一、程序法治在监察工作中的重要地位和意义
监察法以专章（第五章）共15个条款规定监察程序，约占该法全部篇幅（69条）的22%。如果加上该法其他章节（特别是第四章“监察权限”）中一并规定程序性内容的另外23个条款，则约占该法全部总篇幅的55%，由此可见，程序法治在监察工作中占有非同一般的重要地位。立法者在规范监察机关的职责、权限和履行职责、行使职权的行为时，为什么这么重视程序法治的设计呢？笔者认为，其主要原因有三：
其一，程序法治是保障监察机关有效行使职责权限，实现反腐败目标任务的重要机制。例如监察法第三十五条规定，监察机关对于报案或者举报，应当接受并按照有关规定处理。对于不属于本机关管辖的，应当移送主管机关处理。这一规定即是防止监察机关及其工作人员不作为的保障之一：有报案举报，监察机关就应接受，如果报案、举报的事实成立，监察机关就应立案，启动监察案件办理程序的第一道流程。如果案件不属于本机关管辖，则应当移送主管机关处理，而不能将报案、举报者拒之门外，或虽接收报案、举报材料，但束之高阁而不予处理。又如监察法第三十六条规定，监察机关应当严格按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制。监察机关应当加强对调查、处置工作全过程的监督管理，设立相应的工作部门履行线索管理、监督检查、督促办理、统计分析等管理协调职能。这一规定首先强调严格按照程序开展工作，不能拖延耽搁；各部门要相互协调，不能相互扯皮，影响效率。其次这一规定要求建立监督检查机制，及时发现和处理不作为或乱作为的问题。
其二，程序法治是防止监察机关及其工作人员滥用职权，保证依法监察的重要机制。例如监察法第四十三条规定，监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。这一规则确定的留置批准、备案程序、留置时限、时限延长批准程序，以及对不当留置的及时解除要求，对于防止监察机关及其工作人员滥用留置权，保证留置措施的依法实施的意义和作用是显而易见的。又如监察法第四十一条规定，调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施，均应当依照规定出示证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章。调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，留存备查。这一规则确定的通知、笔录、签名、盖章等程序，以及全程录音录像等程序对于防止监察机关及其工作人员滥用讯问、询问、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查权，保证这些调查措施依法实施的意义和作用同样是显而易见的。
其三，程序法治是保障作为监察对象的公职人员及其相关人员（如行贿人、共同犯罪人）的人权，保护他们及其家属或涉案单位（如行贿人所在企业）的合法权益的重要机制。例如监察法第四十四条规定，对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。有碍调查的情形消失后，应当立即通知被留置人员所在单位和家属。监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长，讯问笔录由被讯问人阅看后签名。这一程序规则为被留置人及其家属设定了多项权利保障，首先是知情权：留置后二十四小时内通知家属，即使发生有碍调查的情形，在相应情形消失后，应当立即通知家属；其次是健康权：保障饮食和提供医疗服务；再次是安全权和免受刑讯逼供或变相刑讯逼供权：保障被调查人员安全，不得在深夜讯问，不得超长时间讯问等。又如监察法第二十五条规定：“……采取调取、查封、扣押措施，应当……会同持有人或者保管人、见证人，当面逐一拍照、登记、编号，开列清单，由在场人员当场核对、签名，并将清单副本交财物、文件的持有人或者保管人。对调取、查封、扣押的财物、文件，监察机关应当设立专用账户、专门场所，确定专门人员妥善保管，严格履行交接、调取手续，定期对账核实，不得毁损或者用于其他目的。对价值不明物品应当及时鉴定，专门封存保管。查封、扣押的财物、文件经查明与案件无关的，应当在查明后三日内解除查封、扣押，予以退还。”（第二十三条第二款对于冻结亦有同样规定：“冻结的财产经查明与案件无关的，应当在查明后三日内解除冻结，予以退还”）。
这一程序规则对于保护被调查人及涉案单位的财产权极为重要。以往执法部门和司法机关采取查封、扣押、冻结措施时，就曾发生过将被调查人及涉案单位财物丢失、毁损、被用于其他目的的情形，或者被无限期地采取查封、扣押、冻结措施，即使被查封、扣押、冻结的财物、财产经查明与案件无关，也不予解除查封、扣押、冻结和予以退还，以至于使相应企业长期停产停业，无法运作，最后导致其破产倒闭。这一程序规则就是为了避免这些情形而创设的。
二、监察工作的程序法治的主要规范和内容
监察法中的程序规范主要集中在监察法第五章。除了第五章以外，监察法的某些其他章节也或多或少地载有某些特定的，与相应章节内容密切联系的程序规范，如第一章“总则”第四条关于监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约和有关机关、单位应当根据监察机关的要求依法给予协助的规定；第三章“监察范围和管辖”中第十六条和第十七条关于监察管辖划分和监察机关之间管辖争议解决机制的规定；第四章“监察权限”中除第十八条和第二十一条以外的几乎所有条款均是关于相应权限行使有关程序规则的规定；第六章“反腐败国际合作”中第五十二条关于国家监察委员会组织、协调国际追逃追赃防逃工作有关程序的规定；第七章“对监察机关和监察人员的监督”中第五十七条至第六十条关于有关监督程序和监察人员回避及避免利益冲突程序的规定等。
本书由于篇幅限制，不可能讨论所有这些程序规范，只选择以下五个程序法治规范进行解读：
（一）监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约程序
监察法第四条第二款规定这一程序法治规则有三层含义：一是这一原则适用的范围限于“办理职务违法和职务犯罪案件”而不及于一般违纪案件。二是互相配合，互相制约的主体包括审判机关、检察机关和执法部门而不限于人民法院、人民检察院等司法机关。这里的“执法部门”多指公安机关但又不限于公安机关，有时还会涉及国家安全机关、工商、海关、税务等执法部门。三是互相配合，互相制约必须二者兼顾，不能只讲配合不讲制约，也不能只讲制约不讲配合，配合和制约的目的都是为了全面、正确和有效实现国家设置监察制度的目的：深入推进反腐败和廉政建设，真正把权力（包括监督对象的权力和监督者本身的权力）关进制度的笼子里。
（二）调查取证程序
监察法第四十条规定了监察机关调查取证的基本程序法治规则：监察机关对职务违法和职务犯罪案件，应当进行调查，收集被调查人有无违法犯罪以及情节轻重的证据，查明违法犯罪事实，形成相互印证、完整稳定的证据链。严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员。这一规则可概括为三个方面的要求：
其一，调查取证的内容主要有二：一是被调查人有无违法犯罪的证据。尽管对被调查人有无违法犯罪已经过初步核实程序，但初步核实程序毕竟是初步的，其尚无充分确凿的证据支持，因此完全可能存在认定错误的可能性，故在调查取证阶段既要收集被调查人有违法犯罪的证据，也要收集被调查人无违法犯罪的证据，这种无违法犯罪的证据有可能推翻初步核实阶段的结论。二是收集被调查人违法犯罪情节轻重的证据。收集被调查人违法犯罪情节轻重的证据是在已有初步证据证明被调查人已实施了违法犯罪行为的基础上进行的。如已有证据证明被调查人未实施违法犯罪行为，自然就没有必要再去收集被调查人违法犯罪情节轻重的证据，因为这种证据是实际不存在的。
其二，调查取证的任务是查明违法犯罪事实，形成相互印证、完整稳定的证据链。监察涉及对公职人员的处置，涉及其切身权益，必须十分慎重。因此处理任何一个公职人员，都必须重事实、重证据，都必须事实清楚，证据确凿，各种证据应该形成相互印证、完整稳定的证据链，从而把案件办成“铁案”。
其三，严格防止和避免以任何方式制造和形成虚假证据。为此，本条规定，严禁调查人员在调查取证过程中以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员。虽然法律明确规定了法院在审判过程中排除非法证据的规则，但是法律构建阻止调查、侦查过程中制造和形成非法证据的机制更为重要，这个机制是防止和避免冤假错案的更为重要的屏障。
（三）讯问、询问、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查程序
监察法第二十三、二十四、二十五条和四十一条共四条规定了监察机关讯问、询问、留置（留置程序将在下面单独解说，本处暂按下不说）、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查的基本程序法治规则。其中第四十一条规定，调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施，均应当依照规定出示证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章。调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，留存备查。本条程序规则共包括三项内容：其一，向被调查人出具书面通知，使其事前知道调查人员身份，知道调查人员将在何时采取何种措施，以便其配合调查。如果被调查人完全不知道采取前来讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查的人是什么人，其就不知道是否应予配合。其二，采取这些措施，应由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章。否则，通过这些措施获取的证据材料在今后案件处置、审理过程中在其真实性、合法性这方面可能发生争议，被调查人如提出质疑，就可能影响案件的正确和及时处理、裁决。其三，调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，留存备查。本条确定这一法定程序规则，与作出前项程序规则一样，是为了保证通过讯问、搜查、查封、扣押等重要取证工作获取的证据材料具有最大限度的真实性和合法性，能作为案件最后处理的有效证据。
监察法第二十三、二十四、二十五条关于查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押的程序规则是作为监察权限的附带性规则规定的。其中第二十三条规定，监察机关调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，根据工作需要，可以依照规定查询、冻结涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。冻结的财产经查明与案件无关的，应当在查明后三日内解除冻结，予以退还。本条规定共包括四项内容：其一，查询和冻结适用的对象是涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的涉案单位和个人；其二，查询和冻结适用的范围包括存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产；其三，查询和冻结适用的条件是“根据工作需要”和“依照规定”，所谓“根据工作需要”，主要是指根据案件调查的需要和今后作出处置决定和执行处置决定的需要；所谓“依照规定”主要是指依照法律、法规有关查询、冻结的程序的规定；其四，冻结的财产经查明与案件无关的，应当在查明后三日内解除冻结，予以退还。本条作出这一规定主要是为了保障财产被冻结的当事人的合法权益。防止监察机关过度采取冻结措施给当事人财产造成不应有的损失。在以往的实践中，有的监察机关或某些其他执法机关往往在查明被冻结财产与案件无关后，仍然迟迟不解除冻结和予以退还，导致当事人财产重大损失，甚至导致企业破产，正是有鉴于这些教训，本法作了此项规定。
监察法第二十四条规定，监察机关可以对涉嫌职务犯罪的被调查人以及可能隐藏被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查。在搜查时，应当出示搜查证，并有被搜查人或者其家属等见证人在场。搜查女性的身体，应当由女性工作人员进行。监察机关进行搜查时，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。本条在赋予监察机关搜查权的同时，对这一权限的行使也设定了多项重要限制性规则：其一，搜查的对象限于涉嫌职务犯罪的被调查人以及可能隐藏被调查人或者犯罪证据的人，监察机关不能对一般职务违法的人和没有可能隐藏被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查。其二，搜查应当出示搜查证，并有被搜查人或者其家属等见证人在场。这是法律对搜查程序的规定，搜查除了遵循此项程序的规定外还须遵循本法第四十一条的规定：依照规定出示证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章。此外，调查人员进行搜查等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，留存备查。其三，搜查女性的身体，应当由女性工作人员进行。这一规定源于刑事诉讼法第一百三十七条的规定，体现了宪法关于尊重和保障人权的原则精神。其四，监察机关进行搜查时，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。公安机关对监察机关进行搜查依法予以协助，实际上不仅是对监察机关行使这一权限、运用搜查手段的配合，而且也是对监察机关行使这一权限、运用搜查手段的制约，有利于防止监察机关对这一权限的滥用。
监察法第二十五条规定，监察机关在调查过程中，可以调取、查封、扣押用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物、文件和电子数据等信息。采取调取、查封、扣押措施，应当收集原物原件，会同持有人或者保管人、见证人，当面逐一拍照、登记、编号，开列清单，由在场人员当场核对、签名，并将清单副本交财物、文件的持有人或者保管人。对调取、查封、扣押的财物、文件，监察机关应当设立专用账户、专门场所，确定专门人员妥善保管，严格履行交接、调取手续，定期对账核实，不得毁损或者用于其他目的。对价值不明物品应当及时鉴定，专门封存保管。查封、扣押的财物、文件经查明与案件无关的，应当在查明后三日内解除查封、扣押，予以退还。本条在赋予监察机关调取、查封和扣押权的同时，对监察机关行使这三项权限亦设定了若干限制性规则：其一，调取、查封、扣押的对象应是用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物、文件和电子数据等信息。如果相应财物、文件和电子数据等信息与证明被调查人涉嫌违法犯罪无关，则不应调取、查封或扣押。其二，采取调取、查封、扣押措施，应当收集原物原件，会同持有人或者保管人、见证人，当面逐一拍照、登记、编号，开列清单，由在场人员当场核对、签名，并将清单副本交财物、文件的持有人或者保管人。确定这一规则的目的是为了保证被调取、查封、扣押的财物、文件和电子数据等信息作为证据的真实性和合法性。其三，对调取、查封、扣押的财物、文件，监察机关应当设立专用账户、专门场所，确定专门人员妥善保管，严格履行交接、调取手续，定期对账核实，不得毁损或者用于其他目的。对价值不明物品应当及时鉴定，专门封存保管。确定这一规则的目的是为了保证被调取、查封、扣押的财物、文件和电子数据等信息的安全，防止丢失或毁损。其四，查封、扣押的财物、文件经查明与案件无关的，应当在查明后三日内解除查封、扣押，予以退还。确定这一规则的目的主要在于保障财产被查封、扣押的当事人的合法权益。防止监察机关滥用查封、扣押权给当事人财产或其他权益造成不应有的损失。
（四）留置程序
留置较严重地影响被调查人的人身权，故监察法通过第二十二条、第四十三条和第四十四条对之设定了严格的限制性规则。其中，第二十二条规定的限制性规则包括：其一，留置适用的对象限于“涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查”的被调查人。其二，这些被调查人还必须具有下列四种情形之一：涉及案情重大、复杂的；可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；可能有其他妨碍调查行为的。其三，对被调查人适用留置须经监察机关依法审批，监察法第四十三条详细规定了留置审批的严格程序。其四，本条款还对留置场所的设置、管理和监督作了原则规定：依照国家有关规定执行。本条虽然没有规定具体的留置场所，但对留置场所的设置、管理和监督予以了限制，必须依照国家有关规定执行，而不能任意设置、任意管理和疏于监督。目前，国家关于留置场所的设置、管理和监督的统一规定尚未出台。根据实践中的做法，留置场所现在多是设置在由公安机关负责管理的、有严格安全保障和严格法制规范的、羁押依法被逮捕、刑事拘留的人员的看守所。
监察法第四十三条进一步规定，监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。监察机关采取留置措施，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。本条款和下面第四十四条均是专门规范关于监察机关采取留置措施的正当法律程序规则。由于留置措施涉及对被调查人人身自由的限制，需要特别慎重，故此用两条规定了下述七项规则（第四十三条规定的五项和第四十四条规定的两项）：其一，采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定，而不能由调查人员决定，也不能由监察机关的某一个或某几个领导人员决定。其二，设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。这一报批、报备程序的目的在于保证采取留置措施慎重，防止草率和滥用。其三，留置时间不得超过三个月。在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。其四，监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除，本条作出这一规定，是对被调查人权益的进一步保护，避免监察机关发现留置不当后再继续留置而侵权。其五，监察机关采取留置措施，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。这里的“公安机关配合”主要是指公安机关为留置提供场所（公安机关管理的看守所）和对留置人员的代为看管。公安机关管理的看守所有特别适合于留置被调查人的条件，有利于保障被留置人员的饮食、休息、安全和提供医疗服务。
监察法第四十四条进一步补充完善了第四十三条的程序规则：对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。有碍调查的情形消失后，应当立即通知被留置人员所在单位和家属。监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长，讯问笔录由被讯问人阅看后签名。这是继前面第四十三条规定的五项程序规则后进一步规定的另两项程序规则：其一，对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。有碍调查的情形消失后，应当立即通知被留置人员所在单位和家属。这一规则有三层含意：一是对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属。二是对“通知被留置人员所在单位和家属” 确定了若干例外：有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查的情形。三是明确导致例外的情形消失后，应当恢复正常程序，立即通知被留置人员所在单位和家属。其二，监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长，讯问笔录由被讯问人阅看后签名。这一规则较好对体现了被留置人员的人权保障，涉及其饮食、休息、安全，提供医疗服务等各个方面。另外，本条规则还要求“讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长”，所谓“合理时间”，主要指不得在深更半夜讯问；所谓“合理时长”，主要指不得“疲劳讯问”，一次连续讯问五六或七八个小时。
（五）监察对象申请复审、复核程序
监察法第四十九条规定了监察对象不服监察决定的两种救济途径：申请复审和申请复核。关于第一种救济途径，本条规定，监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的，可以在收到处理决定之日起一个月内，向作出决定的监察机关申请复审，复审机关应当在一个月内作出复审决定；关于第二种救济途径，本条规定，监察对象对复审决定仍不服的，可以在收到复审决定之日起一个月内，向上一级监察机关申请复核，复核机关应当在二个月内作出复核决定。
此外，本条还规定了监察机关在复审、复核期间和之后如何对待和处置原处理决定的方式：其一，在复审、复核期间，不停止原处理决定的执行。其二，复审、复核机关经审查，认定处理决定有错误的，处理机关应当及时予以纠正。本条虽然只规定了复核机关经审查，认定处理决定有错误的，原处理机关应当及时予以纠正，但是这同样应该适用于复审机关。如复审机关就是原处理机关（作出复审决定的监察人员与作出处理决定的监察人员应该不同。根据自然正义和正当法律程序的要求，任何人都不应做自己案件的法官，因此，作出处理决定的监察人员不应该承担复审自己处理决定的职责，监察机关内部应有合理的职能分工），其在复审中发现本机关自己作出的原处理决定是错误的，自然应当及时予以纠正，否则，复审程序就没有意义，监察对象就没有必要申请复审。
监察法所设计的程序法治内容远不止上述五项。但仅就上述五项程序法制度而言，就充分体现了我国监察法严格规范监察权行使和保障监察对象人权及其他合法权益的立法目的。
