（2003年11月）
人类社会之所以有制度产生，是因为制度能够节约成本。新制度之所以替代旧制度，是因为新制度比旧制度成本更低。解决制度问题，就是解决发展问题。创新城镇化制度，是为了加快城镇化发展。目前，我国的城镇化现状与全面建设小康社会的目标要求很不适应。2002年我国城镇化水平为39．1％，不仅远远落后于发达国家80％的平均水平，也低于世界50％的平均水平。要改变这种落后现状，必须积极探索有利于城市化发展的政策体制。十六大报告明确指出，要统筹城乡经济社会发展，消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，逐步提高城镇化水平。因此，加快城镇化进程，最根本的就是要按照市场经济的要求，走制度创新的路子，淡化和消除阻碍城镇化进程的体制和政策障碍。特别是要改革和完善中小城市和小城镇的户籍制度、土地制度、就业制度、社会保障制度和城镇规划建设管理制度，形成有利于城镇化发展的政策体制环境。
一、建立适应城镇化发展要求的户籍管理制度
建国以来，我国在户籍管理上长期实行农业人口和非农业人口二元管理模式。我国的二元经济结构就是在这种城乡分割的体制中形成的。城镇化发展，关键是要将农村从事第一产业的人群尽可能转移到城镇二、三产业上来。说到底是要解决城乡协调发展问题，打破二元经济结构。我国延续多年的二元户籍管理体制，人为地限制了城乡互动，明显不利于城乡经济的协调发展。为了推进城镇化发展，1997年和1998年国务院相继批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。前者提出：“允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的乡村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移。，’后者规定：“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该市落户。”这两个文件都程度不同地起到了促进农村人口向城镇转移的作用，但效果不是很明显。从甘肃白银市小城镇户籍改革情况看，2000年至2002年3年间，在白银市的3个县城所在地城关镇和15个农村建制镇中共落户2222户3793人，仅占3年间全市新增非农业人口21431人的17．69％。究其原因，除了农民进城就业困难以外，户籍制度障碍是各种障碍的总开关。一是农民进入城市的障碍。当前对农民开放的只是小城镇户口，小城镇规模小，集聚效益低，不能容纳更多的农村剩余劳动力，因此，对农民没有多大的吸引力。而农民到城市落户制度障碍依然存在。由于户籍的原因，农民进入城市在就业、居住、子女就学等许多方面受到限制，不但增加成本，而且受到歧视。二是尽管农民进城由于户籍原因会造成壁垒，但目前农民对将农业户口转为非农业户口的愿望已不是十分强烈。除在子女上学、参军入伍、享受低保等方面之外，已无更大的吸引力。主要原因是社会保障机制不健全，中小城市及小城镇经济发育不良等。三是购买商品房所需资金的障碍。农民获得非农业户口的条件是必须购买住房，而城镇的房价又很高。就白银这座西部地区的中等城市而言，一套70平米的住房至少也要5万元，进城务工的农民能够实现的积累非常有限，这种以货币构筑的新门槛对务工农民来说依然是难以逾越的。四是农村土地使用权流转困难的障碍。虽然允许土地使用权流转，但在偏僻落后的农村土地难以流转出去，这又从一个侧面影响了农民走出土地的积极性。因此，要加快城镇化进程，首先要对现行户籍制度进行全面改革和创新。
（一）逐步建立以居住地划分城镇户口和农村户口的户籍管理制度
一是取消农业与非农业的户口性质以及由此衍生的蓝印户口、自理口粮户口、地方城镇户口、农场商品粮户口等各类户口类型，统称为“居民户口”。每个公民只能在经常居住地登记一个居民户口，并对居住地户口实行灵活的动态管理。随着两种户口差别的消失，附属在户口上的各种利益和社会差别也会逐步淡化。二是在统计口径上，仍然保留农业人口与非农业人口，这种统计上的区分以每个人从事的职业来划分。农村人口在城镇从事非农产业，即可统计为非农业人口。而这仅仅是统计口径，不加任何政治与经济的条件。三是对人口的管理形成居民户口和身份证管理相结合的模式。
（二）进一步放宽农业人口转为非农业人口的条件
在现行的二元户籍管理模式不能取消的情况下，必须加大改革力度，在入户条件上进一步放宽。一是降低农民进人城镇的门槛。只要是投资经商，或者在城镇工作经营数年，或者购买租借房屋并居住者均可办理城镇户口。特别对已在城镇务工多年的“口袋户”农民，直接办理落户手续。从而使一大批低积累但富于进取的具备良好教育的农民居民进人城镇落户，并将购买商品房的资金用于在城镇谋生发展。二是解除农民进城的后顾之忧。在农村社会保障制度还不十分健全的情况下，进人城镇落户的农民可允许其自愿保留在农村的承包地，即“人转地保留”。三是放宽投靠落户的条件限制。凡在配偶所在地城镇居住的公民，可根据本人意愿在该城镇落户，不受双方年龄、婚龄的限制。需要到城镇投靠子女的人员，符合男性超过60周岁、女性超过55周岁条件之一的，允许双方在子女居住的城镇登记居民户口，不受身边有无子女的限制。对子女投靠父母的未婚子女不受年龄限制。四是推进“城中村”、 “城郊村”农民的市民化进程。对“城中村”、“城郊村”整建制地转为非农业户口，并加快“撤村建居”和社区管理模式转变。
二、建立适应城镇化发展要求的城镇土地管理制度和农村土地流转制度
实行土地全民所有制和劳动群众集体所有制，是我国现行的土地管理基本制度。1999年1月1日修订实施的《中华人民共和国土地管理法》规定了城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区，除由法律规定属于国家所有的以外，均属于农民集体所有，其中包括宅基地、自留地、自留山等。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用。国家实行土地用途管理制度，在国家编制的土地利用总体规划内，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
对城镇建设属于城镇规范内的建设用地，根据土地用途规定了划拨和有偿使用两种方式。农用地转移为建设用地必须按土地管理权限批准。以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，必须交纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用。随着城镇化的发展，农业用地转为非农用地规模不断扩张，特别是在城郊和小城镇重点发展地区，土地资产迅速升值。
以家庭联产承包为主的土地承包责任制和统分结合的双层经营体制是我国农村实行的一项基本制度。土地承包经营是农村土地经营的最主要方式。但随着农村经济发展，出现了一些新的经营方式。以甘肃白银市为例，农户承包土地占96．36％，另外还有租赁经营、代耕、转包、反租倒包等一些土地流转形式。土地流转呈现出自发流转为主、5年左右短期流转和大多数有偿流转等三个特点。
目前，城乡土地管理上对城镇化发展的制约因素主要有：一是由于国家对土地出让金采取一次性收取的办法，数额巨大，限制了城镇土地的开发进程，阻碍了企业和农民向城镇特别是小城镇集聚。二是土地缺乏规模经营，农民从土地上增收十分困难，特别是随着我国加入WTO，农产品提价的空间将会越来越小，但与此同时，农产品成本居高不下。因此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重很大。以2000年为例，全国粮食、棉花、户养生猪的生产成本占出售价格的比重分别高达82％、94％和99％。三是农村土地流转不畅，农民对土地的依恋与对城市的希望并存，农民把土地看作最后的生活保障从而产生出强烈的依恋。同时，对城市更高生活质量的追求又使他们不断地进入城市另谋生路。因此，最能够让农民满意的土地制度应该是既保留其承包权又可以自己不直接耕作土地而进入城市从事非农产业，农村承包地使用权能够有效流转。目前，土地流转制度虽已出台，但西部地区农户土地使用权流转的发生率一直很低。以甘肃白银市为例，截至2002年底，租赁、转包、转让、互换人股的耕地7．69万亩，仅占家庭承包经营耕地425万亩的1．8％。为此要进一步改革和创新土地制度，促进城镇化进程。
（一）逐步实行小城镇国有土地出租使用制度
为了加快城镇化步伐，鼓励县城及小城镇加快发展，吸纳农业人口转移，对县城及小城镇的建设用地按照所有权与使用权相分离的原则，对国有建设用地实行“打包有偿出让”的办法，将城镇土地一次性收取的出让金依据出让最高年限分40年～70年收回。从而保证政府以地租的形式源源不断地获得土地所有权权益，保证城镇公用事业的可持续发展。同时大大降低房地产商的开发成本、农民进城买房的成本和投资者进入城镇发展企业的成本，增强城镇对企业和农村居民的拉力，促进农民和企业向城镇集聚。
（二）建立政府为迁移城镇的农民无偿提供建设住房用地制度
