王四新
《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》发出以后，为配合这一意见的全面贯彻实施，为广大未成年人的健康成长提供良好的文化舆论环境，从2004年4月12日开始，国家广电总局在短短半个月内，接连发布了几项禁止播出电脑网络游戏类节目的通知，并在通知中指出，各级广播电视播出机构一律不得开设电脑网络游戏类栏目，不得播出电脑网络游戏节目。同时，广电总局还在通知中要求各电台、电视台在相应的节目中宣传电脑网络游戏可能给未成年人健康成长带来的负面影响，积极引导他们正确利用电脑网络的有益功能，正确对待电脑网络游戏。2004年4月18日，新华社发表广电总局赵实副局长有关“电视黄金时间将禁播凶杀暴力剧”的讲话内容，明确要求全国所有电视台在黄金时段不得播出渲染凶杀暴力的涉案题材影视剧，净化荧屏。与此同时，针对近期对红色经典电影改变中存在着的“误读原著、误导观众、误解市场”的普遍现象，国家广电总局下发了《认真对待红色经典改编电视剧有关问题的通知》，要求有关职能部门要加强指导，使改编者能够尊重原著的核心精神及读者对原著形成的认知定位和心理期待，不搞低级庸俗，不任意杜撰，不亵渎原著，用理性、健康的心态去对待“红色经典改编电视剧”的生产。
国家广电总局围绕净化荧屏而采取的这些措施，主要是一个媒体内容管制问题，而媒体内容管制问题，实质上是一个对言论、出版自由如何进行合理、合法地限制的问题。从法理上来讲，言论、出版自由之所以应当受到限制，最简单的道理是，就像其他任何权利和自由一样，言论、出版自由并不是绝对的。因此，国家有保护人们行使言论、出版自由的义务，同时也有限制言论、出版自由滥用的义务。同时，在广电部最近围绕净化荧屏而采取的一列措施中，涉及对两种相互冲突的利益的保护，一是青少年健康成长的社会利益，一是言论、出版自由的利益。在这种情况下，政府是否可以为了保护一种利益而限制另外一种自由？如果可以这样做，政府应当采用什么样的标准和方式？以及是否需要对政府管制媒体内容的做法进行限制？接下来将就这几个问题，谈谈笔者的一些看法。
内容管制的法理
法国启蒙思想家孟德斯鸠说过，自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了。卢梭也说过，绝不能有无法律的自由，也不能有任何人超乎法律之上。因此，各国宪法和人权条约在规定言论、出版自由的同时，也都规定了对这种自由的限制。例如，1789年法国的《人权宣言》在“各个公民都有言论著述和出版的自由”的规定之后，接着指出：“在法律所规定的情况下，应对滥用此项自由负担责任。”《欧洲人权公约》第10条也在规定了人们享有表达自由的权利的同时规定了该项权利得受法律所规定的程式、条件、限制或惩罚的约束；并受在民主社会中为了国家安全、领土完整或公共安全的利益，为了防止混乱或犯罪、保护健康或道德，为了保护他人的名誉或权利，为了防止秘密收到的情报的泄露，或者为了维护司法官的权威与公正性所需要的约束。
另外，根据某些国家的做法和国际、地区人权条约的规定来看，某些媒介，比如电影、电视节目和通过电影院、电视台、电台等媒介播放的节目，可能受到更多的限制。比如，依据美国宪法第一修正案和美国最高法院对大量案件所作的判决，政府在对各类平面媒体（报纸、书籍、小册子等）的内容实施事先审查时，必须承担严格的证明责任，因为这类限制最容易对宪法所保护的表达自由造成损害。而对于广播媒介，法院却允许代表政府对其履行管理职能的联邦通讯委员会（FCC）对之采取非常严格的管制措施。其原因大概有这么几条：一是广播媒体所使用的资源（频道和空中能够容纳的电台的数量）本身既属于公共所有，同时又具有稀缺性，因此，应当将其分配给那些最能满足民众需要、便利和利益的人拥有，并且把这种要求作为广播执照更新时的一个法定理由。
其次，广播已经在美国人民的日常生活中占据了非常重要的位置，有大量青少年受众，甚至包括大量尚没有阅读能力的受众，由于这类受众的认识、判断能力有限，同时又处于心智成长的关键时期，因此为他们提供的节目应当严格把关，不仅淫秽的内容不能播放，下流语言也不能在青少年受众能够听到的时间和场所使用。第三，广播媒体应当受到更加严格的限制的另外一个原因是广播媒体本身所具有的传播特性。平面媒体，比如我们读一本书的时候，需要读者自己有意识、有目标地采用一定的行动，比如购买、阅读，也就是说书中的内容不会自动进入读者的眼帘、视野，而广播节目则不同，它会以非常主动的方式与各类受众不期而遇，受众在有些情况下，连躲避的机会都没有。
这方面的例证还见之于《欧洲人权公约》第10条和《美洲人权公约》第13条的相关规定。比如，《欧洲人权公约》第10条规定的表达自由权不应阻止各国对广播、电视、电影等企业规定许可证制度；《美洲人权公约》则规定，尽管有上述（思想和发表意见的自由）规定，但依照法律仍可事先审查公开的文娱节目，其唯一的目的是为了对儿童和未成年人进行道德上的保护。
因此，言论、出版自由虽然本质上不欢迎任何形式的国家干预或限制，但国家权力的行使并不是在任何情况和条件都有害于该项自由的行使或实现，相反在许多情况下，通过对特定言论的限制，反而有助于促进其实现，比如对散布虚假广告、诽谤性言论的限制。言论自由的行使还会存在时间、场合、方式或对象方面的限制。例如，法律有可能许可成年人之间自由地就与性有关的问题进行交流、探讨，但却禁止将同样的色情表达传递给未成年人。再次，宪法所保护的言论、出版自由在许多情况下都可能与法律保护的其他利益发生冲突，在这种情况下，言论、出版自由也可能因为其他与之平行的利益的保护而受到限制。比如言论、出版自由不得作为随意侵犯他人名誉、隐私权的借口，媒体在进行报道的时候，也必须充分考虑公共安全、卫生和道德等。因此，我国宪法在规定了公民享有言论、出版自由和与之有关的文化权利，包括艺术创作自由后，又在宪法第51条规定，中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。
内容管制的标准
标准，按照现代汉语的解释，是指衡量事物的准则和供同类事物比较核对的事物。根据这一概念，内容管制标准就应当是媒介内容是否合法的准则或者用来衡量媒体内容是否应当受到政府限制或司法机关惩罚的依据。
在美国等西方国家管制媒体的实践中，曾经提出过许多至今仍然实用的标准，比如“明显和即刻危险标准（用来确定某项言论是否应当受到政府压制）”、“弥勒标准（用来衡量某个作品是否属于淫秽）”以及影视节目的分级标准等。这些标准不仅为包括影视作品在内的艺术创作提供了依据，使他们在进行创作的时候能够心中有数，同时也为通过艺术或其他作品行使言论、创作自由的作者对抗政府在这一领域的任意干涉，提供了依据。
我国法律也对各种形式的文化产品提出了许多具体的要求，比如《中华人民共和国刑法》第367条，就对《刑法》中所称的“淫秽物品”作了较为详细的界定。这可以看做我国相关法律在涉及“淫秽”的文化产品方面最具权威的定义和标准。此外，国务院有关行政法、最高人民法院和最高人民检察院的司法解释和新闻出版总署等部门（文化部、广电部、信息产业部），在对文化产业进行管理时，也依据宪法和法律，制定了大量的部门条例、规范性文件、通知等。在这些部门规章、通知中，有大量内容涉及淫秽内容的标准。这些标准在认定淫秽、色情物品和出版物方面，在适用打“黄”扫“非”的程序以及对制“黄”贩“黄”者实施法律制裁方面，发挥了非常重要的作用，形成了比较完整、系统的规范体系。
在保护公民、法人权益方面，我国法律对人格权的保护，在《宪法》、《刑法》和《民法通则》中均有相当明确的规定，该领域涉及的几种具体的权利，比如名誉权、肖像权等，不仅在宪法和法律上规定了它们所具有的地位，同时也对侵犯人格权的行为规定了较为严厉的惩罚。仅就《刑法》来讲，就规定了两个专门的罪名，来保护公民的人格权，即第246条规定的侮辱罪和诽谤罪。
我国许多规范性文件，都对媒介不得登载、发表的内容，提出了明确的要求，这些要求虽然会因规范的对象不同和公布的时间不同而有所变化，但基本的要求没有实质性的变化。以2002年公布的《电视管理条例》为例，电影片禁止载有的内容为：（1）反对宪法确定的基本原则的；（2）危害国家统一、主权和领土完整的；（3）泄露国家秘密、危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；（4）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的；（5）宣扬邪教、迷信的；（6）扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；（7）宣扬淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的；（8）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；（9）危害社会公德或者民族优秀文化传统的；（10）有法律、行政法规和国家规定禁止的其他内容的。
