小城镇作为农村经济发展的重要支撑点和新的经济增长点，如何发挥好它的作用是一个急待研究解决的重大现实问题。把发展小城镇纳入西部大开发战略，进一步加大小城镇综合改革力度，可能是当前我们一个比较现实的选择和有效实现途径。
实施西部大开发，必须把加快小城镇发展摆到重要位置
实施西部大开发也是一项规模宏大的系统工程，涉及到了西部地区经济社会发展的方方面面，必须通盘考虑，突出重点，才能收到实实存在的效果。对甘肃省来说，据1998年的统计，全省2519.37万人，其中城镇人口只有600.62万人，仅占23.84%，76.16%的人口仍然在农村。所以加快发展农村经济，尽快提高农民收入和农村生活水平，是当前乃至今后一个时期内摆在我们面前的一项重要任务，也是甘肃能否实现开发的关键。在当前我国加速建立社会主义市场经济体制的今天，要实现经济的市场化，必须首先实现农村经济的市场化；要实现农村经济的市场化，必须推进农业的产业化和现代化。可以这样说，农村是新形势下甘肃省实现大开发的重要支撑，农村经济发展的快慢将直接制约西部大开发战略的实施进程，农业产业化和农村经济市场化将直接关系到西部大开发的成功。
加快发展小城镇是实施农业产业化、农村经济市场化和农村城市化的必由之路和有效途径，这一点已为近年来我国东部沿海省份的成功实践所证明。不少沿海省份农村经济的快速发展，在很大程度得益于小城镇的迅速崛起。它们在促进乡镇企业发展、沟通城乡流通、吸纳农村剩余劳动力等方面都起着非常重要的作用，有力地推动了农村经济结构的转型。相比之下，甘肃在这方面就存在明显的两个差距：其一是数量上的差距。甘肃的小城镇数量较少，列入综合改革试点的就更少，而像河北、四川等省份，综合改革点都在100个以上，多的甚至达到200多个；其二是发展水平的差距。沿海省份的小城镇人口一般都在2～3万人，基础设施也都搞起来了，有的建设得甚至不比一些大中城市差，而且还各有自己的特点，像工业小城镇、农业小城镇、以科教为主的小城镇等，已成为新的经济增长点，而甘肃的小城镇仍然大都是以农业为主，基本上没有什么工业，人口大多在万人以下，基础设施建设也很差，仍然处于一种低档次水平，形不成对周边农村经济的带动和辐射。甘肃与东部沿海省份在小城镇建设和发展上的巨大反差，不仅在相当程度上制约了甘肃省农村经济的市场化和结构升级，而且也阻碍了农村的城市化进程。
中央实施的西部大开发战略赋予了小城镇以全新的内涵，必须从西部大开发的战略高度来认识发展小城镇的重大实践意义和特殊的现实意义，把小城镇的改革和发展纳入到甘肃大开发的战略中来。具体讲，主要有三个方面的特殊意义：一是小城镇是新形势下调整农村经济结构的重要依托。要调整和优化甘肃省现有的农业结构，推进农业产业化，提高乡镇企业的素质和水平，增加农民收入，实现农村经济的根本转型，就必须充分发挥小城镇的载体作用。它既有利于乡镇企业的集中连片发展、形成聚集效应，又可以大量吸纳农村剩余劳动力进城从事其他产业，提高农民收入，还可以带动传统农民生活方式和消费方式的转变。二是加快发展小城镇也是推进甘肃农村经济市场化的客观需要。市场经济就是流动经济、循环经济，工农之间、城乡之间总是互为市场、互相反哺的。甘肃农村之所以还比较落后，一个主要原因就在于市场化程度还比较低。要推进农村经济的市场化，就必须发挥小城镇在大中城市和广大农村之间的桥梁和纽带作用。三是小城镇是加速甘肃基础设施建设、改善生态环境的比较经济的选择。西部生态环境的不断恶化，主要是由于人口不断膨胀造成的滥垦加剧了林草植被的减少和土地的荒漠化。这种状况，最好的选择就是把人口逐步向小城镇集中，这样既可节省大量的耕地，也可以有效防止土地的滥垦。而且小城镇也便于进行基础设施建设，从投资角度看也是比较经济的。此外，由于小城镇人口较少，在体制上既不同于大中城市，也不同于广大的农村，易于改革，即使探索的不成功，引起的社会震荡也比较小。
用改革办法推进甘肃小城镇的快速发展
从1996年开始，甘肃围绕如何加快小城镇的建设和发展进行了不断探索。经过几年的改革实践，我们感到要加快小城镇的发展，最重要的一条就是必须树立市场经济的思路，用改革的办法来解决制约小城镇建设和发展的体制性问题。从1996年到现在，甘肃的小城镇综合改革试点，主要围绕小城镇的政府职能、镇级财政体制、小城镇建设方式和户籍管理制度、社会保障体制以及土地使用制度等12个方面进行了初步探索。这算第一阶段。第二阶段是推广经验，扩大试点。从1999年开始，又选定了48个镇（乡）列为第二批综合改革试点。到目前为止，甘肃综合改革试点镇（乡）达到了61个，占到了全省建制乡镇的3.5%。试点乡镇通过几年的大胆尝试和探索，经济得到了全面发展，各项经济指标比试点前有很大提高。据统计，各镇工农业产值、财政收入、农民人均纯收入分别比上年增长30%、20%和30%；试点镇的综合改革已全面展开，无论城镇建设还是体制改革，均有不同程度的提高和突破。初步归纳，主要有以下几个方面：
一是在转变政府职能，精简机构，理顺管理体制上有了突破。各试点镇在县、（市）党委、政府的支持下，对原党政机构进行了改革，主要是实行归口管理，组建了新的工作部门，干部配备采取专兼结合，按职能划分人员分工。二是在发挥优势，培植特色经济上有了突破。各镇注意发展自己的支柱产业，立足优势搞试点，力图突出自己的特色和特点。三是在改革投资体制，多方筹资建镇上进行了大胆探索。各镇采取国家拿一点、集体出一点、个人掏一点的办法，为城镇建设筹集发展资金。四是在发展乡镇企业和个体、私营经济，促进农业产业化经营上有了新起色。各试点镇对发展乡镇企业比较重视，注意提高企业素质和产品结构调整，利用当地资源搞深加工，积极提高市场竞争力。五是在户籍制度、土地有偿使用制度等各项配套政策措施上有了新突破。户籍管理和土地有偿使用制度是小城镇建设的大政策。推动农村城市化、城乡一体化，必须在户籍管理和土地有偿使用制度上有大的突破。
甘肃试点镇这几年的实践和所取得的成绩表明，从体制角度入手，用改革办法来加快小城镇的发展是唯一的出路和有效实现途径。
对下一步我省小城镇综合改革工作的几点政策建议
中央正在实施的西部大开发战略是我省面临的重大机遇。我们应该把加快小城镇建设作为一个突破口，以小城镇的快速发展来带动大开发。为此，必须着重抓好以下几个方面：
一是必须加大改革力度，进行体制创新。重点抓三个方面：（1）抓好政府行政管理体制改革。要按照江泽民总书记关于“增强乡镇政权职能，促进区域经济发展”的要求，理顺条块关系，赋予试点镇部分县级经济、社会、人事管理权限，完善政府功能。积极稳妥地抓好小城镇政府机构改革，切实转变政府职能，实现政企、政事分开，逐步实现组织、职能、编制和工作程序的规范化、法制化。（2）抓好财政体制改革。要按照“以镇养镇”的方针，建立镇一级实体财政，合理确定县镇分税制财政体制，强化镇级财政预决算管理，增强小城镇的财政功能，努力提高小城镇当家理财的能力水平。（3）抓好配套体制改革，重点是抓好小城镇户籍制度改革，按照国家的统一规定，坚持条件，严格把关，保证工作质量。在推进户籍制度改革的同时，配套抓好土地流转制度、集体经济组织和社会保障体制的改革，促进农民稳定向小城镇转移。
二是要在一些有条件的地方，积极推进小城镇的集中连片发展。甘肃各地的经济发展水平不一样，小城镇的发展也不一样。因此在推进小城镇的建设和发展时，应实行分类指导。对一些经济发展相对较快、市场流通比较活跃、乡镇企业相对发达、农民收入较高、具有一定基础的地区，在小城镇的建设和发展上可以采取集中连片的办法，尽快建立小城镇的相对密集区，形成小城镇发展上的区域性突破。目前，宜将河西地区作为集中发展的重点，以此来带动河西的农业产业化和农村城市化，把它们培植成带动甘肃农村经济发展的群体。
三是强化规划和管理，提高小城镇建设总体水平。（1）抓好小城镇规划。各地小城镇要从当地实际出发，自觉与县、市整个区域的规划体系相衔接，科学合理地确定小城镇的人口、用地规模，重视特色功能培育，认真抓好规划实施工作，加大规划执法力度，维护规划的严肃性。（2）加强基础设施建设和乡镇设施建设。抓住当前国家扩大投资需求的机遇，加大小城镇投入力度，集中力量加快基础设施和公用设施建设，提高城镇城市化水平。（3）加强城镇管理，加大环境综合治理力度，重视城镇街景设计，美化镇容镇貌，努力改善城镇的投资环境、生活环境。
四是要把小城镇综合改革试点和各部门的单项改革试点结合起来。现在在小城镇有许多试点，其中有村镇建设示范点、科技试验区、乡镇企业示范区、户籍管理制度改革试点等。这些试点对于摸索经验，发展小城镇都有重大的促进作用。而且不少单项试点也都还有一些资金投入，对小城镇的改革和发展形成了有力的支持。但发展小城镇是个综合因素，必须要综合考虑，综合改革试点包括了其他单项改革的内容，在全面推进小城镇发展上是其他单项改革无法替代的。因此，应当考虑，把这些单项改革试点与综合改革试点工作结合起来，形成合力，效果可能会更好。
五要进一步放宽政策。小城镇综合改革试点是一项政策性非常强的工作，尤其是甘肃没有足够的资金支持，更需要放宽多方面的政策，用政策支持来促进小城镇的改革和发展。目前在西部大开发的新形势下要继续贯彻落实好国家体改委等11个部委联合下发的《小城镇综合改革试点指导意见》和省上的有关政策，这些政策对搞好小城镇综合改革仍然起着非常重要的指导作用。但要使甘肃的小城镇建设和发展有大的起色，必须进一步拓展思路，尤其要结合本省的具体情况，做好土地这篇文章。现在户籍制度的吸引力已经越来越小，群众普遍对转为城镇户口已经不感兴趣，那种收费转户口的办法已经过时，要吸引群众进镇，要有一些新办法新措施。城镇的基础设施建设一直是城镇改革和发展的一个难点问题，要开辟新的筹融资渠道，发挥群众的积极性和创造性。要积极研究制定一些新政策，鼓励小城镇参与到西部大开发中去，使小城镇的发展成为促进甘肃经济全面发展的重要力量。
（2000.9）
