建一座宫殿，换一个地方，能起到调整制度的作用吗？这还要从唐朝皇城和宫城的布局说起。唐代长安城和洛阳城都有宫城和皇城。宫城在北，皇城在南。宫城为皇室居住之所，皇城为执政官署所在地。宫城的皇室控制皇城的政府，皇城的政府则统治包括外郭城在内全国各地以及和域外的交往。这样的安排布置虽非隋唐两代首创，隋唐两代却也有所增益。前代宫署之间，往往杂有民居，隋文帝以为不便于民，于是皇城之内唯列府寺，不使杂人居住，更显得统治的威严。
唐中枢三省并立，中书、门下掌管皇朝政令的制定和颁布，尚书则司执行。职务不同，三省的衙署也就不必皆在一处。长安城内的尚书省在皇城承天门街之东第四横街之北。门下外省和中书外省分别在承天门街之东第二横街之北和承天门街之西第二横街之北。门下省和中书省实际上是在宫城之内太极殿前的东西两侧。而太极殿则为帝王听政视朝之所。门下省和中书省设在这两殿之前。
大明宫建成后，大明宫称为东内，宫城称为西内。实际上大明宫已取代宫城成为皇朝政治重心的所在。当大明宫未建之时，每当万国朝贡使者、“四夷”宾客觐见之时，帝王在宫城太极殿前的承天门受礼。大明宫成为政治重心后，这样的朝仪也就转到大明宫含元殿。王维的《和贾舍人早朝大明宫》诗有句：“九天阊阖开宫殿，万国衣冠拜冕旒”，显示大明宫一派雍容大方的景象。
这次移宫的最大一个改变就是中书、门下两省不再在禁内，宰相议政和两省处理奏章等，都已被撵到了禁外进行，这是唐代中枢结构的一个重大改变。这样，宰相的权位大为降低，皇权得以扩张。
从武则天移宫，可以看出她调整制度的一个大思路——在国家大政方针的决策上，削弱宰相的参与权力，把谋议从外朝转入内廷，即权力的由外向内收拢。这种思路和做法，在高宗去世后，武则天仍继续运用，于弘道元年（公元683年）移政事堂于中书省。
唐太宗在位时，为了保证君权的专断，又防止因专权而害政，并防止臣下间为争权而误国，完善了三省分权制。由中书省出旨，尚书省奉行，门下省封驳，类似于决策、执行、监督。一切重大政务“皆委百司商量，宰相筹划，于事稳便，方可奏行”，表状在奏达皇帝之前，要经过宰相的审议筹划，皇帝只是批准或否决，否决之后仍然要由宰相大臣或皇帝与宰相大臣一起商量处分，皇帝并没有独立于宰相之外的决策机构，君相在决策程序中处于一种一体化的格局之中。
武则天时期，随着国家新事务的不断出现，百官上于皇帝的议、表、状等论事文书大量增加。中枢体制发生了重大变化，就是由宰臣总括百官所议上奏。在这里，宰相对百官的议状没有参谋筹划权，只是汇总，经过中书省进奏交由皇帝裁决。宰相在议政决策方面的权力大为下降。
出现这种变化的原因，一方面是由于在国家体制的转型时期，面对纷繁复杂的形势，需要更加集中的权力；另一方面，也与武则天争夺决策控制权有关。显庆五年（公元660年）十月，“上初苦风眩头重，目不能视，百司奏事，上或使皇后决之”。这是谋议转入内廷参决的开始，也标志着皇帝与宰相在决策程序上开始分离。其后，随着高宗的身体每况愈下和武则天在政治上的成熟，武则天以皇后的身份直接参与政务的裁决，形成了“百司表奏，皆委天后详决”的局面。但是，武则天不满足于此，她是个威权独断的人，不能容忍宰相分割君主的权力。她要进一步调整制度，完全控制宰相。
三省制下，门下省因为审驳奏抄，与尚书省的关系较为密切，而中书省因为起草诏敕，与皇帝关系较为密切。随着国家事务的增加，同时也是出于武则天控制朝政的需要，皇帝专权的加强成为必然，而皇帝在决策上权力的集中，自然使得中书省的重要性提高。
弘道元年（公元683年），高宗去世后，裴炎由侍中迁中书令，认为中书令执掌首席宰相的权力，宰相府署政事堂应设在中书省，于是政事堂移至中书省。中书令在政事堂中居于主导地位，破坏了三省之间的制衡机制。
移政事堂于中书省，标志着三省制的破坏。改政事堂为“中书门下”，则标志着决策行政合一的新中枢体制的形成。裴炎的时候，三省长官都是宰相，政事堂只是作为宰相议事的一个办公室。中书门下作为宰相府署超于三省之上，成为决策行政合一的机关。至于尚书省，在这种体制下，唐初裁决政务的权力被中书门下取代，中书门下直接执行皇帝的命令。决策和行政合一了，三省变成了两省。尚书六部职权渐失，尚书都省成为纯粹勾检文案的收发机关。同时，门下省、联络中书省、尚书省的枢纽地位也丧失了，再加上封驳权的丧失，在体制上失去了对君权的制约。这样，君相关系在武则天时期发生了根本性的变化。
中书省权位的提高，并不说明宰相权力的加强。因为中书省内的中高级官僚中书舍人侵夺了决策程序中原本属于宰相的权力。百官的表、状等上达中书省，由中书舍人分工进行押判，提出初步的处理意见，其余舍人同押连署后进呈于皇帝。这使得中书舍人与作为首相的中书令之间的距离在扩大，其作为中书令属官的性质有所改变。
武则天一方面削夺了唐初时沿流下来的宰相与皇帝共同决策大政的权力，大权独揽；另一方面又打破旧有的三省体制，取消门下省封驳皇帝已作出的决策和命令的权力，将尚书省的主要权力交给中书门下，抬高了中书令的地位，以便于执行皇帝的决议。武则天还大大加强了中书省中中书舍人这种级别不高官员的职权，让他们在参决政务上发挥实质性作用，制衡中书令的权力。在这个精密的权力机器中，武则天居于中心，以心使臂，以臂使手，操纵着庞大的机器运行。
由于宰相机关逐渐沦为皇帝的秘书机构和纯粹事务性机构，相权对皇权的制约机制被彻底破坏。在这种情况下，宰相的权力全在于皇帝的临时授予，而不是来自制度的规定。
武则天能揽住大权，和她通晓典章制度，明晰制度的利弊而为己所用分不开。范文澜先生曾将唐代的三位最有成就的君主做了比较，认为唐太宗经常以“守成难”和“慎始慎终”来警戒自己，是位虚心谨慎之主；唐玄宗早年是励精图治之主，晚年却以骄侈心代替了求治心，在三人之中，弱点最突出；而武则天则始终执持权柄，权不下移，是位专断之主。
武则天在政治上的能力初见端倪，她轻而易举地击垮了上官仪的阴谋，成为与高宗并列的“二圣”之一。她通过封禅仪式和修建大明宫，渐渐地揽住了大权。
天后专权
上元元年（公元674年），是武则天政治生涯中里程碑式的一年。在这一年，高宗称天皇，武则天称天后，第一次用了“天”的字号。
武则天在当上皇后到高宗去世这段时间的临朝情况，是一条攀升的曲线。在武后初为皇后的十年，高宗是日日临朝，武后临朝只是偶然。在中间十年，从麟德元年（公元664年）到咸亨四年（公元673年），高宗与武后是同时临朝，武则天在称呼上再升一级，与高宗并称“二圣”。在后10年，从上元元年（公元674年），高宗称天皇，武后称天后。武则天是日日临朝，高宗临朝成为偶然。
当武则天还是昭仪的时候，她与高宗在一起，总问起朝廷里的事，了解朝中各位大臣在朝中所处的地位、籍贯和升迁过程，学识才干与个性喜好。朝中大臣多在先帝时就已居高位，他们功高位尊，大多又都曾担任过他的师傅与太子宫官员，高宗对他们很尊敬，逐渐养成了一种言听计从的习惯。武则天鼓动皇上设法建立自己的威仪，不能事事听命于大臣，应像先帝那样广听兼纳，形成自己的见解，这样大臣们方能对他心服口服。高宗既愿意谈朝廷里的事，也愿意听取武则天对朝政的分析。高宗越来越觉得武昭仪是他的好帮手，而且她对朝政的种种分析很有道理。
巩固了皇后地位的武则天，并不满足于仅仅在后宫给皇帝做个贤内助。事实上，几年来废王立武斗争中掀起的政治波澜和社会变革，已使她不能止步了。武则天有信心成就更大的事业。在高宗生病的这段时间里，武则天参决政事的程度视高宗的身体状况而定。
