第17章 海外发达国家和地区治理贫困家庭的社会政策(5)

该法将社会救助分为生活扶助、医疗补助、急难救助及灾害救助四种。（1）生活扶助：家庭每年总收入依家庭人口平均计算，低于当地政府公布的最低生活所需费用的，可向户籍所在地主管机关申请生活扶助；获得生活扶助需要财产检查。给付上，生活扶助以现金给付为原则，但是“因实际需要，得委托适当之救助设施及福利设施或其他家庭予以收容。” 《社会扶助法》还规定，对于接受社会扶助的家庭，政府主管机关还应经常派员访问其生活情形，对于收入增加的，应按实际情况，或减少生活扶助的金额，或停止生活扶助。（2）医疗补助：医疗补助也需由申请人提出申请。饭低收入的伤、病患者、救助设施所收容的伤病患者、患严重伤病所需医疗费用非本人或者抚养义务人所能负担着，持有关证明可向当地主管机关申请医疗补助。凡是参加了社会保险可取得医疗给付的，不能接受医疗补助。医疗补助的给付方式以及金额，由地方主管机关制订。（3）急难救助：负担家庭主要生计责任者，因长期患病、遭遇意外伤亡或者其他原因，致使家庭生活陷于困境时的家庭，急难救助和生活扶助一样需要先由申请人提出申请，然后由主管机关调查核定。急难救助也以现金支付，其标准和金额也由地方政府决定。（4）灾害救助：遭受水、火、风、雹、旱、地震及其他灾害而造成影响生活的，给予灾害救助，依灾情需要救助内容包括：协助抢救及灾后处理、临时收容供应膳食口粮、给予伤亡或失踪救济，辅导修建房舍及提供其他必要的救助。

2.台湾地区社会保障的特色

台湾的社会保障制度在发展过程中形成既有别于其他国家和地区，也有别于大陆、香港、澳门地区社会保障制度的特色。具体而言，台湾的社会保障制度呈现出立法详尽、力度适当、重视民间保障力量等特点。

①注重社会保障立法

台湾地区社会保障制度的一个重要特点是十分注重社会保障立法。社会保障立法详尽且全面，几乎涵盖了社会保障的方方面面，并且在每一部立法均有相配套的实施细则。例如，在社会救助方面，有《社会救助法》、《社会救助调查办法》、《紧急灾害救济办法》、《私立救助设施管理规则》、《奖助私立救济福利设施办法》、《贫民施医办法》等一批法律、法规及其实施细则等等。社会保障法律的配套发展和独成体系，为开办各种社会保障事业提供了有力的法律保证和具体的操作依据，从而成为台湾社会保障事业迅速发展的一个重要因素，也是一个值得大陆借鉴的经验。

②适当社会保障水平

社会保障水平，是指一定时期内，一国或地区的社会成员享受社会保障的高低程度，其主要衡量指标是社会保障支出占国内或本地生产总值的比重。社会保障水平受一定时期国民经济发展水平的制约，反过来也会影响经济发展（陈华，2007）。台湾社会保障制度在建设过程中大量借鉴了日本和其他欧美发达资本主义国家和地区的成功经验，但也充分注意到了福利国家社会保障制度中存在的财政负担过重和效率低下等问题，再加上台湾一直将社会保障支出的目的定位为减少贫穷、协助合法居民获得基本需求，进而达到重新分配所得的功能。因此，多年来台湾地区保持了适度的社会保障水平，既基本上制止了类似福利国家社会保障水平超度的现象，又没有像亚洲其他一些经济发展较快国家和地区那样过渡压缩社会保障开支导致社会保障水平低于经济发展要求，从而成功地避免了因社会保障水平不适度对社会经济长远发展的负面影响。良好的宏观支出控制使台湾社会保障制度成为高效配置社会资源的典范（张颖，2003）。

③重视民间自我保障

台湾社会保障制度发展中还有一个十分重要的特点，就是十分重视民间力量，在社会福利、社会救助方面坚持实行公办与民办并举的方针（王广衫，2000）。政府制定了奖助政策，对私人举办的社会福利、社会救助设施等给予支持与扶助，并配之以免税、奖励措施，极大地调动了民间参与社会保障事务的积极性。在台湾，一大批民间团体操办着各种福利、慈善事业，许多企业、富豪热心公益事业，民办社会保障设施与志愿者的福利服务已经成为台湾地区社会保障事业发展中的一支重要力量。

3.台北“家庭发展账户”方案

①“家庭发展账户”方案背景

从上个世纪40年代以来，台湾的经济发展以平均每年7.9%的成长率稳定上升，国民生产毛额也在2004年达到13995美元●36◇， 20世纪50年代后期因重点发展劳动密集型的加工产业，在短时间内实现了经济的腾飞，与韩国、中国香港、新加坡并称为“亚洲四小龙”，从1960年以来一直维持充分就业的状况。然而，经济发展在缺乏积极的再分配机制下，财富的累积开始向少数人手中集中，并造成台湾社会的贫富不均问题和经济两极化（刘玉兰等，1995）。90年代以后，受到经济全球化和劳动力市场结构的转变，台湾城市失业率急速上升，城市贫困人口急剧增加，本地工作机会的数量减少，就业市场的结构产生变化，加剧了结构性失业和贫富差距。1994年台湾失业率为1.6%，2005年增加为4.13%，其中2002年高达5.17%。失业人口也由1994年的14.2万人增加到2005年的42.8万人左右。由结构性失业而陷入贫困的人口迅速增长。1996年台湾地区低收入人口为11.5万人左右，2005年超过21.1万人●37◇。

在这种背景下，台湾为了应对城市贫困与失业问题，在借鉴发达国家经验的基础上，开始探索适合本地区城市反贫困的策略，采取各种方法对经济弱势家庭提供救助。1996年，台北市政府对开始反思己有的基于家计调查实施的消极提供的以收入为基础的社会救助政策，通过社会保障权、弱势优先、助其自助和助其互助以及发展性社会扶助等理念的崭新的交互形式与影响下，台湾于2000年7月正式推出在社会扶助史上具有政策创新性的“家庭发展账户”政策(金晔，2010)。

②“家庭发展账户”方案运作

台北市“家庭发展账户”方案以100个贫困家庭为实施对象，运用相对配额存款的储蓄诱因机制，鼓励台北市的贫困家庭有计划地进行资产累积的储蓄行为，并提供相关的理财投资课程以协助其有目地进行社会资产投资，增进其抵抗贫困，摆脱贫穷的能力和机会，使其通过资产的拥有、累积和投资走向自力更生的道路和独立的经济生活。参与对象为台北市政府列册低收入户，主要是工作穷人。

通过教育训练流程，定期储蓄，专案参与者须于台北银行开设储蓄账户，并于半年内储蓄额在1.2万元至2.4万元(即每月存款2千、3千、4千)，且三年中均需按规定额度进行储蓄。三年后按1：1的比例将相对配合款（来源为宝来证券集团员工共同捐助的1440万元台币）拨付给参与者。中途提取储蓄账户须经审查小组核准并在规定的额度内，但先行提取额将无法获得相对配合款；账户主要用于参与家庭的首度购屋、小本创业、高等教育(任选其一)；同时方案要求参与者以工作收入为存款来源而非借贷等，所以规定如果参与者在参加期间失业，必须在三个月内再次就业并出具就业证明，否则将取消参与资格；方案要求参与者在三年需接受78学分(234小时，平均每月7小时)课程训练；另外账户使用期限为：用于首度购屋和小本创业的在专案结束后一年内使用完毕，而高等教育方面的则在专案结束后四年内使用完毕(王刚义，2002)。

③“家庭发展账户”方案成效

根据方案的实验成果显示，1：1的相对配合存款这个诱因，的确吸引了台北市这69位列册的低收入家庭运用各种存款策略努力储蓄。方案参与家庭大多达成了预定用途，部分家庭已成为非低收入户。截止2004年4月30日，方案参与者小本创业组24人已有21人创业，达成率87.5%；首度购屋组13人已有10人购屋，达成率76.92%；高等教育组32人之子女已有26人进入高等教育，达成率81.25%。整体使用用途达成率为82.61%。已成为非低收入家庭户的19人，占全部参与者的27.54%●38◇。

此外，为了完成存款的使用目的，这69位方案参与人积极就业，甚至不敢失业超过三个月，不敢缺太多课时，并且能够善用理财课程中的知识，切实调整自己所预定的使用目的，在方案的架构下有目的、有计划地进行投资规划（郑丽珍，2005）。尤为重要的是，方案参与人在持续三年的上课中与其他参与人发展支持性的社会网络，不但扩展其原来较为稀疏的人际网络，而且建立起信任的朋友关系和相互勉励的和谐氛围。在整个计划中，他们改变了自己的观念，感受到自己被增权的良好体验，有了更为积极的人生态度和与主流社会接轨的信心及能力。