根据这次会议制订的省、市参议会组织条例，陕甘宁边区决定将议会改称参议会，议员改称参议员。之后，于1939年1月15日至2月4日在延安召开了第一届参议会，听取并审议通过林伯渠所作的《陕甘宁边区政府对边区第一届参议会的工作报告》，审议并通过《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。这个纲领规定，边区实行彻底的“革命三民主义”，即“坚持巩固与扩大抗日民族统一战线，团结全边区人民与党派，动员一切人力、物力、财力、智力，为保卫边区、保卫西北、保卫中国、收复一切失地而战”的民族主义；“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力”的民权主义；“确定私人财产所有权，保护边区人民由土地改革所得之利益”，“增加农业生产”，“发展手工业及其他可能开办之工业”，“发展边区商业”，以改善人民生活的民生主义。会议还通过了《陕甘宁边区选举条例》、《陕甘宁边区土地条例》和《陕甘宁边区高等法院组织条例》等法律；选举产生了边区参议会和政府领导成员，高岗为议长，谢觉哉为副议长，林伯渠为边区政府主席，高自立为副主席，雷经天为边区高等法院院长。边区参议会是通过普选产生的，包括各党派、各阶级在内的边区人民的代表机关和最高权力机关，拥有选举和罢免边区政府最高领导成员，监督和弹劾边区政府工作人员，批准有关民政、经济建设、文化教育、地方军事等项计划，审议和通过边区政府预决算，审议和决定参议员各项提案等职权。边区实行的参议会制度，实质上是毛泽东后来在《新民主主义论》中提出的人民代表大会制度。
1939年底和1940年初，毛泽东发表了《〈共产党人〉发刊词》《中国革命和中国共产党》《新民主主义论》等着作，创造性地提出了关于中国新民主主义革命，关于在中国建设新民主主义国家的完整理论，为抗日战争时期以及此后的政权建设指明了方向。
在《中国革命和中国共产党》中，他立足于对中国国情和民主革命特别是新民主主义革命的分析，指出现阶段中国革命的性质，不是无产阶级社会主义的，而是资产阶级民主主义的，新式的特殊的资产阶级民主主义的革命，是在无产阶级领导之下的人民大众的反帝反封建的革命。在谈到新民主主义革命要建立的政权时说：在抗日战争中，在中国共产党领导的各个抗日根据地内建立起来的抗日民主政权，乃是抗日民族统一战线的政权，它既不是资产阶级一个阶级的专政，也不是无产阶级一个阶级的专政，而是在无产阶级领导之下的几个革命阶级联合起来的专政。
在《新民主主义论》中，他进一步强调：现在要建立的国家，就是新民主主义共和国，就是抗日统一战线的共和国，“这就是今天‘建国’工作的唯一正确的方向”。1940年3月，毛泽东在为中共中央起草的一个党内指示——《抗日根据地的政权问题》中提出了在政权建设中人员分配的“三三制”原则，即共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。
根据毛泽东总结的抗战以来政权建设经验和中共中央指示精神，陕甘宁边区从1941年1月开始，按照“三三制”原则，筹备召开第二届参议会。为了开好这次会议，专门成立了选举委员会，领导选举各级参议会和各级政府事宜。在自下而上召开了区、县两级参议会之后，于当年11月召开了边区第二届参议会。
会上，林伯渠作政府工作报告，总结自第一届参议会以来施政成绩和存在问题，提出了今后的中心工作和方针。参议员经过充分审议，一致通过。接着，讨论和决定是否接受中共中央提出的《陕甘宁边区施政纲领》，即《五一施政纲领》。中共中央西北局书记、上届参议会议长高岗在《关于五一施政纲领的解释》中宣布：本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理，在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任，共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。这个纲领共21条，其基本精神是：团结、抗日、救中国。它更加全面、鲜明地体现了中国共产党致力于团结抗战的基本路线和在边区建设新民主主义国家的基本方针，举凡军事、优抚军属、“三三制”、人权保障、司法、廉政、农业、土地、工商、劳动、税收、文化、卫生、妇女、民族、华侨、俘虏、对待外国侨民等政策，逐项做了规定。这个纲领是对毛泽东在《新民主主义论》中提出的新民主主义政治、经济、文化纲领的具体化。全体议员经过认真讨论一致同意采纳，并在决议中指出：纲领不但适合于边区的需要，而且完全符合于中国的国情，是唯一正确的边区施政纲领，也是团结抗战以救中国的良策。因此，本会全部接受，作为政府今后的施政纲领，并责成政府督导全边区人民切实执行之。
大会选举高岗为边区参议会议长，李鼎铭、谢觉哉为副议长；选举林伯渠为边区政府主席，李鼎铭为副主席。根据有关法律，李鼎铭不能同时担任副议长和副主席，于是免去其副议长职务，补选开明士绅安文钦为副议长。在选出边区委员会领导成员后，发现18名委员中，共产党员占7名，不合“三三制”原则。于是，徐特立主动申请退出，经大会同意，由非党人士白文焕递补。大会还选举雷经天为高等法院院长。
边区第二届参议会的圆满成功，充分体现了“三三制”政权中各革命阶级联合专政的特点和民主集中制原则，把边区的政权建设和民主政治推进到一个新的阶段。
为了巩固边区的新民主主义政治制度，使边区成为领导敌后抗日的坚强堡垒，成为全国抗日民主根据地的总后方，边区政府根据《抗日救国十大纲领》关于发展经济的方针，积极落实1938年中共中央六届六中全会为边区规定的“增进国防与民生的经济建设”的任务。1940年11月以后，由于国民政府与军事委员会停发八路军的薪饷、弹药、被服等物资，并对边区实行经济封锁和军事包围，给边区的存在和发展造成极大困难。党外人士李鼎铭有感而发，向边区第二届参议会第一次会议提出关于“精兵简政”的议案，他强调：在财政经济力量范围内和在不妨碍抗战力量条件下，对于军事应实行精兵主义加强战斗力，以兵皆能战，战必能胜为原则，避免老弱残废滥竽充数等现象。对于政府应实行简政主义，充实政府机构，以人少事精，胜任职责为原则，避免机关庞大，冗员充塞，浪费人力、财力等现象。中共中央非常重视这个议案，认为这是克服财政经济困难和休养生息民力的极其重要的政策，于同年12月发出“精兵简政”的指示，要求切实整顿党、政、军各级机构，充实基层，提高工作效率，节约人力物力，将脱产人员压缩到总人口的3％。为了渡过难关，中共中央决定：在社会环境相对安定的形势下边区工作要以经济建设为中心。
毛泽东在1940年9月强调：各个根据地的中心问题，都是经济问题，要把经济建设当作党与民众团体整个工作的中心，边区党委和政府工作的中心。1941年8月22日给谢觉哉的信中又指出：边区有政治军事经济财政锄奸文化各项重大工作，就现时状态即不发生大的突变来说，经济建设一项乃是其他各项的中心，有了吃穿住用，什么都活跃了，都好办了。在1942年12月西北高级干部会议上，更明确提出：“发展经济，保障供给，是我们的经济工作和财政工作的总方针。”在这个总方针指导下，边区政府制定了一系列配套的具体方针。如处理各项生产事业关系，实行以农业为主，农业、畜牧业、工业、手工业、运输业和商业统筹发展；处理生产和分配的关系，实行“公私兼顾”和“军民兼顾”；处理上下关系，实行集中领导，分散经营；处理生产和消费关系，实行努力生产，厉行节约；等等。
这些方针正确指引和有力推动了边区的经济发展。农业和畜牧业：耕地面积逐年扩大，1936年为843.1万亩，1945年为1521万亩，增加了80.4％；粮食产量明显增加，1937年为111.36万余石，1945年为200万余石，增加了近80％；棉花种植面积由1939年的3767亩，增加到1945年的35万亩，增加了近92倍；牲畜头数大幅度增加，1939年牛、驴、羊分别为150892头、124935头和1171366只，1944年分别发展到223058头、180862头和1954756只。工业和商业：公营工业在1938年以前，仅有规模较小的印刷、被服、军需等工厂，职工约270人。1938年，恢复了石油厂，又办起纺织、造纸、农具、制革等工厂，至1944年底，工业品已能全部或大部自给。到1945年，不仅能生产各类民用的轻工业品，而且能生产重工业和化工产品，如炼铁、炼油、修造机器、装配枪支弹药，制造硫酸、硝酸、盐酸、玻璃和陶瓷等，纺织业年产布15万匹以上。私营工厂、生产合作社等也有了相应的发展。公营商店、私人店铺和农村集市在流通领域里发挥了重要作用。
1941年，边区军民开展大生产运动以后，经济建设成绩尤为突出。
仅以农业生产为例，1942年至1944年，边区新垦荒地200多万亩。由于耕地面积的扩大和粮食产量的提高，到1945年，边区农民大多做到“耕三余一”，部分做到“耕一余一”。1941年，八路军留守兵团第三五九旅在旅长兼政委王震率领下，开赴南泥湾垦荒，当年开垦荒地1.12万亩，粮食自给率达79.5％；1943年垦荒种田10万余亩，除自给之外上交公粮近万石。同时，完成了“两人一头猪，一人一只羊，十人一头牛”的畜牧业生产定额。1944年，除吃用全部自给外，达到了“耕一余一”，成为全军大生产运动的模范，实现了“自己动手，丰衣足食”的目标。
为了适应抗战的需要，边区的文化建设继承和发展了土地革命时期的优良传统，创立了民族的、科学的、大众的新民主主义文化，也就是无产阶级领导的反帝反封建的新民主主义文化。
由于教育是文化的基础，发展教育便成为文化建设的中心任务。边区实行以抗日救国为目标的新教育制度，坚持理论与实践相结合，以民族解放和民主政治为中心内容，主要是干部教育（包括在职干部教育和干部学校教育）和群众教育（包括社会教育和儿童教育）。干部教育（特别是在职干部教育）居主要地位。为了培养军事、政治、经济、文化教育等方面的干部，边区先后创办了中共中央党校、中国人民抗日军事政治大学（简称“抗大”）、陕北公学、马列学院、延安中央研究院、延安大学、鲁迅师范学校、鲁迅艺术学院、中国女子大学、延安自然科学院、中国医科大学、边区行政学院、边区师范学校、边区农业学校、边区民族学院等学校和各级各类训练班。为了提高在职干部的文化水平和理论政策水平，制定和颁布了《延安在职干部教育暂行计划》，自上而下组织各级干部参加学习。特别是在全党开展的整顿学风、党风和文风的运动中，广大干部认真学习马克思列宁主义着作，理论联系实际，开展批评和自我批评，着重解决主观主义所表现的教条主义和经验主义，增强了用马克思主义的立场、观点和方法解决中国革命实际问题的能力，端正了实事求是的思想路线，促进了马克思主义中国化。根据《关于群众的文化教育建设草案》，对工农群众进行以扫盲为重点的成人文化教育，通过冬学、识字班、夜校、半日班、读报组等形式提高读、写、算能力。对广大适龄儿童，则根据《陕甘宁边区实施普及教育暂行条例》，采用公办或民办公助的方式进行免费义务教育。
