投资领域政府行为分为储蓄转为投资中的政府行为、投资宏观调控、财政投资和改善投资环境。我们可以把投资领域政府行为视为一个系统，这四个方面的政府行为就是四个子系统，投资领域政府行为所体现出的性能是系统的性能。按系统论的思想，在子系统性能稳定和环境稳定的情况下，投资领域政府行为所体现出的性能取决于这四个政府行为之间的关系（投资领域政府行为内部关系）。在正常的相对稳定的市场经济环境中，投资领域政府行为实际体现出的性能等于投资领域的政府公共管理职能，即政府行为实际体现出的性能（它取决于投资领域政府行为内部关系）等于政府行为应该体现的性能。本书把体现市场经济投资领域政府公共管理职能的政府行为内部关系和影响政府行为内部关系的各种因素统称为投资领域政府行为基本框架。
3.7.1投资领域政府行为内部关系
在储蓄转为投资中的政府行为、投资宏观调控、财政投资和改善投资环境这四个方面的行为中，不仅有政府作为投资者的行为，也有政府作为公共管理者的行为。人们可以根据两种身份之间的关系来讨论这四个方面的政府行为之间的关系。
3.7.1.1政府投资者身份与公共管理者身份之间关系
在投资领域，政府具有投资者和公共管理者两种身份。理论上，这两种身份之间应该是相辅相成的和谐关系：
（1）公共管理职能决定政府财政投资仅限于公共领域。政府履行公共管理职能就是通过政府的运行来满足公共需要，以实现公共利益，它的最终目的是“为市场主体服务和创造良好发展环境”。市场经济中的财政是公共财政，公共财政的本质属性是满足社会公共需要高培勇。中国财政政策报告2006/2007：为中国公共财政建设勾画“路线图”——重要战略机遇期的公共财政建设。北京：中国财政经济出版社，2007.76.，公共财政的本质属性由政府公共管理职能决定。财政投资是一种财政支出行为，这种支出行为必然要体现出公共财政的本质，要体现政府公共管理职能。财政投资要满足公共利益、体现公共管理职能，其投资领域只能限定在公共领域卢中原、张立群等认为，在政府投资（财政投资）率既定的前提下，关键在于政府投资（财政投资）的方向是否合理，如果集中在公共产品和公共服务领域，这样就有利于带动而不是排斥非政府投资的增长（原文如此），也表明政府合理地行使了经济职能。参见王梦奎。中国中长期发展的重要问题（2006—2020）。北京：中国发展出版社，2005.341.。否则，财政投资行为容易产生与市场主体争利或为某些群体谋利现象，从而背离政府公共管理职能。
（2）投资于公共领域的财政投资必须体现公共管理职能。投资于公共领域的财政投资并非必然能够体现公共管理职能。公共管理职能的最终目的是为市场主体服务和创造良好发展环境。投资于公共领域的财政投资可能会产生引致和挤出效应，挤出效应和引致效应相互抵消后的结果不一定有利于市场主体和创造良好的环境。世界银行认为，在任何国家，都有一部分公共投资会把私人投资挤出去，而另外一部分公共投资则为私人投资创造良好条件，实证研究无法区分出公共投资的哪种作用是主要的世界银行。2003年全球经济展望与发展中国家：增强投入发明机会。北京：中国财政经济出版社，2003.103.。实证的结论通常依赖于研究样本，国家不同，年代不同，情况也各异。因此，人们只能笼统地认为，保持适量的公共投资才是减少公共投资对私人投资负面影响的有效办法，即保持适量的公共投资才是实现公共管理职能的有效办法。
在现实中，两种身份之间的这种相辅相成的和谐关系首先取决于公共管理者与投资者身份分离。在传统计划经济体制下，投资主体只有政府，没有其他投资主体，因此，投资者与公共管理者职能往往混为一体，不存在分离。只有在市场经济中，才存在公共利益与私人利益之分，才存在不同的投资主体，才存在政府作为投资主体与公共管理者的分离，才有可能形成这种相辅相成的和谐关系。其次，这种相辅相成的和谐关系还取决于市场经济的成熟程度。在完善的发达的现代市场经济中，两种身份的分离是适当的，它们的适当分离表现为：一般情况下，两种身份之间不会发生冲突；当两种身份之间出现冲突时，政府作为投资者的行为应服务或服从政府公共管理者职能。在不完善或欠发达的市场经济中，两者的分离容易出现冲突和不和谐。当出现冲突时，政府的投资者行为不能很好体现公共管理者职能。一般地，在发展中国家，两种身份出现冲突的可能性比较大；在发达的工业化国家，两种身份出现冲突的可能性比较小。
3.7.1.2投资领域政府行为属性
如果按政府两种身份来界定上述四个方面政府行为属性，财政投资无疑是政府作为投资者的行为在市场经济条件下，财政投资于公共领域可能会产生国有企业（公共企业），这些国有企业有可能作为投资主体进行投资。与非国有企业不同，政府是国有企业的所有者，国有企业的投资行为不仅受到政府公共管理行为的约束，还受到政府国有资产所有者行为的制约。于是，有一种观点认为，市场经济中的国有企业投资行为属于政府作为投资主体行为之一。这种观点不完全正确。事实上，在不同市场经济体中，政府对国有企业的控制并不完全相同：有的政府完全控制国有企业经营行为，有的是控制国有企业的部分经营行为，有的只履行资产所有者职能，并不干预国有企业经营行为。因此，市场经济中的国有企业投资行为是否是政府作为投资主体的行为之一，要视政府与国有企业的关系而定：如果政府对国有企业投资行为有绝对的控制权，那么国有企业投资行为属于政府作为投资主体行为；如果政府对国有企业投资行为没有绝对的控制权，那么国有企业投资行为不属于政府作为投资主体行为。根据这一思路，在发达的现代市场经济体中，绝大多数国有企业投资行为不属于政府投资行为，只有极少数国有企业（如造币厂）的投资行为属于政府投资行为。。对储蓄转化为投资中的政府行为、投资的宏观调控、改善投资环境，我们需要进一步分析它们的属性。
1.储蓄转化为投资中的政府行为属性
根据上文，政府在储蓄转化为投资中的行为可分为两个方面：在可利用储蓄资源的行为和在储蓄—投资转化渠道中的行为。对前者，政府一方面用财政机制直接形成的政府储蓄（税收融资）和债务收入（债务融资）用于政府财政投资，另一方面运用法规间接约束或规范居民和企业储蓄主体行为；对后者，除了税收和债券形成的财政分配渠道外，政府还运用宏观经济政策和法规间接干预金融渠道（调节和监管金融市场或金融体系），甚至运用政策性金融直接干预。
首先，在可利用储蓄资源方面的政府行为属于公共管理者行为。政府储蓄和债务收入是政府财政投资的来源，直接关系到政府财政投资规模大小，因而政府在可利用储蓄资源上的行为与政府作为投资者的行为关系紧密，但是不应把这两种行为等同起来，而应该把这两种行为的紧密关系视为投资主体与公共管理者的紧密关系的表现。二者不能等同的原因在于：一是政府储蓄的形成是政府运用公共管理者的身份通过税收等强制性的手段获取的，而作为投资者是不能这样做的；二是政府债务收入的形成是利用了政府作为公共管理者的信用获取的，国家财政的信用是其他投资主体不可比的。运用法规间接约束或规范居民和企业储蓄主体显然属于公共管理者行为。
其次，在储蓄—投资转化渠道中的政府行为也属于公共管理者行为。财政分配渠道是公共管理者的专用渠道。运用宏观经济政策和法规间接干预金融渠道是公共管理职能决定的。政策性金融的政策性也直接来自政府的公共管理职能。进入21世纪后，世界各国的政策性金融运作方式在改变，政府色彩逐渐淡化，特别是发达国家的政策性金融的作用有限并有减弱的趋势，但这并不能把它的政策性给抹杀掉。
总体上，政府在储蓄—投资转化中的行为属于公共管理者行为。
2.投资宏观调控的属性
政府对投资进行宏观调控的原因在于投资是决定国民收入、经济增长和经济周期波动的重要因素。它的目的是实现宏观经济调控目标，使经济体系处于均衡发展状态。从投资宏观调控的原因、目的来看，宏观调控属于公共管理者行为。
从投资宏观调控手段来看，财政投资与投资宏观调控有一定关联。政府实施投资宏观调控的主要手段是财政政策和货币政策。而财政投资不仅是政府作为投资者的行为，也是实施财政政策的工具之一，在一定条件下，它甚至成为各国宏观调控的重要政策工具邓子基。财政与宏观调控研究。北京：中国财政经济出版社，2005.362.。在一些市场经济国家，特别是一些发展中国家或政府主导型国家，投资是推动经济增长的主导因素或财政投资占总投资的比重大，财政投资在宏观经济运行中影响力大，财政投资往往成为这些国家实施宏观调控的重要工具。即使是同一国家，在不同的经济发展阶段中，一定时期（如经济发展初期）的财政投资在国民经济中的地位和作用巨大，此时的财政投资也往往成为宏观调控的重要工具。
虽然财政投资与投资宏观调控有一定的关联，但这种关联并不能改变实施投资宏观调控的原因和目的所决定的行为属性。总体来说，投资宏观调控属于公共管理者行为。
3.改善投资环境的属性
从原因和目的来看，各国政府都把改善投资环境视为政府干预投资领域的重要方式，其原因在于改善投资环境是经济增长和减少贫困的中心问题。政府改善投资环境的目的在于创造一个良好的、使人人受益的环境，在于使本地区获得更多收益的同时，减少各种负面影响。因此，政府改善投资环境的行为直接体现了“为市场主体服务和创造良好发展环境”的公共管理职能，属于公共管理者行为。
从改善投资环境方法和措施（如稳定与安全、监管与税收、金融与基础设施、工人与劳动力市场等）来看，政府对基础设施的财政投资属于投资者行为，而其他的则属于公共管理者行为。也就是说，政府改善投资环境的行为既有公共管理者行为，也有投资者行为。在一些国家或地区，如果基础设施的财政投资对改善投资环境影响越大，那么政府改善投资环境中投资主体行为的属性越大；反之，则越小。政府改善投资环境中的财政投资应视为财政投资“为市场主体服务和创造良好发展环境”的公共管理职能。
总体而言，政府改善投资环境行为属于公共管理者行为。
3.7.1.3投资领域政府行为内部关系图
在讨论储蓄转化为投资中的政府行为、投资的宏观调控、改善投资环境这三方面行为属性过程中，本书实际上已经分别讨论了三者与财政投资之间的关系。对公共管理者行为内部关系，即政府在储蓄—投资转化中的行为、投资的宏观调控、改善投资环境三者之间的关系，笔者认为改善投资环境居于核心地位，而前二者居于从属地位。原因在于：改善投资环境直接体现“为市场主体服务和创造良好发展环境”这一政府公共管理职能的最终目的，而政府在储蓄—投资转化中的行为和投资宏观调控都可以视为改善投资环境的一部分。
根据政府两种身份（投资者与公共管理者）之间的关系、四个方面的政府行为属性和公共管理者行为内部关系，改善投资环境在政府投资行为中居于核心地位，而储蓄—投资转化中的行为、投资的宏观调控和财政投资居次要的服务于改善投资环境的地位。投资领域四个方面的政府行为之间关系可用图3-7（投资领域政府行为内部关系图）表示出来。在图3-7中，政府的投资者行为是虚线圈中的财政投资，公共管理者行为分别是实线圈中的储蓄—投资转化中的行为、投资的宏观调控和改善投资环境，实线单向箭头表示服务或服从于核心地位的改善投资环境，虚线双向箭头表示相互影响。
3.7.2影响投资领域政府行为内部关系的因素
投资领域政府行为内部关系源自政府在投资领域中的投资者与公共管理者两种身份之间的关系。人们可以从影响二者关系的因素中寻找影响投资领域政府行为内部关系的因素，可以从以下几方面考虑：
第一，影响政府投资者行为服务于公共管理职能的因素。
在健全的市场经济中，政府的投资者与公共管理者两种身份之间是相辅相成的和谐关系。影响这种关系的关键在于政府投资者身份能否服从或服务于公共管理者身份。从上文的分析可知，影响财政投资作用发挥的因素有财政投资领域是否是公共领域、财政投资主体划分（中央与地方关系）、财政投资时机选择等。
第二，影响政府公共管理者行为正常发挥作用的因素。
从第2章分析可知，影响政府公共管理行为正常发挥作用的因素可分为针对政府行为不良的政府治理（公共利益选择和代理问题的治理）、能否成为有效政府（政府能适时适度调整公共管理职能的具体内容、各种政策能有效协调配合、中央与地方关系稳定和协调）。
第三，发展阶段和政府体制对上述两个方面都产生影响。
第2章曾经提出，在不同的发展阶段中和不同的政府体制下，政府公共管理职能具体内容不同。在这里，本节将进一步讨论发展阶段和政府体制对这两个方面的影响。
1.发展阶段的约束
人们可以通过横向比较或纵向比较来考察发展阶段对政府投资者行为和政府公共管理者行为的约束。横向比较就是对同一时期的不同发展阶段进行比较，纵向比较就是对一国或某几个国家的不同发展阶段进行比较。
（1）发展阶段对政府投资者行为的约束。
在横向上，按收入不同划分世界各国，在相同时间截面上，中等和低收入国家代表前期的发展阶段，中等收入国家代表中期发展阶段，高收入国家代表后期的发展阶段。从表3-5和表3-6中，我们可以发现：在相同年份中，不论是中央政府财政支出中资本性支出所占比重，还是中央政府资本性支出占GDP的比重，低收入国家、中等收入国家、高收入国家政府的同一指标数值依次变小。另外，我们还可以发现，与先进工业化国家相比，同期的亚洲新兴工业化国家的财政投资更多。根据世界银行和国际货币基金组织的这些数据，我们可以认为：在经济发展前期，政府财政投资较多、作用较大，随着经济进一步发展，中期和后期的政府财政投资和作用逐渐减小。
在纵向上，从1979年以来，先进经济体（发达工业国家，包括美欧日）和亚洲新兴工业国的财政投资变化总体呈下降趋势，其中最有代表性的是日本和亚洲新兴工业国。“二战”结束十余年后，日本经济开始从废墟中重新起飞，经过20世纪六七十年代的快速发展，在20世纪80年代末成为世界排名第二的经济强国。日本经济的快速发展带动了发展阶段的快速转变，与此相伴的，1979年以来，日本财政投资占GDP比重下降幅度也比较快。亚洲新兴工业国起飞比日本的要晚一些，从20世纪70年代开始起飞。1979年以来，在前期，亚洲新兴工业国财政投资呈上升态势；中期，快速下降；后期，变化不大，呈稳定态势。对先进经济体来说，略微下降，总体变化较平稳，其中欧盟经历了前期快速下降后又略微回升。
经过横向和纵向比较，可以看出，不同发展阶段的政府财政投资存在差别，发展阶段约束了政府投资者行为。
（2）发展阶段对政府公共管理者行为的约束。
对政府在储蓄—投资转化中的行为与作用，上文曾得出结论：与发达国家相比，发展中国家政府储蓄比重高、政策性金融作用更大。对投资宏观调控，发展阶段对它也有一定的约束：不同发展阶段的投资对经济增长的影响程度不同，初期的影响往往比后期的大，发展中国家政府比发达国家更重视对投资宏观调控。发展阶段对政府改善投资环境也有约束：在发展初期，改善投资环境的重点是基础设施等硬环境，但随着经济进一步发展，投资软环境建设则变成重点；与发展后期相比，发展初期和中期的政府要更加重视改善投资环境，才能吸引外来投资或鼓励本地投资。在研究政府改善投资环境时，世界银行对不同收入国家的投资环境指标进行了分类并估测出它们的数值。同一时期的低收入国家、中等收入国家和高收入国家的投资环境依次变得更好。换言之，在改善投资环境上，发展中国家政府还有很大的改进余地，而发达国家体制机制较完备，改进的余地不大。
（3）发展阶段约束着政府投资者与公共管理者之间关系。
正如上面所述，在不发达或不完善的市场经济中，政府财政投资往往不能服务于公共管理职能，而发展中国家往往是处于不发达或不完善的市场经济之中。与发达国家相比，发展阶段对此的约束很明显。
2.政府体制的约束
除了发展阶段以外，制度也影响投资：制度会影响经济中的交易成本，从而影响经济活动的可能性和效率；制度会影响社会控制和集体选择，从而影响公共投资决策，进而影响私人部门的投资决策，从而决定了整个社会投资选择；制度会影响政府的经济职能，从而影响投资的主体结构和投资效率杜两省等。有效经济增长与投资方式变革。北京：科学出版社，2006.前言，5—6.。对于制度演变及其影响，人们可以从社会制度、经济制度和政治制度等角度来考察，也可以从体现政府与市场关系的政府体制来考察。本书主要是从政府与市场的关系来考察投资领域政府行为，因此，在讨论制度对投资领域政府行为的影响时，主要考虑体现政府与市场关系的政府体制的影响。
事实上，政府体制约束着投资领域的政府公共管理者行为及其作用的发挥。在讨论政府在储蓄转为投资的行为与作用时，本书曾经分别得出以下几点结论：与市场主导型经济相比，在政府主导型经济中，政府储蓄比重高，政策性金融作用更大；进入21世纪后，在发达国家内，原来的政府主导型的作用在缩小而市场主导型的政府作用在增大，这两种类型政府的作用在趋向于一致；亚洲新兴工业经济体与发达国家政府作用出现趋向一致的态势。在讨论投资的宏观调控中，本书得出的结论是：在市场经济条件下，投资宏观调控主要是通过调节各种市场变量来实行的，其主要手段是财政政策、货币政策，但由于各国国情不一，投资的宏观调控不能排除必要的产业政策和价格政策，主要是经济和法律手段，不能排除必要的行政手段。这里的国情包括各国政府体制。这意味着，如果是政府主导型的，那么产业政策和价格政策等行政手段就成为宏观调控的常用手段。在讨论政府改善投资环境中，本书提出政府要在适当范围内发挥作用，这种适当范围也与政府体制有关。
政府体制还约束着政府投资者行为及其作用的发挥。在图3-8中，在先进经济体内，代表着政府主导型的日本财政投资占GDP的比重比美国和欧盟的高；亚洲新兴工业体的政府往往具有浓厚的干预市场传统，其占GDP的比重也一直高于美国和欧盟的比重，高于先进经济体的比重。
政府体制还约束政府投资者与公共管理者的关系。例如，在政府主导型体制下，政府往往是强制政府，它有可能自主调整二者的关系，使政府投资者服务于公共管理职能。但是，在没有强大外部压力下，它也可能不进行自我调整。在市场主导型体制下，政府力量比较弱，市场的力量强大，政府经常面对着强大的外部压力，能有效地把政府财政投资限定在公共领域并使之服务于公共需要，但是这种情况往往只出现在美国、英国等民主政治发达的国家。
