【释义】本条是关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的申请和批准程序，以及执法部门的法律性质、地位等的规定。
一、关于实施城市管理相对集中行政处罚权工作的申请和批准
依照国务院和我省相关规定，各市、县是否需要开展相对集中行政处罚权，以及何时开展这项工作，国家和省均不作硬性要求，而是由各市、县人民政府根据本地相关条件的成熟情况和具体需要来作出决定。
1.实施相对集中行政处罚权工作的两个不同阶段。在试点阶段和全面推进阶段是不一样的。在第一阶段即试点阶段，也就是1997年至2002年8月，各地的试点工作由国务院批复。具体说，在2002年8月22日《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）颁布实施之前，除深圳市罗湖区综合执法试点由深圳市人大常委会作出决定外，其他试点的城市都要先由所属的省级人民政府结合本地方的实际情况，提出实施相对集中行政处罚权的意见和工作方案，报请国务院审批。有关事宜由国务院法制办公室根据国务院批准的试点工作方案具体办理。我省的杭州市、宁波市、温州市三个城市开展的相对集中行政处罚权试点工作就是按照这一程序报请国务院批准的。
第二阶段，全面推进相对集中行政处罚工作阶段。2002年8月国发〔2002〕17号文件之后，国务院不需再批复，而是全部授权各省、自治区、直辖市政府自行决定是否在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。省级人民政府批准相对集中行政处罚权工作方案后，自批准之日起30日内，由省级人民政府报送国务院法制办公室备案。
2.市、县实施城市管理相对集中行政处罚权工作的申请和批准程序。由于各地的具体情况和城市管理的需求不同，履行职责的条件有差异，改革的力度有大小，各地所需要集中的具体行政处罚权范围往往也是不一样的，因此相对集中行政处罚权工作的具体开展，应当由当地市、县人民政府经研究提出工作方案，报省人民政府逐个审查决定。
2003年10月和2004年8月，省人民政府法制办公室分别下发了《关于做好城市管理相对集中行政处罚权工作的指导意见》（浙府法发〔2003〕41号）、《关于县（市）开展相对集中行政处罚权工作的意见》（浙府法发〔2004〕23号）这两个文件，对申请实施相对集中行政处罚权工作的具体条件、报批程序和工作要求等作出了规定：
（1）市、县人民政府提出方案。设区的市和经济比较发达、城市建设（建成区、城区人口等）具有一定规模的市、县人民政府，可以根据国务院有关文件确定的要求和原则，结合当地经济、社会和城市管理的实际情况，提出开展相对集中行政处罚权的意见和工作方案，报省人民政府审批。其中县一级政府开展相对集中行政处罚权的意见和工作方案，须报所属的设区的市政府审查同意后转报省政府决定。
（2）有关部门审核工作方案。其中，有关具体机构、人员编制的设置和调整，应当按国家机构编制管理有关规定和程序向省编制部门办理。各地的工作方案报省政府后，一般批转省政府法制办公室先进行审核，提出审核意见。省政府法制办公室审查的主要事项有：开展相对集中行政处罚权工作的必要性和可行性；实施相对集中行政处罚权的职责范围和实施区域；行使相对集中行政处罚权的机构设置、人员编制调整意见及经费保障措施；实施相对集中行政处罚权的上下机关之间的管理体制和部门之间的工作机制；行政执法队伍的组建意见，以及其他需要明确的事项等。必要时，省政府法制办公室应当到当地调研座谈，听取当地政府和相关部门的意见。对符合条件的，报省政府同意后批复；不符合条件的，告知补充有关材料或者退回重新处理。
（3）省政府批准工作方案。这是实施城市管理相对集中行政处罚权工作程序中的关键环节。
（4）具体实施方案的上报和批复。工作方案批准后，有关市、县人民政府应当根据省政府的批复要求，在省政府批准工作方案之日起3个月内制定并向省政府法制办公室上报具体的实施方案，实施方案应当对工作方案进行具体化。实施方案经省政府法制办公室商有关部门组织论证后批复，并按照有关规定办理批准文件的备案手续。
（5）公布实施。工作方案和实施方案经批准后，有关市、县人民政府应当按照《条例》第二十四条的规定，将批准的工作方案、实施方案，包括实施行政处罚权的职责范围、执法依据、处罚标准、执法程序、投诉举报受理电话等事项，及时向社会公布并组织实施。
3.市、县政府申请实施城市管理相对集中行政处罚权工作应当遵循以下原则：
（1）坚持积极稳妥原则。根据当地实行该项工作的必要性、可行性，坚持成熟一个开展一个，逐步推进，要防止一哄而上。（2）坚持适度原则。以往，一些地方在工作方案制订过程中，很多部门想把自己难管理或者管不好的事项交给执法部门；有些市、县政府的领导也以为这个机构和队伍建立后能包罗万象、“包治百病”，范围越大越好。其实在队伍创建初期有个适应期，承受能力是有限的，不能什么难事都交给它，集中的范围应当适度，不能贪大求全。原则上要以《条例》第六条规定的前七个方面为主，市、县政府根据当地实际需要和行政执法机关的管理能力认为确有必要，并可以延伸到其他方面的，应当充分说明理由并提供相关部门的协调意见，并且所涉职能必须一次性划转，不能出现同一职能同时有多个部门行使的情况。
（3）坚持职权法定原则。经省政府批准的职能、范围、区域，各地不得自行增加或者减少；确需调整的，应当报省政府批准。考察兄弟省市的立法情况，发现各地都注重职权法定，不能随意变更。相应地，《条例》第七条第一款规定：“执法部门集中行使行政处罚权的具体职责范围，由省人民政府确定和调整，市、县人民政府向社会公布。”
二、执法部门的性质
执法部门的机构性质是本级人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关。《行政处罚法》第十六条规定得很明确，集中行使有关行政机关的行政处罚权的机构是行政机关。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）规定，不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关是本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职责，承担相应的法律责任。
至于设区的市人民政府在市区设立的执法部门是实行一级执法体制（设立市级城管行政执法局，在各区设立的分局是市级城管行政执法局的派出机构），抑或是实行二级执法体制（市与区分别设立相对独立的城管行政执法局），应当根据当地实际需要，由设区的市人民政府在报请省人民政府批准的方案中给予明确。我省的温州市、丽水市、绍兴市与衢州市目前实行一级执法体制，其他设区的市（台州市除外，台州市本级尚未开展此项工作）实行二级执法体制。实行二级执法体制的，应当明确各自的职能和责任，市级与区级城管行政执法局上下级之间要合理分工、协调运作，避免同一件事多头管理以及两级执法部门职权大体相同，而产生的多层执法、重复管理问题。原则上，市级城管行政执法局主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由基层执法队伍承担。
三、职责调整、机构精简
1.原相关行政管理部门的职责、执法机构和人员编制相应调整、精简的原因。
《行政处罚法》确立相对集中行政处罚权制度的一个重要目的，就是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，深化行政管理体制改革。
执法部门成立后，原相关行政管理部门的职责、执法机构和人员编制自然应当相应调整、精简和重新配置，以实现《行政处罚法》确立相对集中行政处罚权制度的目的。
2.原相关行政管理部门的职责作出调整，不再行使相关的行政处罚权。《条例》第九条规定：“由执法部门集中行使的行政处罚权，原行政管理部门不得再行使；继续行使的，其作出的行政处罚决定无效。”《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）明确规定：“行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效，还要依法追究该部门直接负责的主管人员和其他责任人员的法律责任。”
3.执法部门成立后，根据处罚职能划转情况，原相关行政管理部门的执法机构和人员编制应当相应撤销或者精简。市、县政府在上报省政府法制办公室的实施方案中就应包含相关行政管理部门的执法队伍、编制调整精简方案。各地在设立执法部门时，应对原执法队伍按照精简机构的要求进行整合，撤销一些执法队伍。如温州市撤销了市、区两级城管局和市城市管理监察支队及市容环卫、园林绿化、市政、河道等专业执法队伍。杭州市撤销了市容环卫局和市政公用局2个行政管理局，同时撤销了市容环卫监察支队、市政公用监察支队、城市规划监察支队和各街道（乡镇）城管综合监察队等执法机构。
4.实践中职责调整、机构精简存在的问题。在实践中，绝大多数市、县能严格按照省政府批准的工作方案和省政府法制办公室批复的实施方案，认真组织实施相对集中行政处罚权工作；成立执法部门后，也对原相关行政管理部门的职责、执法机构和人员编制作出了相应调整、精简。需要指出的是，我省仍有个别地方，按照省政府的批准文件，城市规划管理等方面的原行政管理部门的处罚主体资格已经不存在，行政处罚权应进行转移，但有些部门至今仍拖着不交，形成行政处罚权的实施与执法主体不符，影响了相对集中行政处罚权工作的顺利推进。职能调整没有到位是个别现象，相比较而言，机构精简没有到位的情况却有一定普遍性。原相关行政管理部门的执法机构和人员编制没有切实地得到精简，原因是多方面的，其中的一个主要原因是有关相对集中行政处罚权工作的实施方案未得到严格和有效地执行。
这两个问题的主要责任在于当地政府，上级政府也应当督促其限期纠正，并应当按照相关规定追究责任人的法律责任或者政治责任。
第四条行使城市管理相对集中行政处罚权，应当遵循合法、合理、公正、公开原则，坚持执法与教育、疏导、服务相结合，注重社会效果。
【释义】本条是关于行使城市管理相对集中行政处罚权应遵循的基本原则的规定。
