5.3.2下山移民政策不合理
文成县按照“搬得下、稳得住、富得起”的要求，和“政府引导、市场主导、农民自愿、梯度推进”的原则，积极推行整村迁移的模式。2006年开展了以生存条件恶劣地区群众、重点库区困难群众及地质灾害点群众三种重点对象的异地迁移工作，切实把省市对欠发达地区下山脱贫的扶持政策落到实处。通过努力，2006年共动工兴建的新建和续建扶贫迁村小区（或点）26个，下山脱贫搬迁户数2097户7321人（包括已签约、在建对象），其中211乡镇下山脱贫搬迁1041户4307人。省重点扶持扶贫迁村项目——县凤阳扶贫迁村点已实施到二期工程，总安置对象可达2000人；重点库区困难群众安置工程百丈漈库区困难群众下山脱贫小区建成后可迁入百丈漈库区内的篁庄、镇头、西段、西里、长塘、上石庄、下石庄、底大会、外大会、同垟、长垄、新亭、富洋等13个行政村的1309户5549人。岭后乡的“依镇（西坑镇）建区”和逐步实施整乡迁移的黄寮乡（迁入南田镇）下山脱贫工程，进展都十分顺利。从而使部分高山、偏远、库周、地质灾害等地困难群众住房状况得到彻底改变，加快高山、深山及地处库区周围群众、地质灾害隐患点附近群众向城镇集聚，转产转业走出新的路子。2007年，文成县加快实施“下山移民”和“库区群众异地脱贫”工程。县城凤阳移民小区二期工程已完成招投标，百丈漈库区群众异地脱贫一期工程153户正在加紧建设中；二期工程已完成征地。全县新（续）建下山移民点28个，完成整村搬迁迁移人口1545户5922人。如何让这些农民下得去，住得下，稳得住，已成为扶贫工作中的重要问题。
下山移民政策，解决了农民的生活便利问题，而如何让这部分农民住得下稳得住，后续的致富政策显然是惠农的关键。据我们对富岙乡的调研发现，下山移民工作存在诸多困难：一是上级扶持资金到位太慢，乡政府压力大；二是农民思想认识滞后，部分农民本土思想严重，但也有客观实际困难，下山的移民没有土地可以耕种，难以找到生活来源，省里规定的80％的迁移率要求难度较大；三是农民经济条件差，政府人均补助不到3000元，许多农民无力迁移；四是移民点基础设施投入大，审批程序繁琐，规费多。市县近几年出台的有关下山移民的主要文件仅3个，且存在许多不足之处，需要进一步完善。
5.3.3库区生态补偿不到位
珊溪水利枢纽工程是温州市历史上投资最大、受益面最广的大型水利工程，它直接关系到温州市区及瑞安、平阳、苍南、洞头等地426万人的饮水安全；关系到整个飞云江流域的防洪安全；关系到温州20％国土面积的水生态安全，工程自建成以来，发挥了巨大的防洪抗旱、供水、灌溉、发电、生态保护等社会效益和生态效益。珊溪水源作为温州市的第一大水源，它控制的水库总库容占全市水库总库容的76.6％，被誉为温州人民的“大水缸”。据我们的调研，库区人民从大局出发，对珊溪水库枢纽工程建设给予了极大的支持，做出了很大牺牲。
一是珊溪水库上游集雨面积中文成县约占1/3，该县淹没区领域内都是土壤肥沃、村庄集中、交通便利、农民收入较高、脱贫基础较好的区域。二是一些地段河道水力资源因之不能开发。淹没区内该县本可自行开发的水力资源有15万千瓦，年发电量约2.3亿度，每年可为该县带来1.5亿元的发电收入和1600多万元的税收收入。三是库周工业发展受到限制。为确保水质，珊溪水库库周严格限制工业发展，使该县税源减少，影响了该县经济的进一步发展。四是库周群众生活受到影响。珊溪水库流域居民人口13万，其中在库区周边居住的有8万人。水库建成后，根据珊溪水库水源保护划定的“红线”，禁止从事种植、放养禽畜等经营活动，更大地制约了库区居民的生活和经济的发展。
在2007年以前各级财政向珊溪库区的转移支付力度不足，生态补偿不到位。其中流域补偿、生态系统服务补偿、重要生态功能区补偿均没有得到有效实施。温州市委办公室、市政府办公室联合发出了《关于开展珊溪库区环境整治的实施意见》（温委办发[2007]136号），温州市政府发出了《温州市人民政府关于建立生态补偿机制的意见》（温政发[2008]52号），但可操作性不强，需要出台配套的实施细则。珊溪库区较高的生态环保要求制约了当地经济发展，库区群众生活生产水平难以提高，结合珊溪库区的目前实际情况，库区生态补偿机制的完善和落实还存在着很多不足：
（1）发展规划滞后。事关库区生态保护和群众利益的库区整治规划、产业发展规划、乡村建设规划、道路交通建设规划还没制定出台，政府倡导的库区内生态农业、绿色工业、生态旅游业等产业的开发建设还没有落到实处。库区群众看不到生态补偿机制建立带来的好处和前景。
（2）务虚多务实少。关于珊溪水利枢纽工程生态补偿。由于落实生态补偿政策涉及政府多部门多层次，出现部门之间的协调问题，个别部门的积极性问题，形成相关的理论多研究多，实际落实少；讲得多，做得少；出台的政策多，但真正能落实到实处的少；雷声大雨点小的现象。如库区2008年环境整治专项资金大部分至今没有下拨，生态补偿专项资金也因管理办法未出台，尚未实施启动。
（3）资金投入分散，使用效益不显著。市财政资金通过林业、环保、水利、建设、扶贫办、移民办等不同部门不同渠道下拨到库区，资金安排过于分散，个别项目出现重复下拨现象，有的项目资金拨付到位滞后，影响了实施效果。目前乡镇普遍反映，配套资金落实是个大问题。市里安排项目配套设施建设资金由乡村负责分担，库区周边的乡村多为贫困山区，自身解决能力差，最后配套设施搞不了或建设质量不高，效益不好。如一些已建成的污水处理站，到户的管道属于配套设施，群众为了省钱，只做简单的铺设，有的甚至没有对接，最后设施不能真正发挥作用。
（4）投入整治的项目资金多，直接用于民生的资金少。目前生态补偿资金大多是以项目建设资金投入为主，直接发放到农民手里，或直接用于提高民生的资金很少。
（5）监督体系缺乏。由于缺乏有效的监督，资金的筹集和使用都存在很大的漏洞，很多生态补偿建设项目投入最终无法落到实处，生态补偿资金存在克扣、截留、转移挪用等情况。
综上所述，珊溪水利枢纽工程生态补偿还存在很多不足，因此，加大对库区村民扶持力度，切实落实和完善市场珊溪水利枢纽工程生态补偿机制变得十分重要。
5.3.4农村来料加工业面临困难
来料加工可以说是培养了一批农村创业人才，解决了部分农村富余劳动力就业问题，增加了农民的收入，促进了农村的家庭和睦与社会和谐，对欠发达地区农民增收和社会稳定起到越来越明显的作用。当前浙江省来料加工发展还存在一些问题，主要有：一是少数地方认识不够到位。二是扶贫对象覆盖不够广泛。三是经纪人组织化程度不高。四是经纪人创业服务缺乏。
从现状来看，以苍南县为例，来料加工产业今后要实现又好又快发展还面临以下问题。
（1）外部环境制约明显。一是加工货源不足。目前国际金融危机，出口大幅下滑情况下，来料加工业务出现很大萎缩，再加上加工品种季节性强，更新频率快，货源稳定性不够，且供货周期较短，部分经纪人时有断货现象。二是自有资金不足。大部分经纪人经济基础薄弱，自有资金不足，抗风险能力弱。我县经纪人和加工户之间一般都是现金收货或者按月发放加工费，一旦来料加工公司延迟结算，就影响加工费按时支付。三是场地受限制。大部分发展集中加工的经纪人，因业务扩大，出现了场地不足，他们想扩大生产，缺了场所。
（2）自身素质有待提高。目前我县来料加工点出现典型的“低、散、小”局面。一是加工产品档次低，产品利润低。首先是经纪人素质不高。很大一部分还是二手经纪人，质量意识、诚信意识、创业意识不够，业务能力、管理水平较低，自主开拓市场的主动性不强，承接来单加工的能力不够。规避风险的意识和能力较低，与企业、厂商之间的合作方式简单，口头协议的多、订合同的少，纠纷时有发生。经纪人之间互助共赢合作较少，有的甚至竞相压价，争抢业务，恶性竞争。其次是加工从业人员技术不精。从业人员素质不高，普遍存在技术不熟练、不全面，习惯于承接加工工艺简单的产品等问题，对加工工艺复杂的产品，观望等待、不愿尝试。二是表现在管理不规范，队伍稳定不够。来料加工从业者大多是农村闲散劳动力，他们习惯的生活方式和生产方式很难改变。加上来料加工管理方式是分散型的。往往出现什么产品加工价格高就集中加工，出现价格偏低时就出现没人加工现象。三是表现为加工点规模小，全县130多家加工点年发放工资200万元以上无一家，100万元以上的只有15家点，很多加工点年发放工资额不足20万元，加工规模上不去。
（3）政策激励力度不够。一是政策力度不大。近年来，尽管苍南县委、县政府高度重视，出台了系列的扶持政策，但有些部门认识不够，扶持不到位，财政也没有安排专项扶持资金，没有把来料加工作为一个培养农村创业人才，解决农村富余劳动力就业问题，增加农民收入的产业来看待。二是银行贷款较难。
5.4基于“人本理论”的农民增收瓶颈分析
正如贫困经济学者所言，经济发展的趋势必然导致绝对贫困不断减少甚至消灭，而这种突出社会不公平现象的相对贫困日益成为影响社会和谐的主要原因。欠发达地区农民增收一方面得不断减少绝对贫困，比如现在的低收入农户集中村的整体推进策略；另一方面得不断缩小欠发达地区农民与城镇居民的收入差距，缩小欠发达地区农民与发达地区农民的收入差距，控制相对贫困扩大的趋势。结合上面的经济因素和非经济因素的分析，要改善农民收入状况，开支节流，进而最终改善该方面的农民能力和农村软环境，现在看来主要困境在于以下几方面。
5.4.1制度引导要素配置还得完善
1.制度引导资源配置相关理论阐述
著名的农业经济学家陈锡文认为不合理的制度和政策对农民收入的影响是直接而且巨大的。农民增收缓慢，除了农产品市场约束以及非农就业困难加大外，还有更深层次的制度性因素制约。其中最根本的制度障碍是长期以来的城乡二元结构体制的分割，导致农村剩余劳动力转移困难；其次是我国目前财政和税收体制难以适应农村经济发展的要求；第三是金融制度的缺失制约了农业经济和非农经济的发展；第四，农产品流通市场体制发育不完善；以及农村基本经营制度、政府行为不够完善等。易秋霖、郭慧等人则指出制度是制约农民收入增长的根本原因，他们从土地制度、户籍制度、农村财政与税收制度、农产品购销制度等多方面分析了制度不合理对农民收入增长的束缚。朱新方则认为农民收入贫困在于宏观上缺乏制度外在推动力，微观上缺乏内在创新力。创新力就在于经济技术创新，而决定经济技术创新力度的在于制度创新。这些关于制度决定论的相关文献著作，有其科学部分，尤其指出制度在引导资源要素配置，使有限资源推动农民收入最大化。
2.结合温州欠发达地区经济发展的制度困境分析
第一层次就是村级行政民主。经济落后往往导致这些地方基层民主缺失，我们的调研发现农民对村委会和村务公开程度满意度都比较低。而事实上我们现在财政对策推进项目建设、资金拨给都是以行政村为扶持单位，基层民主的缺失往往使这些扶贫资金很难公平公正地惠及农民，尤其是收入最低最弱势的群体。我们调研发现欠发达乡镇的乡镇级政府一二把手极力主张把资金拨给乡镇，由乡镇统一组织统筹安排，其理由就是村干部作风不良，村级财务混乱，新农村建设资金使用效率过低等。那难道拨付给乡镇就合适吗？这也是值得质疑的一个问题。虽然现在各地扶贫开发资金是专款专用，但是乡镇对行政村资源禀赋不够了解，往往也可能导致资金配置效率低下。
第二层次，农村文化环境建设落后，致使欠发达地区受迷信、赌博等不良文化影响至深。文化软环境滞后，对农民收入增长影响比较间接，但是更加深远，往往能影响农村劳动力素质改善和农村商业文明进步。农村文化发展直接决定了农业企业家培育，农村商业文化是农民企业家的土壤，文化贫困导致创新贫困。基层文化建设县域之间发展不平衡。由于经济发展、地理位置及重视程度等因素的影响，基层文化建设在不同的县域、城乡之间均呈现不平衡发展的状况。至2007年底，三类地区综合文化站建设稍好，个别县虽都建有乡镇文化站，基本属于有站无舍情况；瓯海区229个行政村，村文化活动用房建筑面积在20平方米以上的行政村94个，占总数的40.99％，而个别县村文化活动用房建筑面积在20平方米以上的行政村只占总数的13.42％。
