1、自强？求富
慈禧发动“辛酉政变”，本系权欲驱使，但权力一旦在握，她也活得很不轻松。与其同类武则天相比较，她所面临的时代要远为复杂得多，堪称“古今未有之变局”。慈禧太后垂帘听政，一言九鼎。她的性格、心态和识见，对这场改革运动的进程和结局，干系十分重大。这位宫廷头号女人不能不使出浑身解数，以撑持风雨飘摇的老大帝国。
慈禧发动政变后，以“自强”、“求富”为宗旨的洋务运动迅即拉开序幕。很难设想，如果没有慈禧太后的支持，洋务运动怎么可能在强大守旧势力的阻挠下延续三十多年？很长一段时间里，慈禧被一些史家称为“顽固势力的总代表”，说她“一贯顽固守旧”。殊不知慈禧掌权正值国事衰微之际，她并不缺乏改革进取之心。满清回光返照的“同治中兴”正是在慈禧当政期间发生的。而洋务运动如果可以算是中国走向现代化的第一次努力的话，这和慈禧大量信任、启用洋务派有必然的关系。
洋务派每办一事，必招致顽固派和清流党的攻讦，朝廷上无一日安宁。面对顽固派和清流党的嚣声，慈禧太后巧妙地施展其政治手腕，逐渐地减少来自他们的阻力。1866年，洋务派拟在同文馆加设天文、算学馆，选派科甲正途出身的人进馆学习。此议一出，文渊阁大学士、理学大师倭仁便倡首反对。他认为以中国之大，不患无才，“何必师事洋人”。慈禧见倭仁振振有辞，即令他保举数员精通自然科学的中国教师，另行设馆授徒，以与同文馆的洋教习相比试。倭仁见上头动了真格，赶快申辩，说所谓中国“不患无才”，不过是自己“以理度之”，为想当然之事，“应请不必另行设馆，由奴才督饬办理。况奴才并无精于天文、算学之人，不敢妄保”。倭仁受此挫抑，后竟郁闷成疾，请求开缺休养。
清流派代表人物张佩纶也曾经领教过慈禧太后的厉害。中法战争期间，张佩纶放言高论，以谈兵事为能，对洋务派的军事外交政策不屑一顾。慈禧顺水推舟，任命张佩纶为福建海疆大臣，到前线指挥作战。张佩纶临事茫然，暗中却叫苦不迭。据《中法兵事本末》记载：“张佩纶、何如璋甫闻炮声，即从船局后山潜逃。是日大雷雨，张佩纶跣而奔，中途有亲兵曳之行，……乡人拒不纳，匿禅寺下院，距船厂二十余里。……适有廷寄到，督抚觅张佩纶不得，遣弁四探，报者赏钱一千，遂得之。”张佩纶的色厉内荏，慈禧的治人之术，于此可见一斑。但这次的代价是否也太大了。
慈禧一面应付顽固派、清流党的讧闹，一面给备受委屈的洋务派打气。1878年，曾国藩的长子曾纪泽出使英法前夕，与慈禧有段十分耐人寻味的对话：
慈禧：“也是国家运气不好，曾国藩就去世了。现在各处大臣，大多总是瞻徇。”
曾纪泽：“李鸿章、沈葆桢、丁宝桢、左宗棠均为忠贞、肱骨之臣。”
慈禧：“他们都还不错，但都是老班子，新的都赶不上。”
曾纪泽：“郭嵩焘总是正直之人，此次亦是拼却声名替国家办事，将来仍求太后、皇上恩典，始终保全。”
慈禧：“上头也深知郭嵩焘是个好人。其出使之后所办之事不少，但他挨这些人的骂也挨够了。”
曾纪泽：“郭嵩焘恨不得中国即刻自强起来，常常与人争论，所以挨骂。总之郭嵩焘系一个忠臣。好在太后、皇上知道他，他就拼了声名也还值得。”
慈禧：“我们都知道他，王大臣等也知道他。”
慈禧不仅对曾、左等洋务运动的“老班子”念念不忘，而且颇有后继乏人之虑。郭嵩焘作为洋务运动的新锐，是中国首任驻英法大使。他极力主张向西方学习，动辄与老臣们争论，得罪了许多人。在顽固派眼中，郭嵩焘被看成士林败类，名教罪人。“出乎其类，拔乎其萃，不容于尧舜之世；不能事人，焉能事鬼，何必去父母之邦。”这首刻薄的对联便是顽固派送给郭嵩焘的礼物。慈禧说他“挨这些人的骂也挨够了”，实际上在为郭嵩焘鸣不平，同时对曾纪泽也是一种激励。
慈禧无疑是支持改革的，但处在一个社会大变革的时代，她与一个最高统治者应有的知识素养和精神面貌又有一定的差距。她没有主动吸纳新知识的渴求和行动，因而在不少问题上表现出惊人的无知。如认为修铁路破坏风水，火车要用驴马来牵引等等；她贪图安荣享乐，不惜挪用海军军费修造颐和园。无知和私欲，直接影响到她所支持的洋务运动的实绩。更为重要的是，她对事态的严重性、改革的进程和目标从未有过足够的心理准备和通盘考虑，而是在外力的刺激下被动地调整政策。这也表明慈禧仍然不够一个卓越政治家的前瞻视野。平心而论近代以来中国又有几个真正卓识的政治精英呢？
1895年的甲午战争失败后，1898年由光绪帝主持的“戊戌变法”维新应运而生。此事其他史书多有详解，笔者在此并不详谈。在大家的脑海里，“戊戍变法”运动是慈禧太后一手镇压下去的，慈禧此举成了阻碍中国进步的关键。然而，慈禧并非一贯就反对变法维新。甲午惨败，老佛爷岂能无动于衷？据费行简《慈禧传信录》载，早在变法之初，慈禧即对光绪说：“变法乃素志，同治初即纳曾国藩议，派子弟出洋留学，造船制械，以图富强也。”“苟可致富强者，儿自为之，吾不内制也。”光绪素怕慈禧，待到慈禧坦露心迹，抑郁顿释，也就在几个书生的簇拥下放胆行动起来，恨不得把一千年的任务在一个礼拜之内便大功告成。欲速则不达，反而适得其反，得罪了大批既得利益者。他们的所做所为渐渐超过慈禧所能容忍的限度，以致吞下血腥政变的恶果。
慈禧的不满，大概有两个方面。其一，维新派有针对她的兵变计划，直接威胁到她的地位和生命。陈夔龙《梦蕉亭杂记》云：“光绪戊戌政变，言人人殊，实则孝钦并无仇新法之意，徒以利害切身，一闻警告，即刻由淀园还京。”在权力之争中，慈禧是比较心狠手毒的。如果改革要以牺牲她的权力为代价，那是万万不行的。其二，光绪帝和维新派全变、大变的急进变革主张，造成整个社会结构的强烈震荡，使许多与现存社会有利害关系的社会集团和政治势力觉得受到了威胁。百日维新期间，上谕达一百一十多件，令人目不暇接。各地方官员都怨声载道。光绪帝严惩阻挠变法的官员，树敌太多。至于废除八股改革科举制度，又在庞大士人群体中引起普遍恐慌。慈禧担心全线出击造成大厦倾覆，便出面干涉，稳定政局。
“戊戌变法”运动虽被镇压，可那只是宫廷内的权力斗争，改革毕竟已是大势所趋，关键在于由谁主持改革，以及如何进行改革。精明的慈禧太后通过“戊戌政变”确保了自己的地位之后，立即主动发出继续改革的信息：“前因中外积弊过深，不得不因时制宜，力加整顿。而宵小之徒，窃变法之说，为煽乱之谋。业经严拿惩治，以遏横流。至一切政治有关国计民生者，无论新旧，均须次第推行，不得因噎废食。”慈禧的这一举动，给政变后万马齐喑的局面注入了兴奋剂，使主张变法维新的社会力量重燃希望之火，这实为她政治上的高明之处。
正当慈禧意欲缓进地推行改革时，义和团运动爆发。义和团运动，打着“扶清灭洋”的口号，对于痛恨洋人的慈禧太后而言，一开始就颇对胃口。然而在如何对待义和团的政策上，经过了激烈的争论，其间还夹杂着列强的干涉。到了1900年，中国的事不仅仅牵涉到中国人而已。
2、庚子之变
1900年初，义和团的主力转进直隶，逼进京畿。慈禧太后派刑部尚书赵舒翘、大学士刚毅先后去涿州调查情况。太后之所以对义和团采取慎重的态度，主要是义和团在痛恨洋人方面和太后有相似之处。义和团提出“保护中原、驱逐洋寇”。他们要焚烧教堂，因为教会“勾结洋人，祸乱中华”。他们要“三月之中都杀尽，中原不准有洋人”。
慈禧太后在1898年后痛恨洋人，其根源在于她发动政变废光绪，另立新君的举措，遭到洋人的极力干涉。据《庚子国变记》载：“首先是法国医官探视被后党宣布为病重的光绪，结果发现没事。上虽同视朝，嘿不一言，而太后方日以上病状危，告天下。”“各国公使谒见，请法医入视病，太后不许，各公使又亟请之，太后不得己，召入。出语人曰：血脉皆治，无病也。”太后闻之不悦。以英国为首的列强反对太后废光绪，立新君。1900年1月24日，太后决定立端王载漪之子溥仪为大阿哥（皇位继承人），预定阴历元旦（1月31日）使光绪帝行让位礼。当时天下哗然。经元善等连名上书至二千人。“载漪害怕，遣人风各公使入贺，太后亦君各公使夫人饮，甚欢，欲遂立溥仪。各公使不听，有违言。太后及载漪内惭，日放谋所以报。会江苏粮道罗嘉杰以风闻上书大学士荣禄言事，谓：英人将以兵力会归政。因尽揽利权。”荣禄奏之，慈禧愈发生气。
其次是康有为为英人庇护这事使太后愤怒。“遂以李鸿章为两广总督，欲诡致之，购求十万金，而英兵卫之严，不可得。鸿章以状闻，太后大怒曰：此仇必报！”
可见，太后发现义和团从底层开始烧教堂、杀洋人的时候，其心态自是复杂的。一方面，她得到刚毅等的复命，言义民无他心，可以依靠。另一方面，她感到处处受洋人的“气”，又找不到报复的机会。当1900年6月11日，董福祥的甘军受义和团的影响在永定门杀死日本使馆书记生杉山彬，并剖其尸后，局面已愈发不可收拾。当时群情激昂，据曾纪泽的女婿吴永（当时任怀来县知县）回忆，太后对义和团的认识是这样的：当乱起时，人人都说拳匪是义民，怎样的忠勇，怎样的有法术，描形画态，千真万确，教人不能不信。后来又说京外人心，怎样的一伙儿向着他们；又说满汉各军，都已与他们打通一气了，因此更不敢轻说剿办。后来接着攻打使馆，攻打教堂，甚至烧了正阳门，杀的、抢的，我瞧着不像个事，心下早明白。但那时他们势头也大了，人数也多了，宫内宫外，纷纷扰扰，满眼看去，都是一起儿头上包着红布，进的进，出的出，也认不定谁是匪，谁不是匪，一些也没有考究。这时太监们连着护卫的兵士，却真正同他们混在一起了。……这时我一个人，已作不得十分主意，所以闹到如此田地。我若不是多方委曲，一面稍稍迁就着他们，稳住了众心，一面又大力的制住他们，使他们对着我还有几人瞻顾；那时纸老虎穿破了，更不知道闹出什么大乱子，连皇帝都担着很大的危险。”
西太后的自述表明在普遍的仇外和反抗侵略情绪高涨的情况下，她如何利用了义和团而又出现了不可收拾结局的无奈心理。
真正导致局面无法收拾的，是义和团入城后发生的不受控制的灭洋教、杀洋人和二毛子事件导致的八国联军侵华。第一批八国联军由英海军提督西摩尔率领，自1900年6月10日自天津出发，16日向大沽炮台发出交出炮台的最后通牒。正是在11日发生日本外交官被杀、13日义和团入北京城的前后几天。15日，太后召大学士六部九卿入议，当着群臣哭泣。吏部侍郎许景澄进言：“中国与外洋交数十年矣，民教相仇之事，无岁无之，然不过赔偿而止。惟有攻杀使臣，中外皆无成案，今交民巷使馆，拳匪日窥伺之，几于朝不谋夕，倘不测，不知宗社生灵，置之何也？”太常寺卿袁昶也进言：“衅不可开，纵容乱民，祸至不可收拾，他日内讧外患，相随而至，国何以堪？”慷慨欷觑，声震殿瓦。太后目摄之。可见太后是不以为然的。
太后不仅认为有何大不了的，而且她是执意要硬到底了。真正促使她下决心同各国一战的，是端王载漪在大沽炮台失陷同日，伪造的一份外交团照会。经荣禄进呈的这份照会，要求四件事：一、指明一地令中国皇帝居住；二、代收钱粮；三、代掌兵权；四、请太后归政皇帝，废大阿哥。据景善记载：“刚毅来告诉我，他从未见过老佛爷那样地发怒，即使当她闻悉康有为谋反时也没有如此。彼族焉敢干预之权！她高喊着。是可忍，孰不可忍也；当灭此朝食。现老佛爷准立决死战，慈意所属，虽沐恩甚优之荣相，亦不敢劝阻，恐生意外也。”促使太后宣战的另一线索，是6月19日召开御前会议的当天，上海的《字林西报》发表了一篇社论，用强硬的词句斥责中国政府：“中国与各大强国同时作战，它是由西太后和她的奸党的选择而作战的。他们非常愚蠢，妄自尊大，自以为他们能够安全地抗拒列强联军……不管发生任何事件，这批奸党若不自动离去，就必须被逐出北京城。希望有可能把光绪皇帝寻出来，把他重新置于皇位之上。现时必须对中国人明白指出，挑起目前的战争的是西太后，我们不是对中国作战，而是对那个篡夺政权的北京政府作战。”
慈禧太后被几种力量推动着：一是洋人对她的攻击甚至想夺她的权，促使她对洋人强烈地痛恨；二是周围顽固派的火上浇油、吹风点火；三是义和团煽动的全面的对洋人的仇恨情绪，更给了她报仇的机会、理由和实力。这一切都使慈禧太后感到了莫大的激愤和冲动。6月20日，德国公使克林德在乘轿去总理衙门途中为虎神营士兵枪杀，使馆中的外国卫队得知后，结队外出准备寻衅。义和团立即开始攻打使馆。次日，清政府发布了“宣战”上谕。
然而，慈禧太后真的是要倾全国之力与外敌决一死战吗？事实证明，当这口恶气出得差不多的时候，她也理性地认识到双方实力的差距，这时她也就害怕起来。她的宣战仅仅只持续了五天。6月21日宣战；6月22日发给义和团两万石粳米，同日悬赏洋人首级。据《景善日记》，“庄王出示悬赏，以励杀敌，杀一男夷者，赏银五十两；杀一女夷者，赏银四十两；杀一稚子者，赏银二十两”。25日，密谕各省遍杀洋人，但袁昶、许景澄将谕旨中的“杀”字改为“保”字或“保护”字。无人敢以此奏闻太后。同时，太后还赏给进攻使馆的神机营、虎神营和义和团银各十万两。
然而，自6月25日进攻使馆第一次明显的停火开始，7月18日到28日，8月3和4日，又有几次停火。据英人赫德的记述：“有人从中给我们以部分的保护，这似乎是可能的事：历次攻击并不是由政府所能调动的数目的兵员所发动，攻击没有一次干到底，总是正当我们恐怕他们一定要成功的时候就停住了。假使在我们周围的军队真的彻底而决心地攻击的话，我们支持不了一个星期，或许连一天都支持不了。所以一种解释是可信的，那就是一定有某种保护。或许是知道摧毁使馆区将会对这个帝国和这个皇朝带来怎样的损失的一位聪明人，在发布命令和执行命令之间从中作梗。”其实，真正害怕的是太后本人。她从6月25日开始即派荣禄前往使馆要求停战，荣禄在当晚九时得的议和命令，次日带队往使馆界，悬一牌，书奉太后谕旨，保护使馆。洋人皆由馆中走出，与荣禄商议，于是有三记钟之久，不闻枪声。
慈禧态度变化的一个重要事件，是6月25日早上，端王、庄王、濂贝勒、瀛贝勒带领六十余名义和团员入宫，寻找二毛子，至宁寿宫门，太后尚未起床，他们大声呼噪，请皇帝出来，说皇帝是洋鬼子的朋友。太后在吃早茶时听到，大怒，斥退端王等。她这才意识到情况远比她意料的要复杂而危险，情况早已经超出了她的预料和掌控。
自此，朝廷占主流的意见已经倾向于议和。而6月26日，东南督抚们在密不公布“宣战”谕旨的同时，还和各国领事商订了《中外互相保护章程》九条。“东南互保”导致中外关系出现奇特的不统一局面。真正了解太后意图的，看来只有南方的地方大吏如两广总督李鸿章、两江总督刘坤一和湖广总督张之洞等。
慈禧还于7月20日起连日派人向使馆送西瓜、蔬菜、米面等物，又派人去慰问。8月2日，联军约四万人自天津出发，7日，清廷任命李鸿章为全权大臣，即日电商各国外交部，先行停战。但列强执意要攻入北京。8月14日，联军攻入北京，15日，西太后挟光绪帝出奔往太原、西安。9月7日发出上谕，对义和团痛加铲除。
3、晚年悔悟
慈禧对无法收拾的局面，虽然归罪于义和团和办事不力的下臣，但并没有完全逃避个人轻率鲁莽的责任。根据她后来回忆说：“依我想来，还算是有主意的。我本来是执定不同洋人破脸；中间一段时期，因洋人欺负得太狠了，也不免有些动气。但虽是没拦阻他们，始终总没有叫他们十分尽意的胡闹。火气一过，我也就回转头来，处处都留着余地。我若是真正由他们尽意胡闹，难道一个使馆有打不下来的道理？不过我总是当家负责的人，现在闹到如此，总是我的错头；上对不起祖宗，下对不起人民，满腔心事，更向何处诉说呢？”慈禧太后在决策时的处境，确实比较艰难。正如她自己所说：“去涿州查看义和团的两个‘国家倚傍的大臣’（指刚毅和赵舒翘），回来复命时，曾问他们‘义和团到底可靠不可靠？’他们并没有给回复。而余外的王公大臣们，又都是……要与洋人拼命的。教我一个人如何拿得定主意呢？”
慈禧还是把客观环境当作决策的理由，因此也摆脱了自身的罪责。这次打击似乎使她有所清醒，在回銮过程中，就急匆匆地准备在宫中召见各国驻华公使夫人，一反常态地要开展“夫人外交”。一方面表明她认识到妄自尊大可能会带来毁灭性的危险，另一方面，她也是极力地掩示对洋人的刻骨仇恨。
慈禧对洋人的仇恨，据德龄公主的回忆，是相当普遍而深刻的。老佛爷（指慈禧）向来恨外国人，也许不是没有道理的，因为有这么多的外国人喜欢评论她的政府。她最讨厌的就是传教士，由此发展到痛恨一切外国人，不管他们在什么地方。下面的引文说明了慈禧对西方人、西洋文明的主要看法。
德龄回忆中慈禧曾说：
他们凭什么对我如此无礼！这不是他们的国家，对这个国家的内政，他们应该没有发言权。难道我不能处罚我自己的臣民吗？如果我派到外国的使节，他们干预那个国家的行动，试问，那个国家的政府能同意吗？……他们不喜欢我们的生活方式，可是这是我们的生活方式，我们喜欢。他们不喜欢，他们可以走，我们并没有请他们来。他们到我们国家来，那是我们的容忍。……当这些所谓文明国家的人还在把尾巴钩在树枝上打秋千的时候，我们的国家已经是一个文化发达的国家了，而这些国家竟厚颜无耻地派传教士到我们国家来宣传宗教，宣传文明！
他们给我们的人民灌输基督教的毒素，于是中国信洋教的人马上就不尊重我们的规矩和我们的传统习惯。中国内地发生的多数问题都是由信洋教的中国人引起的。
他们能给我们提供什么比我们已经有的更好的东西？根本没有！我们从远古时代起就懂得要尊敬父母。外国人不是这样，当他们达到一定年龄的时候就离开父母的家，并且从此就不再服从他父母了。
此外，她还多次抱怨西方的婚俗、有关教堂许多不真实的传闻。最终，她认为外国人已经成为中国的祸根，但愿有什么方法能让他们永远离开中国。
慈禧太后在八国联军侵华后，一反常态地招待外国公使夫人。当时有的公使夫人接到邀请后非常气愤，说：“还讲什么礼仪？应该把她踩在我们脚下！她用枪炮对付我们，应该请求原谅的是她，而不是我们对她彬彬有礼！”但1902年6月的这次召见，使这些外族贵妇感受到了身为一个没落帝国之主的威严，她们忘记了几天前聚会时大家义愤填膺的神情，一个个都被慈禧太后威严的仪表和这种庄严的场面深深震慑，都遵照觐见太后的礼节给她行了三次大礼。
可以说，慈禧在八国联军入侵北京，被迫西逃的打击下，必然是有所醒悟的。1900年8月20日，她在逃至宣化县之鸡鸣驿，以光绪帝的名义，下诏罪己。诏曰：“近日衅起，团练不和，变生全猝，竟敢震惊九庙。慈舆播迁，自顾藐躬，负罪实甚。”
可以想见，慈禧在西逃的过程中，经历怎样的思想斗争过程。这从她在8月22日、12月1日分别两次降谕，一方面要求各中央、地方官员直言，另一方面要求各中央和地方大臣在两个月内提出新改举的迫切心情中可以看出。其实，慈禧太后就是从此时开始、从宫廷礼节开始，着手曾经被一再耽搁、而今不得不进行的改革，虽然为时有点晚，但仍然反映了“老佛爷”晚年的一些理性和积极的精神要素。1901年1月29日，慈禧在西安发布“预约变法”上谕，要求王公贵族、部臣疆吏“各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故、吏治民生、学校科举、军政财政，当因当革，当省当并，或取诸人，或求诸己……各举所知，各抒己见，通限两个月，详悉条议以闻。”上谕发布后，各地方反应强烈，其中尤以两江总督刘坤一、湖广总督张之洞二人联衔会奏三疏最为完备。慈禧阅罢，认为“事多可行，即当按照所陈，随时设法，择要举办。”同年四月，清政府设立督办政务处，命奕劻、李鸿章等六人为督理大臣。至此，清末“新政”正式上演。
4、清末新政
与“戊戌变法”相比较，清末“新政”实际上是一场更具现代化性质的改革。但对于满清政府而言，“新政”的果实他们觉得并不那么甜美。政治上，它在沿袭“戊戌变法”裁汰闲衙冗官方针的基础上，设立外务部、商部、学部、巡警部、邮传部等新的政府机构，使传统的六部体制不复存在；经济上，首先肯定了“戊戌变法”时奖励工商、发展实业的各种措施，而后颁布《商人通例》、《公司律》、《破产律》、《商会简明章程》等多种经济法规，为工商业的发展提供必要的法制保障；军事上，“戊戌变法”时的主张为整顿团练、令八旗改练洋操，并着手改革军制，而“新政”则致力于用现代化军队建制编练新军，军队组成、武器装备和指挥水平明显改善；文化教育上，“戊戌变法”时提出改革科举制度、设立新式学堂、奖励游学，“新政”则宣布废除科举制度，大规模地开办新式学堂和派遣士人出国留学，并参照日本模式制定出中国最早的学制——《钦定学堂章程》以及《奏定学堂章程》。
作为最高统治者的慈禧，对“新政”寄予厚望。她在接近古稀之年，却对魏源的《海国图志》、徐继畲的《瀛寰志略》等介绍外国历史地理的书籍产生了极为浓厚兴趣，时常阅读以广见闻，这是以往帝王很少有过的事情。“新政”推行过程中，虽有着种种弊端，但决非无善可陈，更不是什么“假维新”。“新政”的推行，确实在为中国逐步积累着现代化资源，为社会的转型准备着物质和社会方面的条件。《清史稿？后妃传》中称：“（慈禧）晚乃壹意变法，怵天命之难谌，察人心之将涣，而欲救之以立宪，百端并举，政急民烦，陵土未乾，国步遂改。”
不过，当时的国内外环境没有再给中国提供一个稳健改革的机遇。1904年，日俄战争爆发，岛夷小国战胜了庞然大物俄罗斯。国内外舆论认为，这是立宪国战胜专制国的铁证，“皆谓专制之政，不足复存于天下”。于是国内立宪的呼声，由微弱转为高涨。慈禧在强大舆论压力下，不得不将“新政”归于宪政改革。宪政改革，意味着要突破政治体制中最核心的部分。这一重大的举措，给清末改革带来了功能性紊乱，也给慈禧招致了难以承受的压力。
本来，后起国家的现代化在初期需要一个集权的中央政府，以便整合社会力量，充分调动和使用各种资源，稳健地推动现代化的进程，日本即是一个成功的先例。
日本从1868年开始明治维新，到1889年颁布《大日本帝国宪法》，历时二十余年。而中国在实行“新政”不久即转入宪政改革，其结果只能导致政治资源的分散，使原已就“内轻外重”的政治格局更趋严重。当时国内就有人痛切地指出：“论日本之政，其所以致富强者，以其能振主权而伸国威也。今之议者不察其本，而切切以立宪为务，是殆欲夺我自有之权，而假之以自便自私也。……夫日本以收将权而存其国，而我国以限君权而速其祸，不可谓善谋国者也。”
1906年，光绪奉慈禧谕旨，宣布“预备仿行宪政”，并以官制改革为下手处。官制改革以行政和司法相互独立为基本原则，“总使官无尸位，事有专司，以期各有责成，尽心职守。”由于官制改革牵涉权力和利益的重大调整，引起了统治集团内部的躁动不安。有关官制改革的条陈如雪片般飞到慈禧的眼前，其意见之纷杂、斗争之激烈实属罕见。老佛爷感觉“如此为难，还不如投湖而死。”区分清楚中央与地方的权限是官制改革中最头痛的问题之一。清政府本欲通过官制改革收取督抚的兵权和财权，哪知督抚却以设内阁、开国会相要挟，中央与地方的矛盾更加突出。官制改革陷于进退维谷的境地。
1908年，宪政编查馆颁布九年预备立宪逐年筹备事宜清单。与此同时，慈禧和光绪帝联名发布《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》。上谕中指出：“当此危急存亡之秋，内外臣工同受国恩，均当警觉沉迷，扫除积习。……所有人民应行练学自治教育各事宜，在京由该管衙门，在外由各省督抚，督饬各属随时催办，勿任玩延。”又云：“至开设议院，应以逐年筹备各事办理完竣为期，自本年起，务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏。”这是慈禧生前颁布的最后一道谕旨，也可说是慈禧的政治遗嘱。
不久，慈禧悲郁而逝，权力轴心顿成虚弱，要求速开国会、速立宪法的呼声更趋高涨。立宪派的鞭策和清廷的拖延，导致两者合作的最终破裂。满清王朝在革命派和立宪派的呼喊声中土崩瓦解，清末改革以失败而告终。
