一、公安行政程序的概念
所谓程序，就是指实施某一行为的步骤和方式，以及完成该步骤和方式的时限和先后顺序所构成的有机过程。行政程序，就是行政机关作出行政行为时必须遵守的步骤、方式、时限、顺序所构成的过程。现代程序法律制度分为立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三类。公安行政程序就属于行政程序法律制度的一种。
由上可知，公安行政程序就是指公安行政主体，以行政机关身份、依法实施公安行政行为时，所必须遵守的步骤、方式、时限、顺序所构成的有机过程。对这一概念可以从以下几个方面进行考量。
1.公安行政程序所调整或规制的主体的特定性。公安行政法律关系是由公安行政主体和相对一方的自然人、法人、其他组织组成的，但是公安行政程序仅指公安行政主体作出公安行政行为时应遵循的程序，而不是相对一方应遵循的程序。另外需要注意的是，只有公安机关以行政机关身份行使行政权力作出行政行为时的程序才是行政程序。因为，公安机关身份具有多重性，它不仅是行政机关、同时又是刑事司法机关，还可以是民事主体。公安机关以刑事司法机关或民事主体身份实施行为时所遵循的程序就不是行政程序。
2.公安行政程序的法定性。公安行政程序是法制化了的程序，它要求公安机关从事任何行政行为时都必须遵守法定的程序规则。例如，在公安机关采取行政强制措施，进行行政处罚或实施行政许可时，必须遵守《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《行政许可法》等法律、行政法规、地方性行政法规、行政规章的规定。如果公安机关在实施行政行为的过程中违反法定的步骤、方式、时限、顺序，则应该承担相应的法律责任。
3.公安行政程序的构成要素具体包括：步骤、方式、时限、顺序等，是空间形式和时间形式的统一。步骤和方式构成公安行政程序的空间表现形式；时限和顺序构成公安行政程序的时间表现形式。
（1）步骤是实施某一行为必经的若干阶段。公安行政程序一般由程序的启动、过程、终结三个阶段组成。例如，对违反《治安管理处罚法》的行为进行行政处罚的步骤是由传唤、询问、取证、裁决组成的。
（2）方式是实施行为的方法及行为过程和结果的外在表现形式。如是采用公开方式还是秘密方式作出决定，是书面的还是口头的方式作出决定。例如，询问要有笔录，传唤需要传唤证。
（3）时限是规制公安机关完成某一行为的期限。整个行政行为完成的过程就是由一个接一个的步骤和方式联结而成的，完成这一程序过程需要一定的时间。为了促进公安机关依法积极行使权力，提高办事效率，从而使行政相对人的权利义务关系得以早日确定，有必要设置行政行为的完成时限。
（4）顺序是指公安机关完成某一行为所必经的步骤间的先后次序。如在作出公安行政决定时，必须“先取证，后裁决”，而不能先决定，后收集证据。
4.公安行政程序是公安行政行为的形式，具有独立的法律价值。任何公安行政行为都是实体内容和程序形式的统一。公安行政程序是公安行政行为的形式，但是公安行政程序具有自身独立的价值，它与公安行政行为的实体内容是相对称的，是同一公安行政行为的两个方面，它们互相依存。程序是行为的方式、步骤、实现和程序，实体则是行为的目的和结果。公安行政程序决定着实体能否得到解决以及解决的方式、途径及其社会效果。
公安行政程序有利于规范和制约公安行政权合法行使，体现法治政府和文明政府的理念；并为维护相对人的法律地位和人格尊严提供程序性保障；促进公安行政权合理行使，提高公安行政效率。
二、对公安行政程序的分类
从不同的角度，根据不同的标准可以对公安行政程序作不同的分类。各种不同种类的公安行政程序，构成公安行政程序的完整体系。认识公安行政程序的分类，有助于公安机关实施行政行为，也有助于相对人更好地保护自己的合法权益。
（一）具体行政程序和抽象行政程序
以公安行政程序所规范的公安行政行为是具体的还是抽象的为标准，可以分为具体行政程序和抽象行政程序。
具体行政程序是指以规范具体公安行政行为而设置的公安行政程序。具体公安行政行为的对象是特定的具体的，是针对特定的人或事采取的；效力具有前溯性，即在时限上一般只对已经发生的事件具有效力。经过具体公安行政程序所作出的一个公安行政行为，可以直接作为强制执行的依据，因此对公安行政相对人的权益的影响是直接的。
抽象行政程序是指以规范抽象公安行政行为而设置的行政程序。抽象公安行政行为就是公安机关制定规范性文件的行为，它具有普遍性和后及性。它的对象是不特定的，是针对某类人或事普遍适用的；在时限上一般只面向未来发生效力。经过抽象的公安行政程序所作出的一个公安行政行为，不能直接作为强制执行的依据，不会直接对行政相对人的权益产生直接的影响。但是，违反抽象公安行政程序可能产生的危害性在范围上更广泛和深远。
这一分类的法律意义在于：其一，要认识到对抽象行政程序的设计应该更加复杂、严格、民主，这是由它的普遍性、后及性特征决定的；而具体行政程序的设计应该侧重简便、灵活，以提高保护相对人之合法权益的效率。其二，违反不同性质的程序将导致不同的法律后果，也将适用不同的法律救济程序。
（二）依职权行政程序和依申请行政程序
依公安行政程序的启动和终结是由公安行政主体主动引起，还是由行政相对人的申请为区分标准，可以将公安行政程序分为依职权行政程序和依申请行政程序。
1.依职权行政程序是公安行政主体主动引发或终结的公安行政程序。多数公安行政程序都是由公安行政主体主动引发或终结的，而不受相对人是否申请或声明的制约，这是公安机关从保护社会公共利益的角度出发，主动行使行政职权的需要。
2.依申请行政程序是指完全依赖于公安相对人的申请或撤回申请，程序才开始或终结的公安行政程序。依申请行政程序多适用于授益性公安行政行为，如公安行政许可程序即属于依申请的行政程序。
（三）强制性行政程序和任意性行政程序
以公安机关在实施行政行为时对所遵守的程序是否有一定的自由选择权为标准进行分类，可以划分为强制性行政程序和任意性行政程序。
1.强制性行政程序是指对于法律中所作出的具体详尽的公安行政程序，公安行政主体在实施行政行为时没有自主选择的余地，必须严格遵守的程序。无选择性，即不得随意增加、删减、变更公安行政行为的步骤、方法、时限、顺序。例如，责令停产停业的公安行政处罚，必须先告知相对人听证权后才可以作出，否则，公安行政处罚决定无效。
2.任意性行政程序是指公安行政主体在实施公安行政行为时法律规定了可供选择的余地，由公安行政主体根据具体情况自由选择适用的程序。
这一分类的法律意义在于：强制性程序，公安机关必须遵守，不得任意选择，否则将导致该行政行为无效，在司法审查中可能会导致相应行为的撤销或重做。而任意性程序，公安机关可以任意选择，一般也不受司法审查。当然，违反任意性程序且超出选择范围或选择极不合理时，也会导致司法审查中相应行为的撤销或重做。
（四）内部行政程序和外部行政程序
以公安行政程序规范公安行政行为所涉及的对象和范围为标准进行划分，可以分为内部行政程序和外部行政程序。
1.内部行政程序是指公安行政主体对内部事务管理和运作时所应当遵守的程序。例如公安机关内部的公文处理程序、某些公安行政监督程序。内部行政程序是适用于行政主体系统内的一种行政程序，法律化程度较低。许多内部公安行政程序都是由公安行政主体自己设置，且违反内部公安行政程序的往往只能通过公安行政主体系统内部来解决。
2.外部行政程序是指公安机关对其系统外的自然人、法人、其他组织进行管理时所必须遵循的程序。外部公安行政程序是公安行政程序法理论研究的重点和核心。外部公安行政程序的设置将产生影响行政相对人合法权益的后果。外部行政程序强调行政程序的民主化、法律化，注重保障相对人的参与权及其他合法权益。外部行政程序如果不重视程序上的法制化，极易导致渎职或滥用职权。因此，外部行政程序是否完备是衡量现代行政民主化的一个基本标志。
（五）一般行政程序和简易行政程序
根据公安行政程序的繁简程度，可以划分为一般行政程序和简易行政程序。
1.一般行政程序，又称为普通程序，是指公安行政主体行使公安行政权时应当遵守的基本程序，是公安行政程序中最完整的程序。除法律明确规定可以适用简易程序外，公安行政行为都应当适用一般行政程序。一般公安行政程序主要有立案、调查、裁决三个环节，听证程序和证据审查程序是其中最重要的两个程序。
2.简易程序，又称非正式程序，是指公安行政主体对于事实清楚、情节简单的公安行政事务，给予简便处理和执行的程序。简易程序的适用数量远远大于普通程序的适用数量。简易程序更接近人们的生活，成本低、效率高。对于必须当场必须给予处理，否则事后难以取证的事件，一般应适用简易程序。但是，设立简易程序应当充分保障行政相对人的合法权益，不能只重效率而忽视人权和公正。因此，对简易程序的理论研究，具有很强的现实意义。
（六）行政立法程序、行政执法程序和行政救济程序
这是以公安行政行为的内容为标准进行划分的。
1.行政立法程序是指公安机关制定相关的行政法律规范时所应遵循的程序。例如公安部制定行政规章的程序。由于行政立法行为具有对象的不特定性和后及性的特点，决定了行政立法行为的影响范围更加的广泛和深远。行政立法程序的关键在于保障立法的过程民主、合法，例如需要经过规划、起草、民主讨论、审议通过、发布、备案等阶段，每个阶段又包括一些具体的制度，如听证制度、专家讨论制度等。因此，行政立法程序比较复杂和严格。
2.行政执法程序是指公安行政主体行使行政权力实施具体行政行为时所适用的程序。这是公安行政程序的主要部分。由于行政执法行为方式和手段上的多样性，使得行政执法程序也具有多样性，比如行政许可、行政处罚、行政奖励、行政强制执行等。行政执法程序调整的都是具体的行政行为，主要涉及相对人的权利和义务，因而行政执法程序所关注的是行政效率和相对人的参与权和合法权益的保障。
3.行政救济程序是指公安机关依法解决公安行政管理范围内的纠纷时所必须遵循的程序，比如行政裁决、行政复议。强调公正是行政救济程序的核心内容和基本要求。
三、公正合理的公安行政程序在实践中的意义
公安行政程序是实体法实施的操作技术规则，公正合理的程序是实体法正确实施的保障。特别是在我国重实体轻程序的法制传统影响下，如何在公安行政主体和相对弱小的相对人之间建立健全公安行政程序，从而使公安行政活动受到合理的制约和调控，并提高行政效率，以更好地保障相对人的合法权益，具有重要的现实意义。
（一）规制公安行政主体依法行使职权，避免行政权力的滥用
由于公安行政权的实施，离不开人的主观意志和自由裁量，因此，要防止仅凭主观臆断滥用权力或渎职，必须由法律事先为公安行政主体行使公安行政权的每一环节设置严格的规则。否则，公安行政主体违反程序规则，肆意行使权力，会造成不利的法律后果。
（二）提高公安行政效率
在现代国家中，公安行政程序为公安行政权的运行设定了必要的方式、步骤、顺序、时限。程序法的作用就在于，通过法律化、制度化的程序约束公安行政行为，从而达到既能提高公安行政效率，又能保护公民的合法权益的目的。迟到的正义必将损害相对人的合法权益，公安行政效率是公安行政活动的生命。当然，要在效率和公正、民主之间寻求一个适当的比例，兼顾效率和公平。
（三）使行政相对人可以直接介入公安行政权的行使过程
传统的公民参政权仅是通过自己的代表对公安行政机关行使权力进行间接性监督，且这种监督大多是追惩性的事后监督。然而，直接参政、事先监督、预防性监督具有更加明显的优越性。现代的公安行政程序，使得公民可以越过自己的代表直接介入公安行政权的行使过程。在这个过程中，公民权可以成为约束公安行政权合法、正当行使的一种外在的规范性力量，并随时可以对公安行政权的行使是否合法依法提出抗辩。公安行政程序不仅实现了公安行政相对人对公安行政行为的有效监督，而且达到及时保护其合法权益的目的。
（四）从制度上和源头上制止渎职、滥用职权等违法、腐败现象
公安行政程序强调公开、参与原则，且明确了行使行政行为的步骤、方式、顺序和时限，使得公安行政权力行使者实施行政行为时没有或减少自由裁量权的使用，从而无法找借口拖延办理行政相对人申请的事务或滥用权力，也杜绝了以权谋私的方便之门。
（五）保护公安行政相对人的程序权益
程序权益是实现实体权益的保障，如果不从程序上对公安行政权行使的启动和过程进行规制，则无法判定实体意义上公安行政权的行使是否合法。在公安行政法律关系中，公安行政相对人的法律程序权益只能通过相应的公安行政程序来保障。
