代表全体和仅仅代表多数
前面我们已经讲到，代议制民主容易产生两种危险：一种是代议团体以及控制该团体的民意智力偏低的危险；另一种是由同一阶级的人构成的多数实行阶级立法的危险。现在我们必须进一步考虑的问题是，在事实上不会妨害民主政体所特有的好处的情况下，怎样组织民主制才能在人类设计的可能达到的最大程度上避免这两大害处，或者说至少减轻这两大害处。
通常情况下，试图达到这一目的的方法就是通过有一定限制的选举权来限制民主性质的代表制。但是事先必须充分注意到一种考虑，以便能够恰当地限定必须作出这种限制的情况。在由单个阶级构成人数上的多数的国家里，完全平等的民主制并不能消除某些害处；但是，因为现存的各个民主政体并不是平等的，而且通常情况下它们都是不平等的，它们往往对占优势的阶级更为有利，所以这些害处就更严重了。这样一来，两个本来极不相同的观念却常常在民主制的名义下混淆在一起。依照纯粹的民主制观念来说，它是指由有平等代表权的全体人民治理的全民政府。但通常所认为的民主制（也是迄今所实行的民主制），其实是指由有独占代表权的人民的简单多数所治理的全民政府。前者实质上与一切公民的平等为同一意义，后者实质上是指特权政府（但它却经常奇怪地和前者混淆在一起），这种民主制表面上有利于人数上的多数，但实际上只有这个多数才能在国家中享有发言权。完全剥夺少数的选举权便是目前所采取的选举方法的不可避免的结果。
虽然这两种观念在这里很容易混淆，但是因为很容易对两者加以澄清，人们认为只要稍加指明就足够将问题给具有一般智力水平的人讲清楚。倘若没有习惯势力时，情况会是这样。但因为存在习惯势力，所以如果不熟悉某个东西，即使是最简单的观念，也会和其他复杂得多的观念一样难于理解。大家都熟悉的观念是：少数必须服从多数，较少数的人应该服从较多数的人；因此人们就认为没有必要再多动脑筋，至于在允许少数同多数一样强有力与根本抹杀少数之间还有什么中间的办法，他们是不会想到的。当然，在实际上进行审议问题的代表团体里，少数理应被多数压倒；但在一个平等的民主政体中，如果选民坚持自己的意见，就应该能够决定代表团的意见，通过他们的代表，人民中的多数将得到较多的票数，从而战胜少数及其代表。
但是否能够由此得出结论，认为少数根本就不应该有代表呢？由于多数理所应当地胜过少数，那么多数是否应该获得全部票数，而少数则一票也不应该有呢？或者说根本就没有必要听取少数的意见？要使一个有理性的人同意这种不必要的不公正，只有习惯与旧的联系才能做到。其实在一个真正的民主制国家里，每个群体或任何群体的人都应当有自己的代表，并且代表的名额是按照比例分配的。选举人多必然会代表多，选举人少同样代表也会少。就人对人这点来说，少数和多数一样都能得到充分的代表权。如果不是这样，那就不是平等的政府，而是不平等的和特权的政府，也就是人民的一部分来统治其余的部分，这样就会有一部分人在代表制中公平而平等的一份影响被剥夺。这首先就违反了民主制原则，也违反了一切公正的政府，因为民主制是以平等作为公正政府的根基的。
这种对原则的违反及不公正的罪恶，并不因为受害的是少数人而小一些，因为在社会上，如果每个人不能和其他人同等重要，那就不存在平等的选举权。但受害的却不仅仅是少数。由此构成的民主制甚至达不到在任何情况下都将统治权力交给多数人这一表面目的。它的所作所为是完全不同的事情：它将权力交给这种所谓的多数中的多数，但实际上这种多数往往只是全体中的少数。一切原则只有通过极端的例子才能得到最有效的检验。因此假设在一个国家——由平等和普遍的选举权统治的国家，这个国家中的每一选区都存在竞选，并且每一区通过选举当选的都是小小的多数。以此召集起来的议会所代表的最多不过是勉强过半数的人民。
同时这个议会又依靠它本身原本就勉强的过半数来进行立法或采取重要措施，那怎么能保证这些措施就符合多数人的愿望呢？将近一半的选民在选举当中被击败，这对议会的决定不会有什么根本的影响；这些选民的全体可能会反对，由于他们曾经投票反对如今通过这些措施的人，所以他们中的大多数都会反对这些措施。而在剩下的其他选民里面，依据假设，会有将近一半的人选择投票反对该项措施。所以说，最终占优势的意见仅仅只是国民的少数所同意的，这是完全可能的，尽管这些少数是国家制度提升为统治阶级的那部分国民中的多数。倘若说民主制就意味着多数的确定的优势，那么除了让每个人平等地在意见的总结上表述自己的意见外，再没有其他的办法可以保证这种优势了。不论是故意忽视掉还是由于机构的作用而被忽视掉的任何少数，他们不会将力量交给多数，而是交给了整个平衡中的其他某个部分中的少数。
对于上述的这个推论可能作出的唯一回答是，因为不同的意见在不同的地区占有优势，可能在某些地方居于少数的意见在另一些地方却居于多数，因此从整体上来说，存在于选民中的每一种意见都能在代表制中得到一份公正的发言权。就目前的选民情况来说，这大致是正确的，否则议会与国家舆论之间的不协调在短时间内就会变得明显起来。但是倘若大大扩大目前的选民，它便不再正确了。倘若把选民扩大到全部人口，那么它就更加不正确了。这是因为那种情况下体力劳动者将构成每一地区的多数，在遇到任何尚待决定的问题时，如果这些阶级和社会其余的人意见不一致，那么其他任何阶级不论在什么地方都不能获选。
即使到了现在，尽管每届议会中都有一部分人数很多的选民愿意并迫切希望选出他们的代表，但事实上，在议会中却并没有他们所选举的议员，难道这不是一件非常不平的事情吗？在马里立本，不得不由教区所提名的两人来代表每一选民，在芬斯伯里或兰贝斯，则不得不由旅店或酒店老板所提名的人来代表每一选民（通常都是这样认为的），这就是真正公正的吗？在这个国家的大部分有高度教养及热心公益的人们所属的选区中，如那些大市镇选区，现在的情况是大部分选区都没有代表或者得不到适当的代表。凡是在党派的政治中不站在地方多数这一边的选民就没有自己的代表。即使是那些站在同一边的人们，他们中的一大部分也是没有适当的代表的；尽管他们的意见可能在某些方面与政党中有最多支持者的那个人不一致，但他们却不得不接受那个人。
在某些方面来说，事态甚至会比根本不让少数投票这种情况更坏。不让少数投票的情况下，至少在多数中还可能会有人代表他们的最好的意见。但在现在的情况下，为了保持政党的团结，防止反对党的人当选，所有的人要么选举带着本党标志的第一个站出来参加竞选的人，要么选举那些由他们的地方领袖提名的人。倘若我们用恭维的话说起这些地方领袖 （其实他们很少当得起这种恭维），假定他们的选择不是出于偏私，但是为了确定地纠合全部的力量，他们不得不提名一个候选人，而这个人是该党中谁也不会强烈反对的——尽管这个候选人除了该党的陈词滥调以外，没有任何被人们所知的见解，也没有任何显著的特点。在美国有这方面的突出例子。
在美国的总统选举中，那些最大的政党从来不敢提名自己政党中最强有力的人，这是因为这种人长期被公众所注意，因而可能会使自己遭到政党中的说不定哪个部分的反对，所以在纠合选票方面，与那些直到被提名为候选人以前根本不为公众所知悉的人相比，推举最强有力的人为候选人就不是那么可靠的一张牌了。这样一来，即使是最大的政党所选出的人，他们所代表的也或许只是该政党在数量上略微胜过其他政党的那些微小差数的真正愿望。不论哪一个部分，只要它的支持对竞选的成功是必不可少的，那么它就对候选人有否决权。不论哪一部分，只要它比其余的部分更坚决地坚持，那么它就能迫使其他所有部分采纳由它提名的人。但不幸的是，这种超级的决心在为自己的利益而不是为了公共利益而坚持主张的人们中更可能看到。这样由多数所作出的选择，事实上很可能是由那部分最故步自封、最心胸狭窄、最有偏见的人们，或是由最顽固地、死抱住专属的阶级利益的人们所决定的。在这种情况下，少数的选举权对于用以投票的目的来说是没有用处的，仅仅只是起到了强迫多数来接受由他们中的最恶劣的那部分人所提名的候选人的作用。
虽然许多人也承认这些弊病，但他们认为这些是为自由政府所付出的必要代价，这并不奇怪。这是到近期为止所有自由的朋友们的意见。但把这些弊病作为难以改正的弊病而轻轻放过的习惯已经变得非常根深蒂固了，以致许多人似乎都已经丧失了一种能力——把这些弊病当做倘若能够改正就愿意改正的事情去加以考虑的能力。通常对医治的失望离否认有病也只是相差一步罢了；并且接连而来的是不希望有人建议补救办法，似乎建议的人不是建议改正一种毛病，而是在引起一种毛病。人民对这些弊病已经习惯了，以致他们觉得对这些弊病进行抱怨是不合理的，甚至是错误的。但是，不论这些毛病是否能够避免，在他的心中，具有无足轻重的毛病的人一定是对自由半心半意的情人。他不会为发现毛病是可以避免的而高兴。不过话又说回来，最确定的是，事实上对少数的抹煞不是自由的必然的结果。它同民主制是毫不相干的，并且同民主制的第一原理——即按照人数比例的代表制正好是相反的。民主制的一个不可缺少的部分是少数应有适当的代表。如果没有它，就不可能是真正的民主制，只不过是民主制的虚伪的装潢而已。
为了使这种弊病得到一定程度的减轻，理解到或感觉到以上考虑的意义的人都提出了各种权宜的办法。在约翰·拉塞尔勋爵的一项改革法案中，他提出了一个新的条款：规定在某些选区应该选举出三名议员，每个选民在这些选区中只允许投两个人的票。因为最近迪斯雷利先生在辩论中据此而谴责拉塞尔，我们才想起了这件事。很明显，迪斯雷利先生认为，作为一个保守党的政治家，只应该注重手段，并且对于哪怕只有一次显露出想到目的的人表示任何同情或作出轻蔑的否认。a另外，其他的人则建议在每个选区的每个选民只允许投一个人的票。如果按照这些方案中的任何一种方案，倘若不企图达到更多的结果，最起码等于或超过地方选民的三分之一的少数将能够选举出三个议员中的一个。
