（一）公共服务均等化的内涵
国家发改委宏观经济研究院课题组把我国现阶段的全国性基本公共服务均等化界定为：中央政府通过制定相关基本公共服务的国家标准（设施标准、设备标准、人员配备标准、日常运行费用标准等），在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力，确保社会、政府、服务机构不存在偏见、歧视、特殊门槛的前提下使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程。743吕炜等认为，基本公共服务均等化的涵义是指具有相同公共需求的公民，可以享受到大致相同的公共服务。其要点是：基本公共服务均等化并不是所有人都享受均衡划一的服务水平；具有相同特征的个体，应当享受到大致相同的服务；各地区的基本公共服务提供总量不仅要依据各地区的实际人口数量，也要反映各地人口结构特征情况。744朱柏铭认为，基本公共服务均等化应当是不同区城居民所感受的基本公共服务性价比水平大体相当。基本公共服务性价比是指公众消费基本公共服务所获得的满足程度与交纳税费所承受的代价程度之比，其经济学含义是基本公共服务的边际效用与边际成本之比。
（二）我国公共服务存在的问题
1.公共服务严重不足
于长革认为，在中国式财政分权所导致的GDP竞赛中，地方政府官员只关心自己任期内的经济增长指标高低，而教育、科技、医疗卫生等公共产品和服务的投入只能在长期内发生作用，短期内无法“兑现”为经济增长，因此被长期忽视，并直接导致了公共服务供给的严重短缺。20世纪80年代以来，我国财政性教育支出占GDP的比重逐年下降，由1980年的2.53%下降到2006年的2.25%，与世界5.1%的平均水平相差2.6个百分点。我国财政用于科学研究投入的支出水平一直偏低。发达国家的政府科研经费占GDP的比重一般在2.5%—3.0%之间。而我国的财政科研支出占GDP的比重，1978-1986年间保持在1%—1.5%之间，1987年以后从未达到过1%，1996为0.51%，2006年也仅为0.8%。医疗卫生事业支出的境况更差。1991-2005年，在卫生总费用中，政府预算卫生总量也在逐年增长，但其占卫生总费用的比重却在不断下降，从1991年的22.8%下降到2005年的11.9%。
2.地区与城乡间公共服务不平衡
城乡间公共服务供给相差悬殊。以公共卫生为例，据有关学者的估计，占全国70%以上的农村人口仅拥有全国大约30%的卫生资源，而占全国30%的城市人口却拥有全国70%以上的卫生资源。少数人进行过度的医疗保健消费，而大部分农民却难以享受基本的医疗保健。2000年，世界卫生组织19个成员国医疗卫生公平性进行评价，中国排在倒数第四位。地区间公共服务供给极不平衡。OECD于2006年发表的研究报告指出，在中国，衡量省际间人均财政支出不平等的泰尔指数已从1995年的0.16上升至2003年的0.21，衡量省际间人均财政收入不平等的泰尔指数已从1995年的0.22上升至2003年的0.35.这组数据不仅反映出省际间财政收支差距的扩大，而且直接反映出我国地区间公共服务供给严重失衡的现状。
3.公共服务供给标准不够规范
国家发改委宏观经济研究院课题组认为，在技术上，我国还没有针对实现基本公共服务均等化目标建立一套针对基本公共服务的供给标准，以及与这些标准相对应的客观因素评估法，来核定地方财政平衡能力，以及政府间计算转移支付数额等。我国基本公共服务的标准存在一系列问题，主要包括：一些标准比较模糊，大部分文件或政策只说明按照当地的情况考虑，没有给出最低标准，各项公共服务的人均占有标准也没有，一些方面的服务标准还没有被考虑；标准制定工作还比较滞后，适应不了形势变化和经济社会发展的需要；标准制修订工作透明度不够，标准修订不及时，有些标准标龄太长、标准老化，有些标准未能得到全面、正确实施。
（三）我国公共服务非均等性的原因
1.转轨进程对政府偏好的影响
吕炜等认为，在公共服务问题上对政府进行过多的批评是片面的，它忽视了中国问题的复杂性。中国的转轨进程无论在公共服务的水平，还是公共服务与公共投资的相对结构上都对政府偏好产生了深远的影响，进而影响了政府对于公共服务的提供水平。由经济转轨进程所决定的政府以经济发展为中心的战略目标、财政体制的不完善，以及公共服务提供机制的变革，都制约着政府对公共服务的供给水平的改善。改革开放之初，推动经济增长是政府自身职能的第一要务。所有的政策选择都“以经济建设为中心”，其他方面则被置于相对次要的位置。在非均衡发展战略的推动下，政府职能和边界问题逐步向经济领域倾斜，市场化的浪潮也逐步席卷公共服务领域，政府对公共服务的投入偏好明显不足。
2.城乡二元结构
国家发改委宏观经济研究院课题组认为，城乡分割是中国实现基本公共服务均等化的核心问题之一，虽然城乡问题在一般意义上不属于均等化问题。由长期实施户籍制度造成的乡村居民和城镇居民的不同身份，以及掩藏在这个身份背后的享有基本公共服务的权利是我国现阶段基本公共均等化问题的特征之一，这也是我国基本公共服务均等化区别于其他国家的特点。
3.现行行政管理体制缺陷
吕炜等认为，现行行政管理体制是导致基本公共服务不能按需供给的制度根源。条块化的行政管理制度，限制了可用于公共服务的人力和物力资源在各地区间的自由流动，同时也没有激励其由发达地区向欠发达地区流动的机制，从而造成了公共资源在全国范围内的分布不平衡。
4.公共财政体制不健全
吕炜等认为，我国现行的公共财政体制不健全，导致公共收支目的脱节，限制了公共服务提供水平的提高。改革开放以来，在教育、医疗和社会保障的投入比重逐年下降的同时，政府自身的行政管理费用却在飞速的增长。这一现象的根本原因可以归结为没有一套市场经济条件下的公共财政体制，公共服务需求与供给乃至公共税收之间缺乏内在的关联机制，导致了政府支出的随意性和缺乏约束。完善的公共财政体制下的政府，应是为了提供公共服务而征税，而不是为了实现政府的利益最大化。
5.转移支付制度存在问题
郭庆旺等通过实证分析发现，中央财政转移支付未能有效促进中国地方公共服务发展和均等化，部分原因在于，中央财政转移支付的资金分配没有很好地兼顾公平与效率准则，也没有很好地顾及到地方公共服务需求和财力状况。中央财政转移支付制度设计还存在着很大缺陷：中央财政转移支付制度的目标原则不够明确，受传统财政体制遗留因素的影响较大，分配公式的合理性、透明性和规范性还不够。753宋小宁也认为，我国中央对地方的转移支付，主要基于维护国家稳定和减少改革阻力的政治平衡考虑，公共服务均等上的考虑并不显著。转型经济中不断出现利益受损者和受益者，利益受损者会影响中央政府的转移支付，中央政府会利用转移支付手段来协调各种利益关系，以推进改革的进行。
（五）促进公共服务均等化的政策建议
1.深化经济体制改革
吕炜等认为，要解决当前的发展失衡，基础性的路径仍然是要继续深化经济体制改革。一方面，促进经济又好又快发展，努力做大公共财政的蛋糕，以提升政府的公共服务供给能力。另一方面，积极在体制层面解决政府、财政、公共服务等领域的诸多体制缺失，在现有财力下，通过制度和政策层面的设计来改变政府的偏好和效率，以缓解由于政府行为原因造成的公共服务提供不足。具体来说：一是在现有政府偏好的基础上，更加关注民生项目的投入和改进；二是利用财政增量部分提升公共服务的质量和水平，减轻体制性消费约束，刺激民间消费，从而降低对公共投资需求的压力，改善公共支出结构；三是完善公共财政框架下的财政收支体系，建立公共服务需求与公共服务供给的信息联动和反馈机制，努力提升政府行政效率，探索提高财政资金的预算和管理效率的模式和路径；四是在制度层面构建一套规范的公共服务提供保障机制，理顺政府间的财政体制关系。
2.城乡公共服务实行标准化管理
王国华等提出，实行基本公共服务标准化管理，是城乡统筹发展的一种可行性选择。具体措施为：一是各级政府明确一定时期城乡基本公共服务需要达到的标准，作为经济社会发展的重要任务列入国民经济和社会发展规划；二是将基本公共服务标准实现情况，作为政府政绩考核的重要内容；三是在制度上、法律上明确规定先进地区有帮扶落后地区的义务，并建立相应的机制；四是对基本公共服务范围及指标体系在一定时期内做出技术上的调整。
3.建立和完善公共财政体制，合理界定政府间财权与事权关系
吕炜等认为，应当完善公共财政框架下的财政收支体系，建立公共服务需求与公共服务供给的信息联动和反馈机制。在制度层面改变以往以收定支的财政思维模式，逐步建立起一套为满足公共需求而相应进行税收行为的公共财政思维逻辑，从而突出基本公共服务职能在公共财政制度框架中的重要性，加大基本公共服务支出在财政支出中的比重，逐步增强各级政府的公共服务能力。757于长革认为，提高公共服务水平，要明确界定政府间的事权和支出责任。现阶段，应根据公共服务的层次性，结合我国具体国情调整中央和地方各级政府间的事权和支出责任。目前，我国税收体制存在的税权高度集中问题直接引发了地方政府预算外资金和政府性债务的膨胀。赋予地方政府必要的税收立法权和相关政策制定权，是解决上述问题的重要措施。适应规范化财政分权的需要，中央政府应赋予地方政府相对独立的财权，包括必要的税收立法权和一定的政策制定权，允许地方政府自主开辟地方税种和税源，以使地方政府获得适量的、用于提供公共产品的资金。
4.完善财政转移支付制度
郭庆旺等认为，为了使中央财政转移支付在促进中国地方公共服务发展和均等化、提高全社会福利水平中发挥积极作用，需要改变目前的财政利益分配格局，减少传统体制遗留因素的不利影响，完善转移支付结构，建立科学合理的分配模式。只有转移支付的目标明确合理、制度完整规范、措施得力到位，才能较好地兼顾公平与效率准则，减少对地方政府的行为扭曲，促使地方政府的行为能够真正地以本地区居民偏好为导向。759宋小宁等也认为，需要反思我国转移支付政策的目标和资金的落实。一方面，在区域和城乡居民基本公共服务差距逐渐加大的情况下需要把公共服务均等化目标放到一个更重要的位置，使居民所享受的基本公共服务更少地依赖于其户籍所在地。另一方面，需要建立转移支付资金使用的监督机制，尤其是在地方财政财力紧张地区，尽量避免转移支付资金被挤占和挪用。最后，需要反思目前根据行政权力配置转移支付资金的方式，规范省级以下政府间的转移支付。
5.赋予公众“用脚投票”的权力
朱柏铭认为，迁居才是实现基本公共服务均等化的最终选择，而完善转移支付制度并非实现公共服务均等化的关键。在以下两种情况下，公众只能选择退出该辖区：一是公众无法进行基本公共服务性价比问责；二是政府无法提高基本公共服务性价比水平。一方面，转移支付的功能不完全局限于基本公共服务均等化。促使外部性内部化、鼓励提供优质品、弥补财政缺口和实现横向财政公平，都是转移支付的功能。另一方面，基本公共服务均等化并不完全是财力问题。近几年，中西部地区大量务工人员进人东部沿海地区，直接的动机固然是挣钱，但从公共经济学视角看，这是一种迁居行为。迁入地政府为他们提供基本公共服务，就体现了均等化。
