式启动，这是中国社会经济发展中最为重大的事件之一。
《新医改方案》提出了一些新的战略构想，为中国医疗卫生事业的改革与发展指出了新的方向。然后，由于旧体制以及旧观念的根深蒂固，新医改必定会遭遇到各种艰难险阻。
新医改的背景：医药费用快速上涨，基本医疗服务可及性下降。自改革开放以来，中国医疗体制发生了翻天覆地的变化。与整个经济社会市场化的大环境相适应，中国的医疗领域经历了众多制度变革。在医疗保障方面，改革前覆盖了大多数国人的城市单位制医疗保障制度（即公费和劳保医疗）和农村合作医疗制度逐渐退出历史舞台。在城市，单位制医疗保障逐步为社会医疗保险所取代，而在农村各级政府为建立新的医疗保障体系而努力。
问题在于，在很长一段时期内，尤其是在2005年以前，无论在城市还是在农村，新兴的医疗保障制度在发展的道路上步履蹒跚，结果导致医疗保障覆盖率较低，多数国人完全没有医疗保障。他们一旦生病，必须自行负担全额医疗费用。在医疗服务方面，各类医疗机构，尤其是医院，在一定意义上已经走向了市场化，即它们的日常运营必须依赖于收费。当然，在医疗保障体系尚不完善的情况下，绝大多数公立医疗机构运营收入的大部分来自患者的自付，一小部分来自医保机构的支付，另一小部分来自政府的补贴。
北京大学政府管理学院教授顾昕从事社会政策、医疗卫生政策研究和教学工作多年。他的研究表明，医疗服务体系有限的市场化导致了医药费用的快速上涨。大量的媒体报道热衷于渲染“天价医疗案”，但是，这类聚焦于耸动性个案的报道无法让我们了解到一般性的情形，让我们通过统计数据的分析，看一看公立医院的平均医药费用。由中华人民共和国卫生部编纂的《中国卫生统计年鉴》，每一年都披露了卫生部门所属综合医院的人次均门诊费用和住院费用（参见表1），而这类医院显然是城乡民众接受医疗服务的主要场所。考察这类医院的平均医药费用，在很大程度上可以代表所有公立医院（甚至是各类医院）的情形。
从表1可以看出，公立医院的平均医药费用每年都有一定的增长，这并不奇怪。关键在于，自1995年以来，平均住院费用就开始超过农村人均年纯收入，在2003年更是达到149.1%的峰值。这说明，就平均而言，农村居民只要一住院，一年多的生活费开支就会耗尽，如果不靠家人、亲属或朋友的接济，生活就会没着落。平均的情形尚且如此，如果不幸患一场大病，因病致贫也就必定会发生了。
（图1.1990年-2010年卫生部门综合医院医药费用的增长指数资料来源中华人民共和国卫生部：《中国卫生统计年鉴》，中国协和医科大学出版社，2004年，第87页；2006年，第105页；2007年，第104页；2010年，第98页；2011年，第lOO页。中华人民共和国国家统计局：《中国统计年鉴》，中国统计出版社，2010年，第342页。）
（图2.1993年、1998年、2003年中国居民患病后因经济困难未寻求门诊服务者的比重资料来源卫生部统计信息中心：《中国卫生服务调查研究：第三次国家卫生服务调查分析报告》，中国协和医科大学出版社，2004年，第36页-37页。）
造成这种局面的直接原因，自然是公立医院平均医药费用的上涨幅度大大超过了城乡民众收入的增长幅度。让我们将1990年的平均医药费用设定为1，然后以此为基数，计算一下历年的增长指数，并同城乡民众收入的增长指数进行比较，以考察医药费用的增长幅度（参见图1）。
由此可以看出，在卫生部门所属的综合医院中，2010年人次均门诊费用和次均住院费用分别是1990年的15.9倍和13.8倍，而2010年城乡民众的收入仅为1990年的12.7倍和8.6倍。而且，我们还可以发现另一个难以依据个例而发现的事实，即平时不起眼的普通门诊费用，上涨幅度最高。
普通门诊费用的快速增长，在很大程度上造成了基本卫生保健经济可及性的下降，即部分低收入民众因为没有钱而有病不看门诊。历次国家卫生服务调查的权威数据显示（参见图2），相当一部分民众因为经济困难而有病不医，即便是看起来不起眼的门诊服务也是如此。
在1993年，民众因经济困难而放弃寻求门诊服务的情况还并不严重，但是随着时间的推移，无论在城市还是在农村，这一问题愈发突出起来。尤其是在城市，这一问题反而更加严重了。到了2003年，每五个自我感觉患病的城市居民，就有一个因为囊中羞涩而放弃就医。这表明，由于门诊费用的快速增长，基本卫生保健可及性的公平已经受到损害，民众的健康权由于医疗体制的弊端而难以得到保障。
这么多民众有病却没钱看门诊，要么抗着，要么自行买药解决。相当一部分病人小病拖成了大病，而大病治疗一般都费用不菲。不仅如此，大病还会使人丧失劳动能力，从而使患者及其家庭陷入贫困。
18.医疗体系中的不公正现象
很多研究表明，疾病在各种致贫原因中占首要位置。在国际上，普通门诊服务是所谓“初级卫生保健”的一部分。世界卫生组织（WHO）曾经在1977年提出了2000年人人享有初级卫生保健的目标，中国当年也承诺要如期实现这一目标。原来，妨碍这一目标实现的主要障碍在农村，因此，当时中国政府的施政重点在于改善农村地区初级卫生保健的服务体系。
然而，三十多年过去了，中国的经济有了突飞猛进的发展，人人享有初级卫生保健的目标不但没有实现，情形反而有恶化之势。不仅农村的情形没有改善，而且即使在医疗卫生服务条件相对较好的城市，也有越来越多的民众因为无钱而无力寻求门诊服务。
无论如何，中国医疗体系中出现了严重的社会不公正现象，即基本的医疗服务对于很多低收入者来说居然是遥不可及的。无论出于什么原因，有病不能医的情形在任何文明社会中都是不可接受的。让人有病能医，也就是基本医疗服务的可及性，这是人类文明的一条底线。因为没钱而有病不能医的情形，竟然以大约20%的比例在中国出现，尤其是在貌似发达的城市中出现，这说明中国医疗体制欠缺公平性，也就是欠缺了某种公益性。因此，新医改势在必行。
在这样的背景下，中国政府自2006年年底开始酝酿新一轮医疗卫生体制改革，即所谓“新医改”。经过多次内部的征求意见以及一次公开的征求意，国家《新医改方案》于2009年春天正式发布。
现行医疗体制公益性缺失的集中体现，就是“看病贵”，即医药费用的上涨幅度远远超过了城乡民众收入增长的幅度。造成这一现象的原因很多，有些是正常、合理的因素，也有些是不正常、不合理的因素。
实际上，医药费用上涨快于民众收入增长的幅度，这并非中国独有的国情，全世界都是这样。即使在经济发达的国家，医药费用的快速上涨也是一个令人头痛的问题。因此，国际医疗卫生政策研究者以及国际组织，在论及医药费用的时候，极少有人提出要降低医药费用，而大多是提出要控制医药费用的增长。换言之，一味地希望医药费用降低，或者说大力宣扬医疗服务应该廉价，并非好事。说白了，谁会愿意将自己的健康交给廉价运行的服务提供者呢？
医药费用不断上涨的趋势难以扭转，主要的原因在于患者老龄化、医药技术的改进和疾病谱的转变。这在全世界都是一样的，是任何人为力量所不能改变的客观大趋势。患者中老年人越来越多，平均医药费用自然会升高；相当一些医药技术的改进并不能把病人治愈，但可以延缓其生命，而且还会使病人终身依赖于药物或治疗，医疗费用就成为无底洞也就不可避免；疾病谱的转变意味着流行的疾病种类发生了变化，而现在流行的疾病都比原来流行的疾病“金贵”，即更难治愈、花费更多。对于推高医药费用的这些合理因素，很少有人抱怨，因为抱怨也没有用。
然而，中国医药费用快速上涨中也有不正常、不合理的因素，而这些因素恰恰就是新医改试图加以减少甚至消除的因素。这就是老百姓天天目睹且时时诟病的现象，即医疗机构诱导病人过度消费医药，俗称“过度医疗”，最常见的做法是多检查、多开药、开贵药、被输液、大量使用高值耗材等等。
难道外国就没有这样的事情吗？当然不是。在西方大多数发达国家，这样的情形当然存在，以至于英文中有一个专门的词，翻译成中文就是“供方诱导的过度消费”（provider-inducedover-consumption），听起来远比国人常说的“过度医疗”拗口。外国人专门发明一个拗口的词来描绘一个现象，说明这一现象并非罕见。但是，另一个事实是，在今天西方国家的医疗界，供方诱导的过度消费现象即使有，也不常见，至少并不成为一个社会话题。
19.要给医务人员的“灵魂深处闹革命”
不少人，包括很多媒体记者和相当一部分专家，喜欢从道德的角度来看这一差别。很多有关国外医疗保健体制的报道聚焦于外国医生的职业伦理，而有关中国医疗体制的报道也喜欢渲染所谓的“白衣天使变黑心”。有不少医疗卫生界的知名人士甚至领导也痛斥公立医疗机构“社会公益性淡化”。由此而来的解决问题之道，就是加强医护人员的“医风医德建设”。
一切从道德角度来看问题并试图提出解决方案，在我国具有几千年的悠久传统，但这是一种看起来简便易行，但在实践中却不大顶用的思维方式。我国医疗机构的医德建设年年都在搞，这一事实本身恰恰证明道德主义的思路没有大用。
道理很简单，我们期望医疗工作者成为“白衣天使”，但是“天使”也要吃饭。其实，让医疗工作者成为高收入者，才符合百姓的利益。在国外，殷实之家（尤其是华人）大多希望孩子们学医，是因为当医生日后既体面又能挣大钱。在我国，哪有富家子弟愿意学医呢？学医的时间长。其他专业四年本科毕业后就可以工作赚钱了，但我国的学医者大多是五至八年寒窗苦读，甚至要更长的时间。如果医疗工作者收入不高，有谁愿意多年苦读呢？如果学医者不踊跃，医疗工作者人数不见增长，那么民众看病岂不是愈发困难，医疗费用岂不会越来越贵？
然而，在中国却有一种非常流行的观念，认为医务人员都应该是“白衣天使”，都应该有奉献精神。而且，在中国人的观念中，“白衣天使”还都应该受穷。如果优秀的医生单靠行医就能让自己和家人住上别墅，这在很多中国人看来是匪夷所思的。
最为流行的观念也常常是最为糊涂的观念。对于任何人的无私奉献行为，我们发自内心地景仰，甚至通过组织和体制的力量加以宣传，这都是正常的。但是，如果我们通过民众的舆论和组织的力量去要求某些人必须时常无私地奉献，最后的结果就是用天堂之砖铺就通向地狱之路。
与上述流行观念相关的是，很多人认为，既然医务人员不应该赚大钱，那么具有“公益性”的医疗服务也应该是廉价的，而所谓“公立医院的公益性”就意味着公立医院应该成为廉价的医院。在中国的老话中，“公益性”其实就是“义”；而在中国的传统观念中，谈“义”就不能言“利”，而言“利”必然会使“义”丧失殆尽。因此，很自然，在很多人看来，“公立医院社会公益性淡化”的根源就在于公立医院逐利。广而言之，只要有人有机构的行为目的是逐利，那就根本不可能有“公益性”可言。所谓“公益性”，就是要在动机和行为上都“毫不利己，专门利人”，要灵魂深处闹革命。
然而，所有人又都知道，如果医疗服务一味地廉价下去，医护人员一辈子奉献出去，公立医疗机构永远“毫不利己，专门利人”，必然会损伤年轻人进入医疗领域的积极性。因此，谁也都知道谈“公益性”而不言“利”终究是不行的，于是所谓“政府补偿”的政策就应运而生了。
简言之，为了维持廉价而具有所谓“公益性”的医疗服务，政府就应该出钱，兴办公立医院，把所有医务人员养起来，而且还要养得白白胖胖。至于说政府养了这么多人，大家到底会不会好好为人民服务呢？不用担心，政府可以进行“绩效评估”，根据绩效来决定对公立医院的补偿水平及其对医务人员的待遇水平。这些政策主张，用老百姓能听懂的语言来说，无非就是评劳模、选先进、发奖金。
20.公益性是医改的方向
北京大学政府管理学院教授顾昕认为，我们很多人对政府的期望甚高，也对政府的能力有不切实际的幻想。在他们看来，只要政府一出手，就能实现“社会公益性”，于是“政府主导”的呼声不绝于耳。问题是，政府主导什么？怎样主导？
其中，最为流行的一个思路是政府主导公立医疗机构，落实所谓“政府补偿政策”，让公立医疗机构提供低价甚至免费的基本医疗服务。简言之，“公益性”等于“政府主导”，再等于“政府补偿”，甚至把公立医疗机构养起来“吃皇粮”。
这些政策主张和理念，中国人再熟悉不过了。在三十多年前，我们中国无论是生产粮食还是提供医疗服务，都是基于这些理念建立了一整套制度和组织体系，并想方设法让粮食和医疗服务都便宜，以体现所谓的“社会公益性”。这一体系的名字叫做“计划经济”。
结果众所周知，粮食和医疗服务的确是超便宜，政府当然也有能力评出劳模，选出先进，发出奖金，但是，国民经济到了崩溃的边缘，缺医少药的局面也长期得不到改变。就生产粮食而言，要根据“绩效评估”评出劳模、选出先进、发出奖金，理应比医疗服务更加容易，更加可行，也更能产生具有“公益性”的效果。
但众所周知，在旧的计划经济体制下，粮食却是供不应求。在政府如此殚精竭虑对大家的劳动表现（即现在时髦的“绩效”）进行各种精心考核的情况下，全中国几亿个粮食生产者竟然还是没有多大生产积极性，粮食总是供不应求。
然而，自1978年以来，中国人民在邓小平的领导下，逐步放弃了“评劳模、选先进、发奖金”的游戏，走向了市场经济。从此，粮食再也没有短缺。
“公益性”这种好话谁都会说，但是“公益性”究竟是什么，在一个特定领域“公益性”的具体目标是什么，究竟采用何种制度和组织安排去实现你自己设定的目标，这才是最为关键的。按照某些人的主张，要实现“公益性”，国家就应该什么都管。就医疗领域而言，国家应该对规划、筹资、补偿（或支付）、服务提供、运营管理、质量保证、绩效评估等进行全方位、全环节、全天候的管理。国家俨然成为大慈大悲、法力无边的观世音了。
然而，在实践中，基于这一主张和理念所形成的某些医改政策，要么没有必要，要么不可实施，要么不可持续，因为这些政策正如计划经济的体制和政策样，只不过“看起来很美”，但却极大地挫伤了广大医护人员的积极性，最终让广大老百姓感受不到实实在在的好处，令“公益性”荡然无存。
所有这些，都在显示出新医改依然为种种传统的观念所困。最为核心的，也最为根深蒂固的观念就是医疗服务的市场化与社会公益性不相容，就像鱼和熊掌一样不可兼得。很多人一方面指责我国现有的公立机构罔顾社会公益性，另一方面却又固执地认为唯有公立机构才能保障社会公益性。这样的立场显然是自相矛盾的。将市场化与社会公益性视为鱼和熊掌的人们，往往也喜欢把市场和政府视同水火，只要发现哪里存在市场失灵，就一味地主张政府接管。
这些理念的流行，恰恰体现了我国公共管理滞后于市场转型和社会经济发展的现实。可以说，问题的症结就在于把市场和国家的关系简化为一种二元对立关系，并且想当然地认为只要政府出手，就一定能解决市场失灵，完全不考虑政府角色、政府职能、政府行使不同职能的政策工具等深层问题。简言之，很多人把“政府出手”视为万灵药。
21.“基本医疗服务”是一个经济学的概念
众所周知，恢复公益性是新医改的目标之一。北京大学政府管理学院教授顾昕认为，“医疗事业的公益性”，就是指基本医疗服务具有可负担性和可及性。“基本医疗服务”，就是在一定经济发展水平的条件下公立医疗保险（或基本医疗保障体系）所能保障的医疗服务。说白了，如果根据公立医疗保险的基本医疗服务目录，只有三人间或四人间的住院费可以报销，那么住院病人住单间就不属于“基本医疗服务”的范畴。
他认为，“基本医疗服务”不是一个医学的概念，而是一个经济学的概念，即公共医疗保障体系可支付的服务。有些医疗服务由于种种原因非常昂贵，是正常的现象，其究竟是否属于“基本医疗服务”，并不取决于其昂贵与否，而是取决于公共医疗保障体系是否予以报销，或在多大程度上予以报销。很显然，在任何国家和地区，公共医疗保障体系究竟覆盖什么医疗服务，以及其支付的比重究竟多高，这是一个公共选择的问题。
基本医疗服务具有“可负担性”，就是指城乡居民不会因为家庭经济困难而无法接受基本医疗服务，也就是要解决“看病贵”的问题。基本医疗服务具有“可及性”，就是指城乡居民基本上能就近寻求基本医疗服务，也就是要缓解“看病难”的问题。
在有些医疗卫生政策的文献中，“可负担性”又被称为“经济可及性”，而涉及能否就近求医的“可及性”，又被称为“物理可及性”或“地理可及性”。因此，以上两个方面常常被简化为“基本医疗服务的可及性”。简言之，看一个地方的医疗体制是不是具有公益性，其衡量指标就是“基本医疗服务的可及性”。
顾昕认为，要落实医疗事业的公益性，并且推动医疗机构开展众多对公众有益的活动，关键在于建立一整套制度，让医务人员们既能获取合理的收入又能以符合公众利益的方式行事。而要实现这一目标，只要修好五条大道，就可到达终点。
22.走向公益性的几种路径
第一路径：走向全民医保，让所有老百姓都能看得起病，解决“看病贵”的问题。道理很简单，如果老百姓医药费用的大部分由医保机构来支付，“看病贵”的问题自然就会得到解决。
事实上，全民医保已经成为新医改的目标之一，而且全民医保已经走上了正轨。今后的任务是不断完善医保制度的细节，改善医疗保障的服务。
具体来说，这条大道有三个路标：
1.拓展基本医疗保障体系的覆盖面，以确保绝大多数老百姓（90%以上）都能参加至少一种公立医疗保险。
2.提高公立医疗保险支付水平，争取达到医保目录范围内医药费用的70%以上。
3.医保机构提高管理水平，促使医疗机构为参保者选择性价比高的服务路线。
第二路径：降低药费，让百姓看病吃药更可负担，使医保基金的支付更可持续。很显然，光有医保体系是不够了，医药费用不合理的快速增长之势必须得到遏制。否则，医保基金作为民众的救命钱就会快速流失。
目前，公立医院的“药价虚高”在全国范围内都是一个普遍的现象。同一家公司的药品，公立医院的进货价大多远比市场批发价高。政府规定公立医院药品出售只能加价15%，其立意初衷是让公立医院不要在药品上赚取暴利，似乎能给老百姓和医保基金带来好处。但是，这一管制带来的后果就是公立医院在药品采购环节中尽量就高不就低。如果不解决这一问题，即便落实了全民医保，医保基金也会不堪重负，全民医保所带来的“公益性”也就无法落实。
要遏制公立医院的“药价虚高”，其实很简单，可采取如下三项措施。这也是第二条大道的三个路标：
1.让所有公立医疗机构以各省药品集中招标的中标价作为销售最高限价。
2.允许医疗机构在中标目录的范围内自主与医药企业展开谈判，自主采购。
3.允许医疗机构自主确定药品加成率，只要最终销售价格不超过中标价即可。
第三路径：让医疗机构自主发展，增加医疗服务有效供给，切实缓解“看病难”。
医疗服务供给在很多地区短缺的问题不解决，“看病难”的问题。无法缓解，公益性就无从谈起。要增加医疗服务的供给，必须两条腿走路，一是鼓励社会资本进入医疗服务领域，形成多元化办医的格局；二是推进公立医疗机构的改革，提高其运营效率。要迈开双腿走路，最为关键的是打破公立医疗机构行政化的组织和制度架构，按照“政事分开、管办分开”的原则，推进公立医疗机构的法人化，引入市场竞争机制。
“政事分开、管办分开”的原则，已经载入党的十七大报告，且在国家《新医改方案》文件中多次得到重申，但在各地的改革实践中却没有得到切实的落实。其根本原因，在于卫生行政部门对“管办分开”原则的战略意义缺乏应有的认识和理解。新医改的原则不落实，民营和公立医疗机构的发展都将受到行政化的挤压。
因此，这条大道有六个路标：
1.打破阻碍社会资本进入医疗领域的种种“玻璃门”，落实办医多样化。
2.切实落实“政事分开、管办分开”的原则，让公立医院与卫生行政部门脱离上下级关系，推进公立医疗机构法人化。
3.切实完善公立医疗机构的法人治理结构，让利益相关者进入理事会和监事会。
4.建立公立医疗机构出资人制度，在必要的情况下组建公立医疗机构管理机构，代表政府扮演出资人的角色。
5.探索公立医疗机构理事会中政府理事和公众理事的选任制度，确保各类理事与监事选任的公开透明性。
6.探索公立医疗机构的社会问责制，明确理事与监事对医疗机构管理层的监督职责，并且在管理层出现社会不端行为时的辞职规范。
第四路径：公共财政为全社会购买公益性服务，建立政府增进公益性的新机制。
医疗卫生领域中有一些能为全社会的民众带来好处但却不可能向民众收费的服务项目。例如，有些服务的具体受益者无法确定，如传染病防治；有些服务有巨大而且长远的正外部性，如新型医辽技术的研发和推广。对于这些具有很强公益性的服务项目，可以通过政府购买服务的方式，为民众提供。换言之，政府可以通过公共财政建立一个公益性服务项目的市场机制，各种类型的医疗卫生服务机构都应该在公平的游戏规则下竞争来自政府的服务合同。
各地在政府购买服务的新机制建设上，尚没有迈开大步。关键的原因在于，各地还停留在以往旧体制的死胡同之中，即在卫生行政体系内部运用行政力量来管理公立医疗机构的财务。无论是公共卫生项目，还是基本设施建设，还是重大的学科建设，各地都习惯于沿用行政性的事业费拨款模式，将有限的公共财政资金在缺乏公平竞争的制度中拨给了很多效率不高的服务提供者。
新医改的推进，要求政府转变职能，建立新的机制。然而，“建机制”的落实，需要全新公共管理理念的普及。例如，基于促进公益性的考量，公共财政给予医疗机构一定的补贴，俗称“补供方”，是应该的，但是公共财政补供方的对象不应该限于公立医疗机构，而应该扩大到能满足政府设定的公益性目标的所有医疗机构。
因此，这条大道有五个路标：
1.建立政府购买服务的新机制，对各种类型的购买对象设定一视同仁的游戏规则。
2.面向个人的公共卫生服务，例如计划免疫、妇幼保健以及特殊的医疗卫生服务（例如备类筛查），可以用发放代金券的形式，让受益者自主选择服务提供者。
3.原有的公立医疗机构事业费没有必要增加，即没有必要“养人”。
4.可以“养事”，但专项基金的配置应坚持竞争性和开放性。
5.保持政府购买服务的公开透明性。
第五路径：推动全员劳动合同制，提高医务人员的待遇和工作积极性。
如果不能有效调动医护人员的积极性，“医疗事业的公益性”就是一句废话、空话和套话。各国尤其是中国的经验和教训都证明，以行政机构的人事制度（或“准公务员制度”）来管理医疗机构中的医护人员，是不可能取得成功的。要调动医护人员的积极性，唯一的办法就是引入劳动力市场机制和人力资源管理的理念和制度，让医师成为自由执业者，让院长成为职业经理人。一旦切实推行了全员劳动合同制并充分实现养老社会化，所有类型的医疗机构将在一个公平的环境中开展公平的竞争。
因此，这条大道有五个路标：
1.切实落实公立医疗机构的用人自主权，由医疗机构自己定岗定编，淡化并逐步取消对公立医疗机构的行政性人事编制管理。
2.推动全员劳动合同制，在管理人员和业务骨干中通过聘任合同来探索年薪制。
3.通过劳动合同制的实施，推动医师的“多点执业”，实现医务人员的自由流动。
4.采取“老人老办法、新人新办法、中人中办法”的措施，稳步推动行政化事业单位人事制度向法人化公立机构人力资源管理的转型。
5.政府（通过现有的老干部管理机构）全盘接管公立医疗机构所有离退休人员的养老和其他待遇，让离退休人员与原有的医疗机构脱离任何行政关系，充分实现养老保障的社会化。
