内战中对教育影响最大的是1862年通过的“莫里尔法案”,亦称“赠地院校法案”。它规定每个州可按议员人数出售公地来资助教育,每有一名议员就可出售3万英亩公地。各州用这些资金至少建立一所大学。这类增地院校的课程应包括全部传统的课程,但须以农业、工艺等实用科学为主。受惠于这项法案,三四十所院校随即诞生,大批学生得以入学,由此出现了美国庞大的州立大学体系,联邦政府也从此介入了高等教育。
内战后经济的飞速发展也促进了教育的发展,教育投资占国民生产总值的百分比从1860年的1.4%增加到1900年的2.9%。同时文盲人数下降,从20%下降到1l%,工人素质明显提高。各州相继通过强制教育法,到1880年将近3/4的学龄孩子在学校读书。公立中学几乎普及,课程设置广泛,包括各种实用技能。黑人儿童也第一次有了上学的机会,但种族隔离的结果,黑人学校条件比白人学校差得多,最高法院却承认所谓“隔离而平等”的原则。这一原则直到二次大战后1954年的“布朗诉教育局案”才最终被推翻。
1870~1910年是美国高校蓬勃发展的第一个伟大的40年。原来大学的基础课程主要是古典文学、数学和哲学,离社会现实较远。1869年,埃略特任哈佛校长后实施改革,提高教学质量,设立新的课程,实行选修制,并大力加强研究生教育和各专业学院。到1870年代,耶鲁、哈佛等大学都专设了研究生院。1876年,以研究为主的约翰·霍普金斯大学在巴尔的摩成立。美国的研究生教育在内战后很快发展起来了。男女同校在中西部开始较早,1833年奥伯林大学创办时就实行了男女同校,1858年,艾奥瓦大学成为男女同校的第一个州立大学。东北部地区由于传统太强,难以改变,便新建了一系列女子学院,一些老牌的大学也设立了附属女校,如哈佛在1879年,哥伦比亚在1889年。到1901年,共有128所私立女校,所有的州立大学都向女生开放。到1920年,美国大学中有一半学生是女子。黑人大学也在战后兴建起来了,如哈华德大学。1890年新的“莫里尔法案”为黑人的公共教育提供了赠地。
20世纪初,美国教育又经历了一次改革。约翰·杜威等教育改革家强调教育的意义,开办实验学校,改革课程,提倡学习实用本事,边干边学,并推广进步的引导式教育方法,注重学生个人的培养。职业学习、课余学习等也变得丰富起来。同时,职业教育也得到了加强。1917年,国会立法扩大职业教育,联邦政府拨款兴办低于大学程度的职业学校。普通高中也开设职业课,便于学生毕业后直接就业。社区学院也在此时诞生了。但直到1940年,美国大学适龄青年中只有20%能上得起大学。
二战后美国迎来了大学教育的又一次大发展,《1944年军人调整法案》引起高等教育中的重大变化,国家为退役军人提供教育资金,包括学费和生活费,因此接受高等教育的人有780万人,占全退役军人的48%。两年后,大学生中有一半是复员军人,许多出身贫寒的人成了家中第一个大学生。大学教育迅速扩大,不再是中上层社会的特权了。
美国宪法中不提教育,除非涉及宪法问题,联邦政府一般不直接插手教育事务,这是由美国的体制所决定的。直到内战后的1867年,国会才批准成立了一个联邦教育办公室,后来长期隶属于不同的部门,到1950年代成为卫生、教育和福利部的一部分。1979年在卡特总统任内,美国才成立了单独的教育部。里根在竞选时还许诺要取消它,后来虽未兑现,但也成功地削减了其1/3的雇员和不少项目经费。教育部负责全国范围的教育统筹协调工作,包括教育立法、规定教育方向、确定财政资助事项、提供教育补助经费、统计教育数据、确保公民受教育机会等。教育部还要和各州教育界人士定期开会,研究教育中存在的问题和解决的方法。联邦政府对教育的财政投入不断增加,现在美国中小学的经费中有6%来自联邦政府,大多是以项目形式提供的。
各州宪法都有关于教育的条款,大多将初等和中等教育归入地方政府的责权。每个州都有州教育委员会,由州长任命或选举产生,下设州教育厅。教育委员会负责指定总方针,教育厅负责监督地方执行。教育委员会有权决定学校上课的天数,颁发教师和行政人员的执照,规定每个年级的必修课程和最低要求。地方又分成若干独立的学区,每个学区选举产生地方教育委员会,它们是中小学真正的决策机构,权力比州教委会还要大。凡是学区的居民,都有选举权和被选举权,选上的大多是家长、教师和商人。他们商定学校的预算和财政申请、聘请或解雇教职员、设定课程课本、制定校规纪律、配置图书馆等教育设施。这样的学区,全国有近1.6万个,这就决定了美国初等和中等教育具有鲜明的地方性。
学校的经费来源除了联邦政府的拨款外,还有州政府的拨款,这两项一直都在增加。但地方财政税收仍然是中小学的主要收入,约占开支的40%~50%,每个区自定支持教育的财产税额。显而易见,财产多的富人区和财产少的穷人区在教育经费来源上必然差距巨大,公立学校的质量也因此参差不齐。为此,有的州实行再分配计划,将州里的财产税统一归入公共教育基金,再重新分配给各个学校,缩小各学区的差距。有的富人区一方面进行抵制,一方面通过私人捐赠和征收地方特别教育税来保持优势。对此,有的州又规定,随着富人区教育经费的增加,穷人区的经费也自然增长。虽然实行再分配计划的州已经相当普遍,但穷富地区的教育经费仍有很大的差距。
美国的义务教育最初为6年,后来逐渐延长,到上世纪90年代平均为10年。各州规定不同,密西西比州义务教育为8年,而弗吉尼亚和阿肯色州为13年,大多为9年。中学实行学分制,分科选修,学满16个学分可以毕业。必修课程有英语、社会学科、数学、自然科学和体育卫生,选修课范围则很广。有的初中单独立为中间学校,有的高中分为学术科(大学预备)、职业科(学习专业知识,为从事某一职业作准备)和普通科(毕业后从事一般劳动)。中学毕业必须完成4年英语,3年社会学,2年数学和自然科学的学习。此外,中等教育中还有一些专门学校,如大学预备学校、职业学校、音乐美术学校等。美国完成义务教育的人口比例在90%以上。
中小学教师资格是必须上过4年以上大学,具有学士学位。现在有1/3的中小学老师有硕士学位,而教师中以女性居多。
由于中小学由地方管理,所以美国中小学在学习内容上也不一致,地方教育委员会必须考虑当地居民特点来决定教育目标和优先考虑的问题,比如重工还是重农抑或重商。各地也表现出不同的社会和政治倾向,有的自由,有的保守,宗教色彩浓的地方甚至要在自然科学课中以《圣经》的《创世记》来代替“进化论”。当然,太极端的做法一般都不会长久。民权运动后,美国强调同等受教育的机会和教育的多元化,少数民族地区的学校比较注意使教育适合他们的特殊要求,有必要的地区还实行双语教育。针对学习质量下降的情况,美国在1990年代试行了选校计划,打破原地上学的习惯,让家长学生自选学校,试图通过竞争来提高教育质量。
尽管美国的公立中小学已经占绝对优势,但私立中小学仍很普遍,有12%的学生上私立学校。上私立学校的原因很多,有的不满公立学校为取消种族隔离而强制实行的校车接送制度,有的认为公立学校教育质量不行,有的感到吸毒犯罪等问题解决不了。私立学校中有4/5是各宗教组织开办的,其中天主教的学校最多。也有的没有宗教色彩。私立学校大多通过较高的教育质量、严格的纪律以及其他特长来吸引家长和学生。一些名牌私立中学相当于大学预备学校,为学生升入名牌大学作准备。这类学校学费昂贵,比较贵族化。私立学校的经费主要来自学费、私人捐赠和投资。公共提供的经费不足1/10,属于国家为每个学生提供的医疗、营养等一般性补助。私立学校为了使学生的背景多元化,也提供少量奖学金。
(第三节) 教育国策
美国作为一个依靠外来移民及其后裔建设和发展起来的国家,其政府深知外来文化精英和人才对美国社会发展的重要性。尽管美国对外来移民的文化和技术素质的要求越来越高,政策上的标准和宽严程度也会发生变化,但是有一点不会改变,而且今后也难以改变,那就是美国对于它所不需要的人会毫不留情地拒于国门之外,而对美国发展所需要的人才,特别是那些在经济、科技、国防和文化等方面涉及美国重大国家利益的人才,美国绝对不会等闲视之,而是极力通过各种政策法规和措施,大力吸引世界各地的优秀人才。其政策的依托点是通过确立美国所需要的人才在移民法中所享有的优先地位,并通过亲属移民的安排解决这些优秀人才的后顾之忧。美国的政策措施对美国综合国力的进一步提升,提供了不可缺少的人力资源。
吸引和鼓励世界各地的优秀人才移民美国,是美国的一个传统。早在建国初期,开国元勋们就十分关注这个问题,他们明确表达了吸引、鼓励有技术的人移居美国的重要性和必要性,只有这样才能较快地促进美国的繁荣和发展。因此,美国在独立后实行了“自由移民”政策,大批移民来到美国,其中不乏具有一技之长的欧洲和世界其他地区的移民,为美利坚合众国的早期发展作出了重要的贡献。
随着大批移民的涌入,美国最终在20世纪20年代形成了移民限额制度,确定了限制入境移民人数和选择民族来源的原则。即便是在这些限制和排斥外来移民的移民法的框架之中,美国政府依然对美国所需要的人敞开方便之门。通过对20世纪20年代所确立的移民限额法的研究可以看出,这些移民法的共同特点就是明确了美国欢迎的对象和身份。它规定美国所需要的专业知识人士,包括艺术家、工程师、医生、律师、学者、宗教人士以及演员等,这些人在入境时不受移民限额的限制。它还规定了“优先限额移民”的原则,在当时特别鼓励那些精于农业耕作并愿意以务农为生的移民入境,从而缓解第一次世界大战后美国农业技术人员匮乏的问题。这些立法表明,美国政府始终注意利用移民政策吸引外国人才、为美国社会发展服务的重要性。这种包括吸引外国优秀人才在内的“限额优先原则”,为后来美国移民政策的修订提供了有益的借鉴和启示,并成为第二次世界大战结束以来美国移民政策中越来越突出的特征。
二次世界大战后,世界各国面临着经济发展的严峻挑战,随着新的技术领域的不断出现,在美苏冷战的背景下,各国对各种人才的争夺更为激烈。就美国而言,发展经济的考虑,特别是对人才的需求,是美国移民政策变化的一个重要动因,也是美国逐步调整移民政策,使之更符合美国国家利益的根本原因。对人才的需求突出体现在战后三个重要的移民法的制定上,最为典型的则是《1990年移民法》。
战后第一个吸引外来移民的重要法律就是《1952年移民法》。《1952年移民法》在吸取20世纪20年代移民法吸引人才所确立的原则的基础上,采用了给予美国急需的各类人才移民限额优先权的方法。该法规定,全部移民限额中的50%用于美国急需的、受过高等教育的、有突出才能的各类技术人员。技术类移民在限额制度中占有如此大的比重,这在美国历史上还是第一次。在《1952年移民法》实施中,美国政府又制定了一系列科研资助和专项基金管理制度等配套措施,以各种优惠条件和手段吸引外来人才。
20世纪60年代美国社会、经济和文化的发展变化,导致美国考虑修订《1952年移民法》,使之更加适合美国社会、经济发展的需要,于是产生了《1965年移民法》。《1965年移民法》对外国人才的优先考虑,构成了该法最大的特点。在吸引国外技术人才的条款上,《1965年移民法》把受过高等教育、具有突出才能的移民,以及美国急需的熟练与非熟练劳工列入限额移民的优先制中,分别享受第三优先权和第六优先权,两者加起来占全部移民限额的20%。这个移民法对美国吸引外国人才有着特殊的意义,在很大程度上导致移民的来源发生了结构性的变化。《1965年移民法》的重要后果就是移民素质的普遍提高,尤其是来自亚洲的移民。在这一时期来自亚洲的移民中,专业技术人员、管理人员和具有大学学位的移民占有很大的比例。对此,兰德公司的一份研究报告就曾经写道:“来自亚洲的新移民是迄今为止进入我国的专业化程度最高的移民集团。”
《1965年移民法》实施以来,在吸引世界各地的优秀人才方面收到了显着的效果,对美国社会经济的发展起到了极大的推进作用。进入20世纪90年代以后,世界经济进入一个新的增长时期,以信息产业为突出特征的新的技术革命,成为这一时期世界各国发展经济的重点,而各国对相关高科技人才的争夺越来越激烈。为了适应美国社会经济发展的需要,针对在吸引高科技人才上所面临的迫切问题,美国在总结《1965年移民法》的经验成败的基础上,经过政府内部和社会各界的多次酝酿和反复辩论,终于在1990年通过了新的移民法。
同以前的移民政策相比,《1990年移民法》及其以后美国政府陆续出台的相关法令的特点是明显的:
一、最为突出的特点就是设立了技术移民所享受的限额优先权,根本的目的就是为了吸引美国所需要的各类人才。