《浙江省相对集中行政处罚权条例（草案）》的审议报告
省人大常委会：
《浙江省相对集中行政处罚权条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），是2008年省人大常委会的一类立法项目。为了制定好本条例，省人大法制委员会、法制工作委员会提前介入《条例（草案）》的起草工作，参与了省政府法制办在杭州、宁波、义乌、舟山等地的立法调研。5月13日，法制委员会召开全体会议，对《条例（草案）》进行了审议。
现将审议情况报告如下：相对集中行政处罚权是行政处罚法确立的一项重要制度，是深化行政管理体制改革、推动行政执法体制创新的重要内容，对于解决多头执法、重复执法、执法扰民等问题具有重要意义。我省自2001年在杭州开展相对集中行政处罚权试点工作以来，至今已在54个市、县（市、区）开展此项工作，取得了不少经验。实践证明，开展相对集中行政处罚权工作，深化行政执法体制改革的方向是正确的，试点工作是成功的，也发现了一些亟须解决和改进的问题，如执法主体的性质和职责权限欠明确，执法手段和措施不规范，执法协作机制需要进一步强化，等等。随着经济社会的快速发展和各地相对集中行政处罚权工作的全面推进，对执法水平的要求也越来越高。为了进一步推进和规范我省相对集中行政处罚权工作，促进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，制定本条例是十分必要的。
法制委员会认为，省政府提请审议的《条例（草案）》符合国家法律和我省实际，符合开展相对集中行政处罚权的基本特征和要求——没有创设新的行政处罚权、行政许可权和行政强制权，而是主要对现行法律、法规和国家政策精神作了一些整合和系统化，内容基本可行。同时，对《条例（草案）》提出以下几方面的修改建议。
一、关于执法主体
《条例（草案）》第二条第二款对相对集中行政处罚权的概念作了界定，将执法主体规定为“专门行政执法机构”，并用专章即第二章“执法机构”对执法主体资格、权限等问题作了规定。根据《行政处罚法》第十六条规定，实施相对集中行政处罚权的执法主体，应当是行政机关。但是，我省目前实施相对集中行政处罚权的执法队伍基本上是事业编制，执法主体资格在实践中常常受到当事人的质疑，给执法工作带来了不少困难。为加强行政执法队伍建设，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）强调：“不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。”因此，为确保执法主体符合法律规定和国务院要求，建议对“执法机构”的表述及相关内容作适当修改，对目前由大量的事业编制人员执法问题作进一步研究。
二、关于执法规范
行使相对集中行政处罚权的行政机关履行原由多个部门行使的全部或者部分行政处罚权，权力大，责任重，且面对社会弱势群体，因此更需要加强执法队伍建设，规范执法行为，促进文明执法。《条例（草案）》第三章对相关问题作了一些规定，但有些内容针对性和操作性不强，需要进一步研究、修改和补充、完善：一是对一般违法行为要有及时制止、纠正的手段和措施，促进执法方式由突击整治向长效管理转变；二是不仅要持证执法，还要做到“主动亮证”；三是《条例（草案）》第十五条规定的“处罚替代措施”，其具体含义不清楚。同时，《条例（草案）》第十七条第十八条等条文对执法配合、执法协作作了规定。建立健全执法协作机制是相对集中行政处罚权工作顺利开展的重要前提，相关行政管理部门也需要执法机关的配合与协作。实践中，由于行政主体之间权责不明晰，执法机关与相关行政管理部门之间没有良好的协作配合机制，影响了执法效率和效果。加强执法协作是制定本条例时需要解决的一个难点问题，建议适当补充内容，可考虑用专章作出规定。
三、关于查封、扣押和相关物品的处理
《条例（草案）》第十九条第二十条对查封、扣押和相关物品的处理作了规定。
查封、扣押是一种较严厉的行政强制措施，涉及公民、法人和其他组织的财产权利，应当有明确的法律、法规依据。《行政强制法（草案）》规定：对公民、法人或者其他组织的财物采取查封、扣押的行政强制措施，必须由“依法具有行政强制措施权的行政机关依照法律、法规规定”进行。《条例（草案）》的有关内容需要参照上述规定精神，作适当修改，对查封、扣押程序作严格、明确的规定，以有效规范执法活动，保障当事人合法权益。
四、关于适用听证的罚款数额标准
《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”为贯彻实施《行政处罚法》，从1997年开始，省政府法制办公室先后下发了6个文件，对环保、交通、文化、卫生、建设等30多个系统适用听证程序的较大数额罚款标准问题分别作出具体规定，其中公民个人最低为800元，最高为30000元，多数是2000元；组织最低为2000元，最高为50000元。国务院有关部委、直属机构对较大数额标准也依法作了一些规定。《条例（草案）》第三十二条将适用听证的“较大数额罚款”统一为“个人4000元以上”、“法人和其他组织3万元以上”，方便执法工作，但存在几个问题：一是在目前不同领域实行不同数额标准的情况下，有些数额标准是国家相关部门规定的，《条例（草案）》对适用听证程序的较大数额罚款标准作统一规定，容易引起争议；二是《条例（草案）》将“较大数额罚款”标准定为个人4000元以上、法人和其他组织3万元以上，普遍高于目前行政管理领域适用听证程序的较大数额罚款标准，实际上限制了当事人要求听证的权利。建议对“较大数额罚款”不作统一规定。
以上报告，请予审议。
