当袁世凯成为中华民国临时大总统之后，3月底，来华考察的美国人伊利奥特就悄悄会见了袁世凯的秘书蔡廷干和国务总理唐绍仪，建议中国政府应该聘请外国政治顾问。
袁世凯与国民党的政治战争围绕的一个核心就是制宪权，当时的《民国汇报》一语中的地说：国民党“欲得巩固之民国宪法，必争其制定之权，使隶属于议会”。袁世凯当然也明白这点，因此，他虽然全盘接受了南京临时议会的原班人马，但却更高明地聘请了美国、日本的著名法律专家组成其顾问团队，这既从声望上超越了对手，也从法律专业上高出对手一头。此时支持袁世凯的梁启超也在《庸言》上撰文，赞同袁世凯“聘请东西法学大家数人为顾问，以收集思广益之效”。国民党当然也明白袁世凯的用意，其机关报《民立报》发表评论说：“建议万端，岂惜借才异地？然他政可有顾问，而宪法不当有顾问。盖他国良宪虽当博考，然典籍具在，岂难勾稽？即各国政情，国士岂乏研究？况欲参酌我国情势，尤非外人所能胜任”，认为袁世凯此举是“劫夺国会起草宪法（权）之故智，易其名而不变其实”。袁世凯对此不屑一顾。
袁世凯此时想起了伊利奥特，于是在1913年1月份与伊利奥特重新取得联系，告知民国政府希望聘请一位美国宪政专家担任总统顾问。卡耐基基金会于是向民国政府推荐了古德诺——卡耐基如此积极地向民国政府推荐西方顾问的目的很明确，那就是要通过顾问左右中国的走向，伊利奥特在给唐绍仪的信中就直截了当地说：中国“必须雇用外国顾问并给他们以足够的权力，才能使西方资本家和政府相信，确保国家取得充裕的收入并以一种现代化和科学化的方式使用（外国贷款）”。
弗兰克·约翰逊·古德诺（Frank Johnson Goodnow），1859年出生于美国纽约州布鲁克林市一小康之家。1879年古德诺进入麻省爱墨斯特大学（Amherst College）学习，后又转入哥伦比亚大学法学院，1882年获法学学位，1883年赴巴黎和柏林进修一年，从1884年秋季起，到哥伦比亚大学任教，1903年起讲授历史学和行政法学课程。1909年，后来的民国外长顾维钧在哥伦比亚大学修读硕士的时候曾经听过他讲授的宪法和行政法课程，也正是有此关系，顾维钧后来成为袁世凯的幕僚后也推荐了古德诺。
古德诺是一位杰出的公共行政与市政学学者，他是美国这方面的奠基人，其名著《政治与行政》等书对美国南北战争结束后、20世纪初美国著名的“进步运动”颇有影响，这是一场市政管理改革运动，古德诺就是这场运动中的主要倡导者之一。当时，美国的市政管理一片混乱，贪污腐败、黑社会横行，城市管理滞后，各种犯罪层出不穷，因此市民们强烈要求政府加强市政管理，古德诺参与了纽约市的市政体制改革，并起草了纽约市的市政法案。古德诺建议行政制度应当适当集权，建立一种半军事化管理，即将等级官僚制度和纪律引入到公共管理中，以便提高效率和保证公平；并且市政当局要对国家政治保持一定的独立性，以免受国家政治的影响。古德诺的建议使得纽约市政渐渐转向良好，古德诺也由此声名鹊起。
1913年3月15日，古德诺与民国政府在华盛顿签订了一份雇佣合同，由中国驻美外交代表张荫堂代表民国政府签字，合同规定：“前因中华民国政府开办共和宪法编定事宜，欲自美国大学教员中延聘其精通宪政法例并专熟法兰西共和国宪法者一员充任政府法律顾问，并襄办宪法编定事宜……因兹民国政府特即延请古德诺氏充任法律顾问员。自到北京之日起三年为满。每年应支给薪金美金一万二千元。此外该员在京侨寓办公每年应再津贴美金六百元作为旅馆租费。所有每年薪金等项应匀分按季支给。该员未到任以前，应支给美金五百元为自美至北京川资。将来年满事竣亦应支给美金五百元作为回美川资。受聘人古德诺氏据此合同并收到定金，允即应聘前往，勤慎从公。一俟此合同签定并收到美金五百元，应亟起程赴民国北京莅任办事。”
与古德诺差不多同时被聘请的法学顾问还有日本人有贺长雄。有贺长雄（Nagao Ariga，1860—1921），1882年毕业于东京帝国大学，1886年起，先后留学德国、奥地利，获文学和法学博士学位。学成回国后，担任枢密院书记官，与日本元老颇有交往。随后，有贺长雄先后担任陆军大学、帝国大学教授及《外交评论》主笔，是国际知名的国际法及宪法学家。在1894—1895年的中日甲午战争与1904—1905年的日俄战争中，有贺长雄均担任日本陆军大本营的法律顾问。1913年5月，袁世凯聘请他为宪法及附属法顾问，职责是“专门帮助政府起草宪法”。当时，由于清末留日学生甚多，在第一届国会中就有很多人是有贺长雄的学生，因此他也颇有影响力，但他对中国国会年轻人居多感到担忧，在接受聘请后，有贺长雄即接受《亚细亚报》的采访，他说：“今民国老儒多伏而不出，料理国事全仗少年，而能知国情者甚少，是可忧也”。
对于日本，袁世凯可以说有着复杂的心情，其对日政策也多次转变。袁世凯起家于朝鲜，从一开始“即以日本为对手”，在甲午战争中袁世凯也是反日的干将，日本人也“犹以袁为劲敌”。但随着袁世成为中国实际的统治者，袁世凯政府与日本的关系也变得复杂，既有合作也有敌对。袁世凯在朝鲜期间就总结出对付日本的办法，那就是“以战止战”，他说“示以必战，则和局可成；示以必和，则战争必开”。在以后的对日政策中实际上仍继续李鸿章的“以夷制夷”策略，利用英美俄等国制约日本。
当时民国政府最需要的就是一部宪法，古德诺上任后自然这也成了他的主要工作，这位美国行政学大师上任后不久接受了《宪法新闻》的采访，他表达了他的中国宪法观。他认为中华民国的宪法应该只是一些原则性的纲要，要保留日后修改的空间；在权力分配上，他认为中华民国应该采用美国式的总统制，因为中国是一直是一个帝制国家，从未有过议会经历，在权力上习惯于集权而不是分权，一切行政权应该统一归属于中央政府。
