上述父老、三老等长老性质的领导者，于其乡里内与乡里民众间有类似血缘的“父老子弟”关系，但其势力仅限于乡里。譬如沛县父老于沛县既轻杀秦所派之沛令，又擅立刘邦为沛公，专断沛县；鲁之父老固可尊项羽为鲁公，为其固守，而陈之三老、豪杰亦能推陈涉为陈王；但逾越了沛、鲁、陈，即无丝毫影响力，这种长老性质的势力，可以说是不折不扣的地方势力。但是经历过秦末“诸郡县苦秦吏者，皆刑其长吏”情况的刘邦，对于这种瞬息间可使政府长吏为阶下囚、俎上肉的地方势力，却是不敢轻忽的，《汉书》“高帝纪”二年有如下的记载：
举民年五十以上有修行能帅众为善，置以为三老，乡一人，择乡三老一人，为县三老，与县令丞尉以事相教。
汉高祖刘邦在此条诏令中，正视了能帅众为善的父老势力，并承认他们的地位，准许他们以乡为单位，推选出一人为乡三老，再由乡三老中推举一人为县三老，代表乡里与县令丞尉共议乡里事务。乡三老一职，非高祖所创，秦时各乡已有，并成为一种制度。《汉书》“百官公卿表”即曾有过“秦制，乡置三老”的记载。《史记》“高祖本纪”中说：
新城三老董公遮说汉王，以义帝死故。
董公即新城之乡三老，可知秦时各乡已有三老之置。刘邦此诏的意义不在置三老，而是在调和乡里社会中的中央与地方势力。秦时乡三老，虽深植势力于其乡里，但对支配乡里的县政府，既无参与机会亦无影响力量，若有不满，由于无适当途径宣泄，自然形成积怨，秦末父老率其子弟刑郡县长吏之事，无他，盖苦秦吏久矣。刘邦增置县三老，并准其与县令丞议事，情形类似今日地方上的民选议员，其人虽非地方政府的行政官，但能代表民意，对行政官之行政措施提出意见。使政府与民众能藉三老而得到沟通。三老的酬劳是“复勿繇戍，以十月赐酒肉”。高祖之后，县三老职务更广，如《汉书》“王尊传”中记载，京兆尹王尊因谗被废时，“吏民多称惜之，湖三老公乘与等上书”。此段记事显示了湖县的县三老公乘与联合了其他县三老，代表吏民上书中央，为王尊请命。同传中也有白马县三老朱英上书称述王尊任东郡太守时的治绩。又如《汉书》“武五子传”载，壶关县三老上书武帝直指追捕太子之非，要求武帝“唯陛下宽心慰意，少察所亲，毋患太子之非，及罢甲兵，无令太子久亡”，对中央之行事不客气地反映了意见。此类三老，不在帝国官僚系统之内，虽有职事，并不受禄，但有印章以表示其身份，他们所担当的职事身份与官相似，但并非政府之官，而是乡里民意的代表者，故当时人乃以乡官称之，其性质可谓地方半自治的代表人物。
