专门针对农产品对外贸易的保护由来已久，早在17世纪以前，西欧一些国家就制定了不少有关农产品对外贸易保护的法令，通过课征出口税和出口配额等方式限制农产品的出口，以优先保障国内供给，维持国内物价稳定。随着农产品供求状况的改变，农产品对外贸易保护政策进一步包括限制农产品进口等诸类政策。特别是第二次世界大战之后，随着发达国家经济的快速发展和工业化的逐步完成，农产品对外贸易保护主义愈演愈烈，发达国家一方面竭力鼓吹贸易自由化，另一方面又不断地完善其农产品对外贸易保护政策体系，农产品对外贸易保护政策更加复杂、更加系统。这里，我们将对发达国家农产品对外贸易保护政策进行历史回顾，总结其特点，评价其绩效，以期得到一些有益的经验与启示。
一 整体概述
（一）第二次世界大战前
发达国家农产品对外贸易保护政策可以追溯到工业革命初期欧洲主要国家在经济发展过程中实施的农产品贸易保护措施。较早实施这一政策的国家是英国。从1688年“光荣革命”后，英国便对谷物实施一种特殊的中断性出口补贴政策，该政策规定当国际价格低于英国政府规定的目标价格时，谷物出口补贴开始生效，当国际价格高于目标价格时，便停止谷物出口补贴。但一般认为，19世纪初是国际农产品贸易保护主义喧嚣的开端。18世纪末，拿破仑战争殃及整个欧洲大陆，这使得欧洲粮食等农产品严重匮乏，于是，英国便在1815年颁布《谷物法》，规定只有当英国国内粮价超过“法定水平”时，才允许国外的谷物输入；法国于1819年开始对谷物征收进口税，限制或禁止谷物的进口；德国在1834年的关税同盟中规定征收谷物关税。与此同时，加拿大等国也开始实施农产品对外贸易保护政策。农产品对外贸易保护主义开始弥漫欧美及整个世界。
这时期的农产品对外贸易保护政策以关税为主，它在一定程度上阻碍了工业化进程及资本主义的自由竞争。因此，到19世纪50年代，持续近半个世纪的贸易保护政策在部分国家被自由贸易政策取代。特别是英国，1846年废除了“谷物法”，这使得英国农业政策发生了历史性转变，成为农产品对外贸易自由化倡导国以及当时最主要的谷物进口国。一般认为，英国在经济高速增长时期放弃农产品对外贸易保护政策是与它作为第一个工业化国家的特殊地位相对应的。作为19世纪后半期的“世界工厂”，英国享有无与伦比的制成品出口竞争优势及海上霸权，这给了英国足够的自信，认为无需保护本国对外贸易，包括农产品对外贸易。
与英国不同，从19世纪70年代开始，随着第一次世界性农业危机的发生，欧美其他主要国家却再次恢复了对农产品对外贸易的保护。例如，德国面对美国、加拿大等国廉价谷物的竞争和国内粮食比较优势迅速下降的现实，在1879年制定俾斯麦保护关税法，对谷物征收进口税；从1892年开始，法国恢复实施农产品进口税，并在1895年提高进口税率；1890年，美国的麦金利关税法案中所规定的平均关税税率高达49.5%，这对其农产品对外贸易起到了难以估量的保护作用（Anderson and Hayami，1986）。这些政策部分反映它们是后起工业化国家，它们制成品方面的比较优势不象英国那样确定，同时还由于这些国家的新兴工商资本家集团觉得有必要与地主、农民结盟，以抵制当时已是风起云涌的工人运动。
在20世纪20～30年代，资本主义世界又一次发生严重的农业危机。这次危机几乎遍布所有的主要资本主义国家，而且涉及谷物、畜牧和经济作物等各农产品部门。这次农业危机和当时发生的经济危机一样，是从当时最大的资本主义国家美国开始的。美国农产品价格在1929～1933年下跌了一半以上，德国的农产品价格下跌了将近1/3.由于农业危机，世界的农产品库存成倍增加，导致世界农产品大量积压、过剩。农业危机迫使美国制订了一系列的贸易政策法案，以使美国农产品免受外国竞争。欧洲国家也都采取了类似的保护政策，特别是1925年后，欧洲农业危机日益严重，甚至英国，也终于屈从于世界贸易保护主义潮流，走向贸易保护主义的行列。
（二）第二次世界大战后
第二次世界大战后，特别是20世纪50-70年代，国际贸易保护主义呈现减弱趋势。然而，国际农产品贸易长期被置于WTO有效约束的框架之外，发达国家对农产品对外贸易的保护远远超过对工业制成品的保护，而且由于各国农产品对外贸易冲突不断升级，农产品对外贸易保护主义愈演愈烈。这是由相互联系的三方面原因共同决定的。一是战后资本主义国家经济高速发展，农产品生产的比较优势下降和农民收入问题更为突出，这使得政府认为有能力也有必要加大农产品对外贸易保护力度；二是由于保护政策固有的追加性特点：随着时间推移，为了实现既定保护目标就需要增大保护力度或追加保护；三是保护政策导致农产品补贴性出口竞销，保护国为了保持和扩大市场占有份额，不得不增加对本国农业的补贴和保护。
迫于上述三个方面的原因，发达国家在竭力鼓吹贸易自由化的同时，不断地完善其农产品对外贸易保护体系，使其对农产品对外贸易的保护由关税壁垒这一单一的保护政策，逐步发展为关税、各种非关税壁垒措施以及国内农业支持政策相结合的农产品对外贸易保护政策系统。发达国家对农产品对外贸易具有干预作用的农业立法纷纷产生，尤其是欧洲共同体于1962年颁布的《共同农业政策》，为西欧农产品市场垒起了一堵高高的保护墙。由此，农产品对外贸易区域保护主义形成，国际农产品市场竞争激化，世界价格被扭曲。与此同时，亚洲的日本继续推行农产品对外贸易保护政策，20世纪50年代，日本对农产品对外贸易保护水平超过40%，1965年增加到76%；韩国在20世纪60年代后，对其农产品对外贸易提供保护，1970-1974年，韩国农产品的平均国内生产价格比边境价格高出55%（MacGarry and Schmitz，1992）。
这一时期，发达国家根据各自的现实背景，制定并实施了多种多样的农产品对外贸易保护政策。概括而言，这时期的农产品对外贸易保护政策表现出以下几方面的共性：
1.双重性
发达国家的农产品对外贸易保护政策，特别是进口限制政策，往往以维护人权和保护环境为由，这为社会进步和人的全面协调发展提供了方向和动力，为维护公平贸易提供了手段和规则，这是它合理的一面。但是，新贸易壁垒以人权、环保为名，行贸易保护之实，对某些国家的农产品进行有意刁难或歧视，这给国际贸易公平和贸易自由带来了隐患和阻碍，具有不合理的一面。
2.隐蔽性
发达国家传统的农产品对外贸易保护政策，无论是关税还是数量限制，相对较为透明，人们比较容易掌握和应对。而新的农产品对外贸易保护政策则不同，隐蔽性很强。以绿色贸易壁垒为例，它的隐蔽性在于国际贸易规则虽没有明确赞成，但也没有明确禁止，一系列明显带有环境保护痕迹的国际环境公约和国内环保法规可以作为它们的法律依据，导致了发达国家普遍设立各种绿色壁垒，对本国农产品对外贸易进行保护。
3.复杂性
发达国家农产品对外贸易保护政策体系十分复杂。不论是进口限制措施，还是出口鼓励措施，都有众多种类。而且，就单独的某种贸易保护措施而言，其内容也相当复杂，涉及的商品非常广泛，评定程序更加复杂。以产品质量认证为例，它包括安全质量认证、性能质量认证、卫生环境质量认证等。复杂而苛刻的贸易壁垒往往使农产品出口国无所适从，成本倍增。
4.争议性
发达国家的农产品对外贸易保护政策介于合理与不合理、公开与隐蔽之间，使得不同国家和地区在农产品对外贸易政策领域很难达成一致，容易引起争议，并且不容易进行协调，以致于成为国际农产品贸易争端的主要内容。
二、国别考察——以美国为例
美国是一个自由市场经济国家，联邦政府很少对其经济进行干预，然而对其农产品对外贸易却是个例外。特别是第二次世界大战后，美国政府从进口限制、出口促进和国内支持三个方面，对其农产品对外贸易进行了强烈干预与保护。当然，在不同的历史时期，其政策重点并不相同。正因为如此，美国农产品对外贸易保护成为了国际农产品贸易保护主义较为典型的代表。
同所有其他国家一样，美国的经济发展也是从农业起步的，早期各州无不以生产出口农产品和原材料为经济命脉。19世纪初叶，美国农产品出口额占出口总额的75%。在19世纪30年代，75%以上的烟草，80%以上的棉花出口国外（徐更生，1991）。19世纪后半叶，随着西部疆土的开拓，美国的可耕地增长了两倍。农产品的价格，虽然在“南北战争”后一度急剧下跌，但此后的半个多世纪期间，相对于非农产品而言，仍呈螺旋式上升趋势。这段时期，美国农产品对外贸易保护政策的重点是国内支持政策。政府通过一系列的投资政策，间接或直接地促进了美国农产品对外贸易的发展，如政府对运河和铁路的大力投资，大大地降低了农产品的运输成本，提升了美国农产品在欧洲市场上的竞争力。1862年，林肯总统签署了赠地大学法案和宅地法案。前一法案规定联邦政府向各州无偿赠送国有土地，各州必须利用所得土地及其收益建设以农学和工学为主科的大学。后一法案则规定，凡连续耕种国有土地5年的农户，只需缴纳规定的证件费，即可获得160英亩国有土地的所有权。同年，美国农业部成立（这句话不要了）。1887年，美国国会通过法律，在各州建立由联邦政府出资建设运营的农业试验站。在1862年之后的30年里，美国农业部的支出以年均13.2%的速度增长（徐更生，1991）。
20世纪以后，尤其在第一次世界大战与“大萧条”期间，美国农业遭遇到前所未有的严重危机，导致农产品价格大幅度下跌。为了避免谷贱伤农，从罗斯福新政开始，直到20世纪80年代，美国政府除了通过提高关税来限制国外农产品的大量进口外，还根据各个时期国内外形势的变化，逐步完善其农产品对外贸易保护政策体系。从20世纪30年代到60年代中叶，由商品信贷公司实施的农产品价格支持制度，一直是美国农产品对外贸易保护政策的中坚，它起到了支持农产品价格和保障农民收入的重要作用。由于政府的保护价经常高于市场价，农民往往放弃其抵押给政府的谷物，不归还贷款，以获取超额利益。这样做使美国政府的商品信贷公司持有大量农产品。为了消化商品信贷公司所持有的农产品，美国政府于1954年通过了对外粮食援助法，并从1961起，开始实施向贫穷阶层提供免费食品项目。
从20世纪70年代起，美国政府逐步放弃了农产品价格支持的政策，取而代之直接向农户发放现金补贴。具体做法是，政府每年设定农产品目标价格，按市场价格小于目标价格的差额，向农户支付现金补助。这样做最大的好处是增强了美国农产品在世界市场的竞争力。美国农产品对外贸易保护政策的改变起到了立竿见影的效果，美国农产品对外贸易盈余迅速大幅增加。自20世纪70年代以来，世界粮食市场价格除了在两次石油危机期间（1974-1976年，1978-1981年）和90年代中叶，一度高于美国政府的目标价格外，其余大部分年份，均低于目标价格，两者之间的差额在80年代中叶达到高峰。为此，从1986年到1989年，美国政府对农民的现金支付均在100亿美元之上。1987年的支付额接近170亿美元（程国强，1994）。
20世纪80年代中期以后，鉴于财政压力和国内外形势的变化，美国农业法案总的趋势开始朝着自由化的方向发展。1985、1990、1996年美国先后出台了三部农业法，尽管出台的背景有所不同，其内容也不一样，却有一点是共同的，即控制政府价格支持和财政补贴，促使美国农场主全力加强自由市场竞争。特别是1996年克林顿总统签署的联邦农业改进和改革法（又称农业自由法），首次从法律上把政府对农业的支持和补贴同农产品价格脱钩。该法案规定，从1996年到2002年的7年期间，政府逐年向农民支付的现金补助将固定不变，不再受农产品价格变动的影响。这一法案当时被誉为美国政府自新政以来最重要的市场导向改革。
然而，2002年美国国会通过的新农业法案，实际上是对自“1985年农业法”以来，特别是对“1996年农业法”的大踏步后退，迫使美国农产品自由贸易发生逆转，重新倒退到农产品对外贸易保护的轨道上来。这集中体现在以下几个方面：其一，以往的几个农产品自由贸易法案都强调，鉴于形势发生新变化，农场主理应注重市场自由经营，应该把注意力瞄准国际市场，而不是政府的价格支持体系。新法案却强调通过政府拨款增强所谓的安全保护。其二，前三部农业法案都强调减少政府财政拨款，强调通过市场自由经营，减少政府用于农业的补贴。新的农业法案却把增加农业补贴提到重要的议事日程。其三，新农业法增加了可以获得补贴的农产品种类，把过去很少得到补贴的水果、蔬菜和畜牧业也列入补贴行列中。其四，与以往农产品对外贸易保护政策法案出台的背景不同，新农业补贴法是在美国农产品出口大幅增加，其所占国际份额处于明显优势的情况下发生的。其五，新农业法案规定的财政补贴金额较以往大幅增加。
尽管美国有得天独厚的农业资源、机制完善的国内市场，但美国农业能成为一个资本、技术密集型，并且极具国际竞争力的产业，同美国政府积极的政策保护是分不开的。美国农产品对外贸易保护政策保证农民有较高的稳定的收入，从而使他们有信心和能力投资农业新技术，如杂交品种、大型机械和化肥农药，使农民们可以实现高度专业化、资本密集的农业生产方式，大幅度地增加农产品产量。当然，从美国农产品对外贸易保护政策的实践还可以看到，一国的农产品对外贸易保护政策是随着国内、外环境的变化而不断变化的，是一个逐步完善的动态过程。
