教育的演进
中国传统的教育模式是为科举制度服务的，旨在培养未来的官僚队伍，所谓“学而优则仕”，这种教育模式并未把普及国民知识、开启民智作为教育目标。鸦片战争以后，面对“数千年未有之大变局”，洋务派官僚集团兴办了一批新式学堂，但几乎都以培养洋务人才为目的，重视的只是专业技术教育。随着统治危机的加剧，清廷在“新政”期间，积极推行教育改革，社会各界也对普及教育与开通民智做了很多工作。北京作为“首善之区”，学部推行的政策多会先在北京试点，从而以得天下风气之先的势头，率先对培育新兴国民做了很多重要的努力与尝试。这种新兴教育目标，强调德智并重，各类学堂在传授技术知识的同时，要坚持修身为本，这虽然没有跳出维护封建统治的窠臼，但在客观上还是为传统德育向近代德育的转型奠定了基础。
一、京师教育行政机构与新德育政策的成型
清末“新政”教育改革，首先表现在改革教育行政体制。在中央，清廷于1905年设立学部；在地方，清廷于1906年设立各省提学使管理各省教育。京师作为全国政治、文化中心，其教育改革自有独特地位。早在学部成立前，清廷就有管理八旗教育的行政机构——八旗学务处，学部成立后仍然沿用。但为了对北京地区普通教育进行有效管理，学部又于1906年设立了京师督学局，专门管理北京地区的中小学教育。这样，既继承了中央官学的主体地位，又有利于在京当地行政机构的情况不同，京师督学局实为中央学部的直属机构，而与北京地方行政机构没有隶属关系，这就形成中央教育机构直接办理北京地方教育事务的独特局面。清末北京地区的教育改革就是在京师督学局与八旗学务处的管理与推动下进行的。
京师督学局既是地方教育行政机构，又是学部的直属机关，这与各省提学使归督抚统辖有很大不同。局长人选一直由学部任免，从京师督学局设立（1906年）至宣统元年（1909年），一直由学部左参议（后为学部右丞）孟荣庆担任局长，其后由蒯光典接任，未及，彦真担任此职。京师督学局的职员大多数是学部职员兼任，每月只领取职务津贴，薪水银则在学部领取。在办学自主权方面，各省提学使办理教育事务，须向学部上报，而京师督学局在推广学务的过程中，可依据京师地区的实际情况加以变通，而不必上报学部，直接管理京师教育改革。在教育经费筹措上也与他省不同，京师督学局的经费由学部从其经费中拨款，每月定时领取，开始时为一千两，后学部经费紧张，减至八百两，并一直延续到清末。1908年春，学部具奏将督学局自局长以下的人员一律改为实官，而局长仍为兼任，使得其机构设置逐步步向正轨。
京师督学局的政策执行是紧跟学部的。清末最后十年间，学部在全国各地大力发展普通中小学堂，京师也不例外。学部主要管理高专以上的学堂，京师督学局则管辖京师全部的中小学堂与师范、实业学堂，后来进一步将京城内外原归八旗学务处管辖的八旗各式学堂也收归管辖范围。京师督学局设总务处和三科一所，即师范教育科、中学教育科、小学教育科，及负责私塾改良及教育普及的京师劝学所。在京师督学局职员中，直隶与旗籍人士在其中所占比例较大。这种举动正是出于推动京师教育发展的现实考虑。在所有职员中，大多数人都为学部主事或候补主事，少数为内阁候补中书或翰林院编修、检讨，此外还有曾获得科举功名的举人、文童、附生及新式学堂的中学毕业生，其职员来源构成还是比较复杂的。
八旗学务处成立时间早于京师督学局。1901年“新政”开始后，清廷便设立了八旗学务处来管理全国旗人新式教育，北京地区所有的八旗学堂皆归其管辖。1905年学部成立后，将八旗高等学堂、满蒙文高等学堂等大学堂归学部管辖，八旗学务处只负责管理八旗各中小学堂及师范、实业学堂。1906年京师督学局成立后，学部一度一元化的教育行政管理，将八旗学务处裁撤，所有京师八旗各学堂全部划归京师督学局管理。但是，满汉分治一直都是清朝的一贯传统，加上又经常发生八旗各学堂不服从督学局管理的事情。于是，又重设八旗学务处。其经费由度支部下拨学部，而由学部转拨给八旗学务处，再由八旗学务处拨给下属各八旗学堂。八旗学务处的职员也以兼差居多，但与京师督学局不同的是，其职员除了领取职务津贴外，还可以报销车马费等杂用，其经费较为充足。这样，清末北京地区的教育行政体系便处于京师督学局与八旗学务处并驾齐驱的局面。直到1912年民国成立，当时教育部才将两者合并成立京师学务局。
北京地方教育行政机构作为中央教育机关的直属机构，对于中央的教育方针往往亦步亦趋，成为中央教育政策在全国推广的先行试验田。值得注意的是，按照儒家文化执教的传统教育是一种修身为本的做人教育，从某种意义上讲，传统教育本身是一种大德育，不同于现代学科意义上的小德育，因为整个教育体系都是围绕德行教育展开的。清末新政时期，虽然受内忧外患的各种压力，清廷被迫引进西方的现代学科体系来进行新式的知识教育，但在根本上，并没有放弃传统教育那种“建国君民，德育为先”的思维，因此，在清末的新式教育系统内则充斥着传统经学与现代西学并存的格局，而从二者关系上说，则流行张之洞提出的“中学为体，西学为用’’思维，即中学（经学）掌修身为人，西学（科学）掌实用做事，而从地位上看，按照儒家“君子不器”的影响，经学在教育过程中起灵魂、思想指导的作用，以此规范学生学习西学后不致走上离经叛道的道路。如1904年颁布的《奏定学堂章程》即明确指出：“中小学堂，宜注重读经，以存圣教。”理由是：“外国学堂有宗教一门。中国之经书，即是中国之宗教。若学堂不读经书，则是尧舜禹汤文武周公孔子之道，所谓三纲五常者，尽行废绝，中国必不能立国矣。学失其本则无学，政失其本则无政。其本既失，则爱国爱类之心亦随之改易矣，安有富强之望乎？故无论学生将来所执何业，在学堂时，经书必宜诵读讲解。各学堂所读有多少，所讲有浅深，并非强归一致。极之由小学改业者，亦必须曾诵经书之要言，略闻圣教之要义，方足以定其心性，正其本源。”
在实际的教育改革过程中，教育行政当局与身处教育教学改革第一线的官绅就科举存废与学堂兴衰、学堂里经学与西学的关系进行了系统的梳理，对于应对统治危机做了中西贯通、新旧兼采的努力。首先从科举与学堂的关系看，“新政”教育改革的重点是学习西方近代教育模式，广设学堂以培养人才，所谓：“百年之计，莫如树人。古今立国，得人则昌。作养人材，实为图治根本。查五洲各国，其富强最著，学校必广，人材必多。”具有革新思维的官绅能洞悉新式学堂在人才培养上的优势，但是他们也深知，这种从西方引进的分科学堂系统与隋唐以来形成的科举取士制之间存在着较大的反差，这已构成推行新式教育的严重障碍。为了抹平其间的鸿沟，统一教育界的认识，主张广设学堂的官绅纷纷论证说，西人现在所资富强之学校实与我国古代的学校暗合，所谓：“第考其（按指欧美日本）现行制度，亦颇与我国古昔盛时良法，大概相同。《礼记》载：家有塾，党有库，术有序，国有学。试比之各国，则国学即所谓大学也，家塾、党庠、术序即所谓蒙学、小学、中学也，其等级盖颇分明。”由此认识出发，主张广设学堂的官绅认为，借鉴西方的学校制度，不过是规复三代学校旧制。既要“规复”三代学校制度，则现行的科举制度显然与古制相左。所谓：“三代以上，只有学校，并无科举。”科举制度不仅不合古制，而且还不合时宜。所谓：“外侮凭陵，然不可以终日，而士大夫犹持闭关自守之旧学，于中外形势瞢无所知，岂足以临敌制变！”然则，科举毕竟奉行多年，其兴废关系重大，可否与学堂两存呢？官绅中也确实有过调和学堂与科举的企图，所谓：“科举与学堂相表里，科举能求才，学堂能育才；科举收急效，所以待成材，学堂以幼成，所以求实学。”况且，科举制度内部已通过改八股为策论、设经济特科等方法来力破空疏，讲求实用，这不正与学堂的培才目标渐趋接近吗？但在实践中，这些看似合理的逻辑恰恰行不通。这主要有两个原因。一是在科举内部即使再作改革，也不能解决其体制上的根本缺陷。就改八股为策论而言，吴汝纶早在戊戌维新时期就指出：“舍时文而用策论，策论之不足得人，仍恐不如时文。”就实行经济特科而言，其功用也很有限。所谓：“中国见闻素狭，讲求无素。即有考求时务者，亦不过粗知大略。于西国政治，未能详举其章；西国学术，未能身习其事。现虽举行经济特科，不过招贤自隗始之意，只可为开辟风气之资，而未必遽有因应不穷之具。”另外一个原因来自科举制度之外：科举不废，学堂生徒的晋升之路就会受到牵制，如此则不能吸引更多的人到学堂就学。所谓：“利禄之途，众所争趋，繁重之业，人所畏阻。学校之成期有定，必累年而后成材；科举之诡弊相仍，可侥幸而其获售。”如此，则非废科举，学堂不能大兴。所谓：“科举一日不废，即学校一日不能大兴；将士子永远无实在之学问，国家永远无救时之人；中国永远不能进子富强，即永远不能争衡于各国。”可以说，在内忧外患的统治危机和适者生存的社会进化论的双重刺激下，朝野各界对废科举兴学堂达成了基本共识，这是在中国已实行了1300多年之久的科举制度能在“新政”期间寿终正寝的根本原因。
广设学堂的过程中，朝野官绅要解决的一个更棘手的问题是，学堂内部经学与西学的关系。因为在实际兴学的过程中，官绅们遇到了一个非常麻烦的难题：士子以前专习经学，往往皓首穷经仍所获无多，现在中西兼修，这能行得通吗？针对这种情况，当时的一些官绅纷纷指出，学堂既然是为国家富强培养有用人才，自然应以西学为主。如吴汝纶所云：“人无兼材，中西势难并进，学堂自以西学为主。”严复更是明言：“今日国家诏设之学堂，乃以求其所本无，非以急其所旧有。中国所本无者，西学也，则西学为当务之急明矣。”然则，以西学为主，并不等于不讲经学。官绅们即使再追求实用，也不会忘记经学的指导地位。《奏定学堂章程》即强调：“无论何等学堂，均以忠孝为本，以中国经史之学为基，俾学生心术壹归于纯正，而后以西学沦其智识，练其艺能，务期他日成材，各适实用，以抑副国家造就通才、慎防流弊之意。”随着西学在学堂的迅速发展，几使经学形同虚设。如刘大鹏在其日记中就忧心忡忡地写到：“今之学堂，所教者西学为要，能外国语言文字者，即为上等人才，至五经四书并置不讲，则人心何以正，天下何以安，而大局将有不堪设想者矣。”更让清廷及官绅中保守人士无法容忍的是，学堂学生在西学新知的启迪下，频有与传统伦理观念不符的言行发生，所谓：“近世目论之士，袭泰西政教之皮毛者，甚欲举吾国固有彝伦而弃之，此非以图强，适以召乱耳。”鉴于此种情况，学部不得不1906年奏请明定教育宗旨，企图以此”整顿“学堂学风。谓：“中国政教之所固有，而亟宜发明以距异说者有二：日忠君，日尊孔。中国民质之所最缺，而亟宜箴砭以图振起者有三：日尚公，日尚武，日尚实。”通过对“忠君”和“尊孔”的德目的强调，学部希望学堂学生能改变“事事舍旧而从新”的冲动，而保持一种对传统伦理纲常的尊重。同时，通过对“尚公”德目的要求，希望学堂学生能改变当时中国“群情隔阂，各自为私”的涣散局面，荡涤自私自利的习气，而“必于各种教科之中，于公德之旨，团体之效，条分缕析，辑为成书，总以尚公为一定不移之标准，务使人人皆能视人犹己，爱国如家；盖道德教育莫切于此矣。”
民国初年，中央设置教育部，在京师地区有隶属于教育部的京师学务局管理北京地区的普通教育，承袭了清末中央教育机关直接插手北京地方教育事务的做法。不过，与清末京师督学局相比，教育改革的内容虽得到了时代的更新，但在机制运作和经费保证上反而比清末有所弱化。一是局长更换与教育部部长一样如走马灯般频繁，担任此职的权威性与责任心大打折扣；二是北京地方教育经费经常不能得到有效保证，教育界的索薪运动不断发生，冲击着正常的教育教学秩序。这些现象反映了这个时代特有的发展悖论：一方面教育走下神坛，民间百姓子弟可以更加容易得到教育，另一方面，教育部门地位下降，政府及其社会对教育的投入也严重降低。
