一、中国政策系统及决策体制改革的前提和目标
新世纪中国的政策系统和决策体制改革的目标如何定位？
这里要考虑以下几个前提：其一是我国的根本任务。发展是硬道理，我国在新世纪的根本任务就是加快发展，在本世纪中叶实现第三步战略目标，把我国建设成为高度富强、民主、文明的社会主义现代化强国。其二是我国经济基础。我国通过20多年的改革，已经建立起社会主义市场经济的体制框架，上层建筑领域的改革必须使市场经济在我国资源配置中的基础作用得到更有效的发挥。其三是我国的社会制度。我国是社会主义国家，本质就是要解放生产力、发展生产力、消灭剥削、消除两极分化、走向共同富裕。其四是我国的政治体制。共产党是我国一切事业的领导核心，过去的改革模式是党领导下的“政府主导型”，在将来很长一段时间内，这种模式仍将是有效的。政府主导就是政策主导。公共决策体制的改革及正确有效的运行就成了我国改革和发展成败的关键。
上述四个前提决定着决策体制改革要着力实现的三个目标：
一是发展。即促进经济发展及社会的全面进步。在经济全球化、资源知识化、竞争综合国力化和白热化的21世纪，发展对于我们这样一个发展中国家来说是生死攸关的。在我国，国家政策的正确与否是发展成败的决定性因素。正如道格拉斯。C.诺斯所说，国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。二是效率。在现代市场经济条件下，公共政策的一个重要作用和目的，就是纠正市场失灵所造成的效率干扰和效率损失，包括对妨碍市场竞争、影响市场效率的垄断现象的消除；对社会必要公共产品的充足提供，以及对外部负效应的克服；为所有企业创造平等竞争的有利环境等方面。公共政策的这方面功能是任何一个现代国家都不可或缺的。中国的国情要求政府这只“看得见的手”更有力，公共政策的作用更大、更有效。三是公平。公共政策要把实现公平作为自己责任和目标。公平问题的解决又是效率问题解决的前提。社会公众对不公平的承受能力是有限的，否则就会造成严重的社会冲突和秩序混乱，最终效率也保不住。对于一个以代表最广大的人民群众利益的党和以最终实现共同富裕为目标的政府来说，其政策更需要以促进公平为目标，这是不言而喻的。
为了实现上述三个目标，根据我国现实政策体制特点及其公共政策功能的正反两方面分析，我们认为，我国的政策体制改革必须从适应社会主义市场经济的要求、充分发挥市场机制的作用出发，从改革政策体制的权力配置和优化政策体制的运行机制入手。
二、有限化
有限化是指要根据市场经济的要求，准确界定政府的作用范围和政策的作用界限，改变过去计划经济下政府包打天下，政策管辖过宽的弊端，做到政企分开、政事分开、政社分开，把一部分原来由政策调节的领域交由市场和社会去完成。政策的功能主要集中于市场规则的制定和实施上，建设完善的市场制度，营造有利的竞争环境，促进市场的有序运行。
根据现代市场经济理论，政府的作用和政策的功能主要是补充市场失灵，纠正因市场失灵而引起的资源配置效率的损失。公益物品、外部效应、自然垄断、不完全的市场和信息不完整、不对称，以及收入分配的不公平，这都是市场失灵的表现。补充这些失灵，就是政府的天职和政策作用的范围。但同样一个事实是，政府也不是万能的，政府和政策也会失灵。而一旦政策失灵，它连市场所起的有效作用都会破坏干净。因此，公共政策一定要慎用，对于经济问题尽量用市场机制去解决。只有当市场处理显然失灵，并且政府的政策显然有效时，方能采取行动。实际上，由于市场经济的发展和技术条件的进步，市场本身和社会组织也能够在一定程度有效地解决公益物品的供给、外部效应的内在化、信息不对称和市场调节滞后、竞争导致垄断等问题，即使亚当·斯密认为政府应当起主导作用的基础设施问题上，市场机制也已经开始起到非常重要的作用。
总之，政策的有限化就是在资源配置上，以提高配置效率为目标，划定政策配置、市场配置、社会配置的各自界限、各司其职、相互配合。让市场负责私人物品和服务的生产和提供，让社会自治组织和中介组织负责一般性的社会能够承担的公共服务，并让其承担起社会与政府之间的必要的中介作用，而政府，则有选择地专门负责公共服务的提供，尤其是提供良好的市场环境和公正的市场秩序。
三、分权化
政策系统及决策体制的分权化就是决策权的适度分散。适当分权可以使政府贴近公民的需要，使政府具有比较准确的成本和收益感觉，切实履行为公民服务的责任，从而更好地实现资源配置效率；适当分权可以减少搭便车的问题，减少寻租和腐败；适当分权，可以培养公民的自力更生精神，自主治理公共事务。亚洲开发银行认为，亚洲国家政府现代化的第二次挑战是如何实现分权的目标。上述有限化的实质就是分权，即资源配置权力在政府、市场和社会之间进行分工。这里的分权是指在政策系统内部决策权上的纵向分工，主要中央和地方的分权。
在中央和地方的决策权力分配中，最主要的是两项权力：经济资源配置权和行政人事决定权。资源配置权和行政人事权，组合成四种不同决策体制类型：一是经济集权与行政任命制的组合，这是一种典型的高度集权的决策体制。我国原来的计划经济就是这样的政策体制。二是经济分权与行政选举制的组合，这体现了联邦体制的重要特征。美国实行的就类似这种体制。三是经济集权和行政选举制的结合，这种体制类型仅仅是理论的抽象，在现实中很难得以实践。四是经济分权与行政任命制的组合，这是一种过渡形态的政策体制。在这种体制下，中央将经济的剩余分享权和控制权分配给地方，不同等级的地方政府成为辖区内公有经济的真正剩余索取者和控制者，而与此同时中央有权任免地方行政领导，借助这一体制中央保留了对地方的行政控制权。现阶段我国就是这种体制类型。显然这种体制类型具有某种过渡性质和矛盾特征。一方面地方政府作为行政等级制的一级组织，必须完成中央政府提出的经济和社会目标。各类经济指标（如经济增长速度、上缴中央财政的收入、地区物价水平、就业状况等）的执行情况将直接作为地方政绩的考核标准，决定地方领导者今后的晋迁和发展。从这个意义上说，中央政府仍具有较强的组织控制能力，地方政府必须对上级政府负责。然而问题的另一方面在于，地方在拥有相当数量的可支配资源和地方决策权之后，逐渐显露出其自身的经济利益，并从维护自身利益出发争夺和控制资源。
如何兴利除弊，坚持分权的改革方向，处理好中央和地方分权和集权的“度”，其基本的思路应该是：
第一，坚持政策体制的分权化方向，不能因为分权的负作用而走回头路。要从中央和地方分权的“一统就死、一放就乱”的怪圈中走出来，根本的途径是从放权于地方走向还权于企业。
第二，根据中央深化企业改革的精神，大部分国有资产退出竞争性领域，加快企业产权多元化的步伐，缩减地方政府作为国有资产所有者实际代表对资源的配置权和对企业的控制权。
第三，严格界定中央和地方的决策权限，尤其是经济决策权。
宏观经济调控权应集中于中央，地方的经济发展和产业布局规划应由中央综合平衡；市场运行的法律法规决策权统一于中央，保证市场的统一规范、自由竞争，以与世贸规则接轨；国有资产的所有权归属中央，委托企业经营，取消地方政府作为国有资产所有者的代表权，切断地区封锁和地方保护与地方收益的正相关关系。地方政府拥有根据中央的政策对企业的行政监管权和有提供公共产品和服务的义务。
第四，重新确定地方政府的业绩考核指标，加大对地方政府的“硬约束”。根据市场经济条件下政府的职能要求，政府的业绩主要体现在公共产品和服务的提供、外部经济负效应的控制、市场环境的培育、市场秩序的维护、社会治安和社会稳定、公民的公平感和满意度上。在现阶段，地方的经济发展和财政收入仍然还必须作为地方政府业绩考核指标，但必须加大约束力度，主要是投资预算硬约束和市场竞争硬约束。
四、民主化
民主，通俗地说，就是人民当家作主，人民自己管理自己，也即人民自治。现实的民主体现为一种公共决策体制，即人民参与政策运行的权力结构。正如科思所说，民主是“一种社会管理体制”，该体制的政治本质是让每一个社会成员都可以直接或间接地平等参与社会生活的管理，包括社会基本制度的设计和安排、社会基本政治原则的制定、社会决策管理等。这里的民主化就是建立公共事务决策和管理的民主体制，它是政治民主化的集中体现。
不断争得民主、扩大民主、最终实现“自由人的联合体”这一真正的民主社会，是共产党为之奋斗的理想，是社会主义的发展方向。随着社会主义市场经济的建立，公共政策的制定和实施完全不同于计划经济时期，更加复杂和困难，对政策系统及运行的民主化提出更高的要求。
