第33章 西北民族地区生态安全与水资源环境保护社会机制创新(4)

在环保领域，一方面由于企业追求利润最大化的倾向和环境问题的外部性，很容易造成市场失灵；另一方面，近些年来我国对环保问题越来越重视，但仍然不能避免政府失灵的出现，这表现在：政府理性有限，使政府行为最多只能逐步逼近最佳环境管理效果；政府中立有限，即政府在环境权益配额中加进了自身利益的考虑；③政府实力有限，使政府面对大量的、纷至沓来的环境权益冲突事件时心有余而力不足；④政府灵活有限，使环境管理政策在很大程度上比合理水平要多牺牲一些经济效益。环保民间组织的出现可以敦促政府进行环境保护，凝聚社会成员的力量，促使社会成员在生活中自觉为环保行为，弥补了市场和政府的缺陷。

（2）当代公民社会理念。如果说市场和政府双重失灵的问题使得环保民间组织作为第三部门的一部分被动地产生，那么当代公民社会的理念则使其以更为积极的姿态出现。实际上，它们只是这一个问题的两个方面，公民社会与第三部门密不可分，甚至有时被当作同义语来使用。公民社会是一个来源于西方的富有包容性开放性并且内涵不断变化的概念，经过了洛克、卢梭、黑格尔、马克思、托克维尔、哈贝马斯等人的阐述。在当代它作为一种理念，在国家与社会的关系中，更侧重于公民的参与以及对国家权力的监督和制约。公民社会理念有这样一些特点：它倡导多样性，生活方式、利益追求、社会文化都向多元化发展；它强调参与，不管是政治生活还是社会活动，都必须对公众开放，保证参与机会的均等；它不倡导占主导地位的行为者，各社会组织、公民团体都处于平等的地位；它既不片面强调对国家的制约，也不将国家权力理想化而轻视公民社会的力量，强调公民社会与政府应采取合作态度，共同致力于社会经济发展。

改革开放以后，随着政治经济体制改革不断深化，我国的政府与社会的关系已经发生了很大改变，公民意识在成长，社会自组织不断涌现，不能说形成了公民社会，但是我国正在向着“政治—经济—社会”的三元格局发展。而长期以来我国的环保事业一直是政府主导的，政府是环境保护的发起者，而不是迫于社会压力的被动举措；政府是环境保护的主要促进者，往往是自上而下开展活动，普通公众也认为环保是政府的事；政府也是环境保护的主要监督者和仲裁者，往往通过行政途径查处环境破坏行为，用行政手段解决环境纠纷。但与此同时，我们也可以看到我国的民间环保力量正在兴起，公众的环境意识在逐步觉醒，环保民间组织的规模日益壮大，行动日益具有影响力，基于社区的环境保护活动在开展，环保产业也有了一定的发展。

社会组织是公民社会重要的结构要素，是政府与社会之间的中介，也是公民参与发展的主要载体和形式，环保民间组织就是其中的一部分，并且由于环境保护问题更需要全体社会公民共同参与的属性而显得益发重要。它使公民个人摆脱了原子化的状态，形成凝聚力，能发出环保声音；它贴近公民，深入基层，可以直接与社会成员进行沟通，有民主基础；它有一定的专业知识和资金基础，可以为环境破坏中的弱势群力提供支持；它一方面将政府的环境政策和信息传送给公民，另一方面也将公民的环保要求和建议传送给政府，以利于政府的环境决策；它处理问题方式多样手段灵活，其成员具有较高的社会责任感和奉献精神。环保组织的这些优势是其他机制不能代替的，它的存在和发展是当代公民社会理念以及治理与善治理论的题中应有之义。

2.我国环保民间组织现状

（1）发展状况。改革开放以来，我国的民间环保组织发展起来，这是环境问题日益严重的结果，也是因为政治经济体制改革和环保部门的开明态度为其开创了一定的空间，国民环保意识的提高，媒体网络的推动以及境外环保组织的影响也成为重要的动因。自1978年起到20世纪90年代初，中国环保民间组织走过了诞生和兴起阶段；1978年5月，中国环境科学学会成立，这是最早由政府部门发起成立的环保组织。中国第一个真正意义上的环保民间组织是1994年3月经过一番注册波折才于北京成立的“中国文化书院绿色文化分院”，始此，我国的其他环保民间组织相继成立。它们可以分为四类，一是由政府部门发起成立的环保民间组织，如中华环保联合会、中华环保基金会、中国环境文化促进会，各地环境科学学会、环保产业协会、野生动物保护协会等；二是由民间自发组成的环保民间组织，如“自然之友”、“地球村”、环保志愿者群体、网络通联型组织及其他民间机构等；三是学生环保社团及其联合体，包括学校内部的环保社团、多个学校环保社团联合体等；四是国际环保民间组织驻大陆机构。

2005年7月—12月，中华环保联合会首次在全国范围内组织开展了“中国环保民间组织现状调查研究”工作，并于2006年4月22日发布了《中国环保民间组织发展状况报告》。根据这份报告，截至2005年底，我国共有各类环保民间组织2768家，其中，政府部门发起成立的环保民间组织1382家，占49.9；民间自发组成的环保民间组织202家，占7.2；学生环保社团及其联合体共1116家，占40.3；国际环保民间组织驻大陆机构68家，占2.6。现有从业人员22.4万人，其中全职人员6.9万，兼职人员15.5万。这些环保民间组织的分布主要集中在北京、天津、上海、重庆及东部沿海地区，其次是湖南、湖北、四川、云南等生态资源丰富省份，其他地区的环保民间组织相对较少。我国环保民间组织在各级民政部门正式注册登记率较低，仅为23.3；有63.9的在单位内部登记（学生环保社团在学校登记）或工商注册为民办非企业；有部分环保民间组织未办理任何注册登记手续。我国环保民间组织环保民间组织最普遍的资金来源是会费，其次是组织成员捐赠、政府及主管单位拨款和企业捐赠等。

（2）活动方式及作用。我们先来列举一下近年来中国环保民间组织所开展过的活动，主要有：保护藏羚羊、保护滇金丝猴、保护怒江、26度空调行动、质疑圆明园湖底防渗工程、倡议“树葬”、反对金光集团APP云南圈地毁林、保护母亲河行动、中国环境科学学会发起“两岸四地环境论坛”和“千乡万村环保科普行动”、中华环保联合会公开征集对国家“十一五”环保规划意见和建议活动、中华环保联合会举办“环境与发展中国论坛”和“九寨国际环境论坛”、中华环境保护基金会设立“中华环境奖”和“中国野生资源保护奖”、中国环境文化促进会创办“环境文化节”、环境新闻工作者协会创设“拜耳青年环境记者奖”和“地球奖”、“自然之友”开通“环境教育流动教学车”、阿拉善SEE生态协会发起“SEE守望家园行动”、污染受害者法律援助中心开通免费服务热线、世界自然基金会启动保护生命之河长江项目、“绿色和平”抗议惠普公司在华销售有毒电子产品、“绿色和平”组织志愿者远赴巴布亚新几内亚拯救天堂雨林。

这些具体活动可以概括为这样几个方面：保护生物多样性、保护河流、对公众进行宣传教育、开展科学研究、支持环保产业、参与环保政策的制定、对环境污染受害者进行援助、参与国际环保交流。可以看出，经过这些年的发展，我国环保组织的活动方式和领域渐渐多元起来，不再停留在观鸟、捡垃圾、喊口号这样的层面上了，而是发挥了实质和深刻的作用。这种作用体现在：保护环境和生态资源，宣传和普及环保意识。群众既是环境的主人，又是保护环境的主力，发动群众、宣传群众、教育群众、组织群众、动员群众保护环境是环保民间组织活动的重要形式和途径。参与对政府的监督和环保公共政策的制定。环保民间组织运用自身的民众基础、专业知识和沟通渠道，主动地担当起国家环境政策的监督者促进者的社会角色，针对有影响的环境问题，通过提出科学的研究报告、专业化的政策建议等形式，积极运用一切合法渠道进行政治压力的输入，对政府的环境决策产生影响，推动政府环境政策的调整，使环境权益和社会公益资源得到更为合理的配置。③开展保护生态环境保护的专项活动。如上面列举的包括野生动物等生物多样性保护、自然生态的位置和保护、植树绿化、水质净化、大气污染的控制和处理、沙漠化防治、黄河上游水土流失问题的治理、社区环境保护、垃圾分类、资源再利用等各种形式的专项活动。④开展环境救济和援助。污染受害者是一个特殊的弱势群体，环保民间组织的显著特点是团体优势，当发生具体的环境污染案件或其他环境问题时，它可以为污染受害者提供法律咨询和法律援助，或支持受害者组织起来以维护其合法权益。⑤促使企业采用对环境温和的方式生产。主要是由一批活跃在环境保护领域的商会、行业组织等经济团体开展这方面的活动，包括促进环保产品的研制、生产、流通、消费等活动。⑥增进与国际环保组织的合作与交流。如参与各种国际环境保护会议，组织学术研讨交流，联合进行一些国际环境问题的保护活动等。

3.在环保民间组织发展中存在的问题及应采取的措施

（1）存在的问题。

法律规定不完善。对于我国的环保民间组织来说，能否继续发展并发挥其应有的作用主要取决于法律规定的完善与否。组织的性质归属、享有权利的不明确、准入制度不健全等法律问题都严重制约着环保民间组织的进一步发展，而现存的法律条款大多散见于各种相关法律规定当中，不仅自身难成体系，而且也不便于操作。

活动资金严重短缺。其实环保组织的活动经费来源比较广泛，包括会员缴纳会费、政府拨款资助和各种形式的民间捐助等。但由于我国的环保民间组织发展上不完善，对于各种资金的来源渠道仍存在着许多的障碍，组织会员较少、政府拨款存在倾向性、捐助制度不健全、企业环保意识差等原因又都造成了如今资金短缺的现状。