第35章 产学研合作中的政府行为(2)

从功能上，规制和反托拉斯对相关当事人的作用是不同的。规制由于其事前、设计性的特征，规制者和被规制企业存在一个引诱和被引诱的合约，即相互利用的关系，规制者需要被规制企业在实现其利润目标的同时，至少不损害社会福利。因此，规制合约更多地具有激励和协调作用，其监督和惩罚作用仅仅是其辅助工具。在规制合约的激励中，关键的因素是最优的规制合约存在、规制合约的所有权安排，以及不同类型的合约对激励的影响程度。反托拉斯则强调了法律惩罚的示范性作用。反托拉斯的立法目的主要是维护市场竞争的有效，提高社会福利。其司法机构和相关当事人之间并没有直接的相互利用或者“谈判”性质的关系。英国公平贸易局认为，竞争政策的目标是促进和提高竞争机制，其目标不是保护受到损害的特定企业。反托拉斯主要是通过法律的示范性来维护市场的竞争秩序，其监督的作用要比激励和协调大得多。

在传统分类上，反托拉斯主要是针对竞争性市场，而不是自然垄断产业部门。从发展趋势上，反托拉斯也涉及到自然垄断产业，如电信。意大利的竞争法就明确规定了反托拉斯法不仅仅适用于私人企业，也同样适用于被规制公有部门。规制除了传统的自然垄断部门之外，在网络化产业中更多地涉及到竞争性领域。从目前许多国家发展状况看，反托拉斯和规制都统一在竞争政策的框架中，由于其功能、作用的差异性和目标的一致性，它们之间相互依赖和互为补充。

由于其事前设计、特定的交易环境、信息约束和技术特征，规制合约更加强调合约的激励特征。合约的主要目的在于设计促使企业达到最优社会福利的一种机制，来引导被规制企业行为。有效率的规制就是在满足社会福利最大时，企业也能够获得相应的生产效率、配置效率和动态效率。因此，尽可能地减少净福利损失，构造社会福利最大化和企业利润最大化之间的正相关性是规制机制设计的关键。

三、产学研合作中的政府行为

由于历史原因，我国企业的科技能力（资金、人才）大多不强，社会科技资源大多配置在高校和科研机构。因此，企业在进行技术创新活动时，必须与高等学校、科研院所建立密切的关系，实行产学研合作。产学研合作本质上是一种交易。产学研合作的建立过程包括选择良好合作伙伴、订立合作协议以及协议的监督执行等，这一过程包含着高昂的交易成本。合作对象选择不当，不仅影响科技成果的转化，甚至还是导致矛盾纠纷的重要因素。合作伙伴初步选定之后，就要进行合作协议的订立，合作伙伴必须在诸如合作目标、所有权控制、研究任务的分解、成果的分享、各自专有技术的保护等广泛问题上达成一致。达成完满协议后，执行协议中可能会出现如合作伙伴变化、事前协议的不完全性等变故。合作过程的每一环节都不可避免地增加交易成本。根据经济学原理（科斯原理），在交易成本不为零的时候，制度是重要的。合作本身就是一项试图降低技术交易成本的制度安排，而这种制度安排的顺利达成和有效运作又需要第三方（政府）的合理规制。这里的第三方规制既包括在经济中普遍适用的法律规章，还包括专用于合作的制度机制，有了这种制度机制，产学研合作便更易于形成。因此，在产学研合作中为第三者的政府不是无事可为，而是大有所为。事实上，自20世纪80年代以来，即使在市场经济高度成熟的国家，积极鼓励与引导产学研合作的角色，大多是由其政府来承担的。在我国，社会主义市场经济体制还不够完善，人们的市场经济观念还没完全建立，产学研各方之间自觉地按市场经济规律走产学研结合的道路的内在需求不强烈，因此，政府出面组织、协调、规范、激励、引导更是十分必要的。

（一）产学研合作中政府行为的内涵

政府在推进产学研合作中必须坚持企业的主体地位，同时更要把握政府行为的主导作用。在当前特定历史条件下，产学研合作中的政府行为内涵十分明确。

第一，宏观指导。政府要选准主导产业和支柱产业，制定正确的发展规划；根据产业发展的需要，确立和制定科技教育政策，使科技教育的发展同产业发展方向相一致。各级政府应当准确把握当前经济、科技发展的趋势，认真制定传统产业的改造计划和新兴产业的发展计划，并据此科学地把握产学研合作机制。

第二，政策引导。产学研合作的方式各不相同，产学研合作推进开发的内容也各有差别，政府要根据各自的产学研合作规划、计划制定各具针对性的财税、金融政策和具体的实施计划，引导和推进产学研合作，使产学研合作由低层次向高层次转变、由零星向系统转变。同时，引导权力下放，使企业、高等院校、科研院所拥有产学研合作所必需的财权和事权。

第三，利益整合。由于地区垄断、部门分割，当产学研合作与条块利益发生冲突时，使科研院所和企业无法通过市场自由结合，特别是在发生科研机构跨地区、跨部门兼并企业和企业跨地区、跨部门兼并科研机构时，必须利用行政手段打破这种分割和垄断，消除企业、科研院所主管机构的障碍。

第四，服务保障。要加快市场机制建设，建立健全人才、技术、资本等生产要素市场，为各种生产要素的集聚创造基本条件；要逐步形成统一、完善的信息、咨询、检测等服务体系，为产学研合作提供系统、便捷、高效服务；要及时沟通产学研各方的供求关系，提供必要的规范的中介服务，使产学研合作得以顺利地进行。随着产学研合作关系的形成，还需及时提供各种法律服务。

事实上，在产学研合作中确认政府行为也是一种客观必然趋势，就我国国情来看，这首先是由中国作为发展中国家要赶超世界先进发达国家的战略决定的。要扎实地落实“科教兴国”和可持续发展战略，必须切实将科技进步摆在经济发展的关键位置。其次，这是中国必须适应世界经济全球化发展趋势所决定的。要使中国在国际分工合作中获得较大的优势，就必须将推进产学研合作作为落实“科教兴国”战略的重要举措，尽快形成竞争优势。其三，这是由政府作为国有资产的管理者的职能决定的。政府作为国有资产的代表和管理者理所当然要将国有资产向关系国家经济命脉的重要行业和关键领域转移，提高国有资产的技术构成，提高科技进步因素在经济增长中的比重和份额。其四，这是转变经济增长方式、实现国民经济可持续发展的必然要求。要尽快转变目前这种难以为继的粗放型生产方式，这就要求我们要通过积极发挥政府主导行为以推进产学研合作，为国民经济的可持续发展夯实基础。其五，这也是由当前经济体制转轨这种特定的历史时期决定的。

由于实际上市场经济体制尚未最终确立，这就要求政府积极推进制度创新，实现政企分离、政资分离；在尚未完善的市场经济条件下，当科研人员、科研机构等各种生产力要素被地区分割、部门垄断时，由相应级别的政府制定目标、确定政策并组织实施产学研合作，要比由企业与高校或科研院所通过市场自由合作更加顺畅。必须补充指出的是，我们对于产学研合作中政府行为的理解不是片面的。对于一般性的产学研合作，政府主要运用经济政策；对于一些成熟的产业，还须以市场调节为主；而对于某些幼稚产业特别是高新技术产业和与国家安全密切相关的产业，政府甚至可以利用自身力量，直接联合产学研各方。

（二）政府推动产学研合作中的原则

政府行为在推动产学研合作中具有确定的主导作用，辩证而有度地发挥其作用，应坚持四个“相统一”原则。

第一，要坚持产学研合作与推进改革相统一。在推进产学研合作过程中，发挥政府行为的主导作用，意味着加快推进国有企业改革，遵循“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的方针，惟其如此，才能使企业成为主动追寻产学研合作、追寻技术创新的科技创新主体，才能实现企业制度创新、市场创新和技术创新的集合，提高产学研合作的质量和水平。政府还要加快社会主义市场体制建设步伐，规范市场运行机制和市场秩序，使市场能够正确引导企业，使企业真正依靠科技进步求得生存和发展，而不能把希望寄托在政府的保护和各种不正当竞争上。政府要统筹规划，合理布局，“放开一片”这个大方向必须坚持，但我们决不能指望一蹴而就，而是要逐步推进改革进程。既要逐步切断财政的支持，又要强化政策导向，使科研机构、科研人员整体走上经济建设主战场，形成有利于产学研合作、有利于技术进步的分配格局，使产学研合作走上高层次、高水平运行轨道。

第二，要坚持推进产学研合作与产业结构调整相统一。在推进产学研合作中，发挥政府行为的主导作用，应着力重视和推进高新技术及其产业的发展，加快传统产业的改造，通过推进产学研合作带动产业结构升级，大幅度提高劳动生产率。一方面，要大力发展高新技术及其产业。各级地方政府也要在国家产业政策的指导下，将之培养成优势产业。在推进主导产业、支柱产业发展过程中，要防止那种企业只管生产、生产和科研脱节的倾向，采取必要的政策，将科技人才吸引到企业中去，使企业具备较强的技术开发能力，使产学研各方面一开始就能达到有机的融合。另一方面，还要积极改造传统产业。只有尽快提高工业经济、传统产业的技术装备水平并实现现代化，才能为知识经济、高新技术发展提供更广阔的空间和强有力的技术、资金支持，使我国的传统产业“脱胎换骨”。

第三，完善产学研合作与引进国际先进技术相统一。总体上说，我国科技投入不足，科技发展水平低，完全靠自己开发研究新技术达到并超过世界水平是不现实的，而且也是完全不必要的。只有积极引进国外先进的科学技术成果，才能利用和发挥后发优势，实现迎头赶上的目标。要针对国民经济和社会发展的需要，重点在先进生产技术、高技术领域积极吸收和引进国外先进成果；在重大技术项目引进时，要将产学研合作作为其中的重要环节，通过产学研合作，提升我们的科技、生产水平，创造更多的属于我们自己的知识产权。

第四，坚持推进产学研合作与建立企业技术创新体系相统一。我国国有企业技术力量单薄，技术创新能力低下，这是造成基础研究和开发研究脱节、大量科技成果得不到转化的根本原因之一。政府要始终坚持将企业作为科技进步主体，以构建企业技术创新体系为目标，以推进产学研合作为手段，通过推进产学研合作将绝大部分科研人员吸纳到企业中来，吸纳到经济建设主战场。一方面积极鼓励那些整体实力强、具有产业化基础的科研院所实现企业化经营，依托科研院所建立国家工程中心、生产力推广中心，使科研院所整体转移到经济建设主战场。另一方面要采取更加积极有力的政策措施构建企业创新体系，鼓励和支持企业建立自己的技术开发机构。应着手改进对国有企业的考评办法，将企业科技人员比例、科技投入比重、开展技术创新活动等纳入考评体系，并带动企业普遍开展技术创新活动。

（三）产学研合作中政府行为的发挥

充分发挥好政府行为在推进我国产学研合作中的独特功能和历史性作用，最终要落实到政策的制定上来。

第一，应构建高层次的产学研组织管理体系，从宏观上为产学研合作创造条件。各级政府要加强对科技工作的领导，形成一种主要领导亲自抓、分管领导具体抓、各部门协同配合的工作格局。要全面加强和改进对产学研合作工作的领导，应当由各级政府牵头，将财政、计划、税务等综合部门领导吸引到产学研合作机构中来，从领导力量和组织层面上保证发挥好政府行为在产学研合作中的主导推动作用。这样，才能使各项科技政策与经济社会发展方向相适应，使科技的基础研究和应用研究相一致，使科学研究开发水平和工业生产能力、市场需求相衔接，从而为产学研在最高组织层次上得到合作沟通，提高科研一生产一体化程度。

第二，完善产学研合作的财税政策，建立多层次、多渠道投入机制。产学研合作需要资金支持，特别是从事技术创新、高新技术产业化更需要庞大的资金投人。因此必须采取有力措施，比如说提高财政投入比例，确保在科技投入中有一定比例用于推进产学研合作并照一定比例固定增长。再比如说，要大力发展风险投资基金及发展创业基金，力争使产学研合作的投入在较短的时期内有一个比较大的提高。有条件的地方还要建立推动产学研合作基金。利用以上这些措施来体现财政政策的引导功能，引导全社会增加产学研投人，建立起以国家和各级地方政府财政为导向、企业投入为主体的多渠道、多层次的产学研投入体系，并推动科研院所、高校自筹科技经费。

第三，加强法制建设，为推进产学研合作提供法律保障。建立和完善法律法规体系，规范市场主体行为，维护健康的市场秩序，是产学研合作顺利推进的有力保证。从目前来看，还要从三个方面进行加强：一是积极制定行业法规，使政府政策和法律法规共同发挥对产学研活动的支撑作用；二是形成比较完善的法律法规体系；三是加强执法，坚持依法保护科研机构、科研人员的合法权益。应该说，改革开放以来，我国从促进社会主义市场经济健康发展的角度，制定了《保护知识产权法》等一系列法律、法规，为社会主义市场经济的确立，也为推进产学研合作起到了积极作用。

第四，加快技术交易市场建设，拓宽产学研各方的沟通渠道。技术市场是科技向现实生产力转化的渠道，在联系技术与生产、科研院所和生产企业方面发挥着重要作用。一方面，要围绕疏通科技和生产联系渠道、促进科研成果推广应用，改造传统技术、传统产业，发展新技术、新产业三个主攻目标，全面拓展技术市场，提高档次，建立健全技术市场管理体系。另一方面，要加强技术市场的宏观调控，积极运用现代化的信息，注重运作国际互联网及全国各大中型技术交易市场网络推进技术市场建设；同时要下大力气提高技术转让机构建设的水平，特别是要加强国家生产力中心的网络建设，实现技术转让机构的现代化。另外，还要大力发展教育，为产学研合作提供智力支持。只有大力提高我国劳动者中科技人才的比例，提高劳动者队伍的整体素质，才能使产学研合作在政策支持下形成长期发展趋势。综上所述，无论是确认转轨时期产学研合作中政府主导行为的功能定位，还是探讨发挥政府行为主导作用的政策构架，把握好政府行为与产学研合作的辩证统一关系，都将是一道极具指导意义的现实课题。