对自愿离开乡土，迁移城镇从事二、三产业的农民，在住宅建设上政府无偿提供建设用地，减免各项建设费用，并由村组给予适当经济补贴，为促进农村人口迁移、扩大农村人口资源占有量创造条件。
（三）推行土地适度规模经营
对于农业产业化水平较高，农村非农产业发达，农业劳动力已经大量转移到非农产业就业，且这些劳动力转移后获得相对长期稳定的职业收入的东部沿海发达地区，广泛推行土地规模经营。而对于西部地区，可以在条件适宜的重点地区示范，以便适时推广。推行土地适度规模经营中关键在于“动人”，农村人口转移了，“动地”才顺理成章，水到渠成。
（四）建立有效的土地流转制度
在稳定农村家庭土地承包制的基础上，建立一种可以使农民把土地承包权转化为财产权带人城镇的产权流转制度，引导进城农民在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，允许承包方在承包期内，按照自愿的原则对承包地转移出去并获得一定量的收益，为进入城镇安置生活和投资创造条件。
三、建立适应城镇化要求的城乡一体化就业制度
就业制度是工业化带动城镇化的直接桥梁。在工业化进程中，农民能否顺利进入非农产业领域是城镇化进程是否顺利进行的主要条件。随着市场经济的初步建立，从制度上打破城乡就业壁垒，有利于形成城乡融通的就业制度。我国乡镇企业和个体工商业迅速兴起和发展，大批农民进入城镇从事非农产业。2002年，白银市农村劳动力总数为72．63万人，农村富余劳动力24．49万人，农村劳动力转移12．24万人次，在农民人均纯收入1688元中，有568元来自非农产业，占纯收入的33．6％，有力地促进了农村的发展。但是，目前我国城乡一体化劳动力市场并没有全面建立。政府担心过多的农民进入城市会导致“城市病”，因此在政策上只是鼓励农民就近在小城镇就业和定居，大中城市的门槛依然高筑。这样就形成了现在的“离土不离乡、进厂不进城”的乡村工业化和城镇化模式。同时由于农村劳动力素质的限制，以及乡土观念浓厚、信息不畅、对城市生活陌生甚至惧怕等原因，农民实际上并不具有自由择业的竞争力，城市事实上是排斥农民工的，把农民限制在“苦、难、险”的行业上，其他产业即便农民有竞争力也不易进入，有的城市政府甚至明文规定限制农民进入某些产业，对农民工筑起产业壁垒。比如北京市劳动和社会保障局明文规定，2000年有8个行业103个职业限制使用外地务工人员，比1999年限制的5个行业34个职业有了大幅度的提高。不难看出，我国城乡就业市场仍处于半封闭状态，能够真正向农民开放的只是小城镇市场和城市中那些被“城市贵族”歧视的就业工种。如果农民就业选择受歧视的状况不改变，进城农民就不能与市民融为一体。
（一）打破城乡劳动力流动的界限
清理对农村劳动力限制进入城市的地方性政策法规，使劳动力自由流动。城镇中各类企事业单位招聘就业人员，按照学历技能提出要求，取消户口限制。农村居民只要满足条件，应该平等对待予以录用，为农民创造更便捷的就业条件，提供更加充分的就业岗位。
（二）开展农村职业技能培训
制定农村劳动就业培训的总体规划，按照市场化、社会化的要求，组建农村职业培训基地。结合当地实际开展特色培训，结合市场需求开展对口培训，引导农民开展个人培训，切实提高职业技能水平，逐步提高农村劳动力素质。
（三）建立劳务输出新机制
转变农村劳动力自发、松散的劳务输出形式，建立专门的工作机制，有组织地开展输出。采取有针对性的措施，引导外来劳动力就业，促进劳动力有序地流动。同时，推进劳务输出的产业化建设，探索建立市场化运作、规范化经营、一体化服务的劳务输出模式。要加强劳务输出和流动就业的管理和服务，事前进行信息引导，组织培训，事中实行统一领导，提供劳动保障，事后开展跟踪服务活动，分析反馈信息。
四、建立适应城镇化发展要求的覆盖城乡的社会保障制度
我国的社会保障制度主要包括社会救助和社会保险。改革开放以来，国家陆续以法律、法规和政策的形式，颁发了各种基本的社会保障制度，城镇社会保障体系已经基本建立。但从城镇化的角度看，我国社会保障制度还存在不少问题，限制了农村人口进入城镇。主要表现为保障对象是城镇职工，大批农民工没有任何保障，致使农民不敢轻易告别乡村进入城镇。以农民工最集中的建筑领域为例，白银市每年约有5万人次农民工在建筑工地打工，占农村劳动力转移的40％，他们的工作时间每天长达10小时以上，并且没有星期天和节假日，生病请假扣工资，到年底拖欠克扣民工工资的情况也客观存在。这样使农民工并没有把进入城市看作目标，在城镇就业只是作为一种短时期内获得比农村收入较高的手段。从进城就业的农村居民所需要的基本生活条件看，为进城农民提供的保障至少要包括失业保险、医疗保险和养老保险以及发放社会救济。因此，逐步建立覆盖城乡的社会保障制度势在必行。
（一）建立面向所有非农产业就业人员的失业保险和医疗保险
以《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》及《失业保险条例》为依据，对所有非农产业就业人员实行失业保险和医疗保险，并在缴纳保险费上采取过渡性办法。
（二）建立适合农民工特点的养老保险制度
农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、城乡职业转换还不彻底的社会群体。他们普遍不具备进入城镇养老保险制度的经济承受能力。对农民工的养老保险应适当降低费率，延长缴费期限，调整计发方法。实施土地换保障，将土地使用货币化，离开土地的农民将土地缴纳给农村社会保障机构，获得一定的社会保险基金。并将城市建设中“城边村”、“城中村”的征地费全部或部分用于农民的养老保险，以消除农民的后顾之忧。
（三）建立完善最低生活保障制度
首先在所有建制镇尽快建立最低生活保障制度。为已经进城落户并将承包土地一次性出让的农民提供最低生活保障。逐步建立覆盖农村所有公民的最低生活保障制度。
五、建立适应城镇化发展要求的城镇规划建设管理制度
城镇规划建设管理制度是城镇能否持续健康发展的关键。就西部地区而言，城镇规划普遍滞后，存在着先建设后规划的现象，融资渠道单一，建设资金匮乏，支柱产业不强，规模经济不高，基础设施落后，管理体制不顺。要加快城镇化进程，就必须加强城镇规划建设管理制度的改革。
（一）坚持高起点、高标准搞好城镇规划
在规划布局中突出四个方面：一是突出中心城市的龙头带动作用，使其成为一个地区的政治、经济、文化中心和交通、信息枢纽，建设的重点是拉大城市框架，拓展发展空间，加快人口聚集，提高城市品位。二是突出市镇的中心地位，更好地发挥县级市、区和县城城关镇行政区域范围内的政治、经济、文化和信息中心的作用，建设的重点是完善其综合服务功能，增加城镇人口。三是突出城乡结合部的中心建制镇，促其形成经济贸易中心，建设重点要放在扩大规模，培植经济增长点上。四是突出特色小城镇的建设，按照乡镇工业主导型、市场主导型、旅游主导型、交通枢纽主导型、农业产业化主导型等不同类型，发挥优势，‘体现特色，建设的重点要放在配套完善基础设施、大力发展第三产业上。五是突出农村新型村镇建设，着眼于本世纪中叶小城镇的发展，加强中心村的规划建设，适当撤并无经济实力的行政村，合并到有带动能力的强村。建设的重点要放在加强对村镇建设的规划管理，使自然村落的自由发展转向科学有序发展。
（二）按照市场机制经营城市
要走市场经济的路子，坚持“人民城镇人民建”的原则，依靠社会力量，广开融资渠道，动员、吸引社会各方面来城镇投资。城镇的供水、供电、道路、排水、通讯等公共设施在统一和管理不失控的前提下可以采取政府、企业、私人联办的机制，有些可以放开让私人去搞。
（三）引入竞争机制，依法加强城镇管理
要按照建管分开、管养分开的创新思路，将市政工程管理、园林绿化、环境卫生等实行公司化运作机制，引人竞争机制，减少财政支持。同时，大力推进城镇管理的法制化和社会化。
（四）重视小城镇的城镇化管理
按照城市管理的要求管理新生小城镇，允许其在现有编制范围内调剂解决建立小城镇管理机制。县区城建、土地等与城镇化发展密切相关的机构可以在小城镇延伸设立办事机构，派驻工作人员。
此外，按照区域经济和城镇化发展的要求，还要适时合理科学调整行政区划。不同地区的经济发展水平和市场发育程度差异很大，适时合理科学地调整行政区划，强化各级各类城市对周边地区、工业经济对农业经济、城市经济对农村经济的带动作用，使原有行政区域中的强劲经济带得到巩固，同时构建起新的经济带，或中心经济区，或核心经济区，有利于强化城市间的经济联系，发挥大中小城市对小城镇发展的带动作用，加快农业人口向非农产业转移，更大程度地解放和发展生产力，更有效地推进城镇化的进程。要积极地推进行政管理体制改革，改革不适应城镇化发展和阻碍城乡经济发展的管理体制。主要是推进地改市的步伐，实行市管县（市、区）的管理体制；推进县改市的步伐，将经济实力较强、地方工业较为发达、城市基础设施条件较好的县改为县级市；按照有利于形成各类特色小城镇的发展要求，适当地进行撤乡建镇和移民建镇，以及撤组并村设立中心村。
（原载《发展》2003年第11期）
