话说清朝咸同年间，湖南有一位大名鼎鼎的国学家名叫王闿运，别号壬秋，自题所居曰湘绮楼，因此当世又称湘绮先生。此人博通经史，尤喜研究帝王之学，对于历代王朝的兴废得失，历历如数家珍。他不修边幅，玩世不恭，研究学术往往不循常轨，因此又有狂士之称。他早年曾入曾国藩幕。太平天国失败后，他屡次用冷言冷语想打动曾国藩乘势而起，取清朝的天下而代之。一天，他又口称有机密大事，要求屏退左右密谈。他所谈的都是古代帝王诛戮功臣的故事，吓得曾国藩低着头不敢正视，一面用右手食指蘸着茶碗里的茶水，在茶几上东涂西抹，写个不停。他见话不投机，只得起身作别。随后戈什哈进房来收拾残茗，看见茶几上留下来的水渍，一色都是个“妄”字。
王的门生弟子遍天下，在学术方面有所成就者不乏其人，其中有一人名叫杨度，自称独得其帝王之学。杨与梁启超素有往来，戊戌政变后，因避嫌逃往日本。杨性喜结交天下士，不问政治倾向如何，他都采取了来者不拒的态度。他在东京饭田町的寓所，经常门庭若市，其中既有君主立宪派，也有民主革命派，后者包括黄兴、蔡锷、宋教仁等。由于交游广阔，他被推为中国留学生会会长。他的寓所有“留学生俱乐部”之称。
1905年孙中山到东京时，曾偕程家柽访杨，想把这位政治活动家拉进兴中会。杨很坦率地说，他们政见不同，愿意介绍黄厪午做孙的朋友。随后孙黄二人见了面，在东京组织了同盟会。杨经常吹嘘他是孙黄合作的介绍人。
当同盟会创办《民报》，跟保皇党的《新民丛报》打笔墨官司的时候，杨也办了《中国新报》，鼓吹“金铁主义”，自称以富国强兵为目的。他既不主张革命反清，也不赞成立宪保皇，而自居为同盟会、保皇党以外的第三派。其实，他跟保皇党都是帝制派，其分歧之点，在于保皇党以“海外孤臣”自居，口口声声效忠光绪皇帝；杨则幻想中国出现一个非常之人，立非常之功，成帝王之业，他挟其纵横捭阖之术，以布衣而取卿相。这种抱负同他的老师王闿运相同。
杨跟清朝的达官贵人也有往来，拜过湖广总督张之洞的门，两江总督端方也曾请他回国来主办法政学堂。
1905年，清政府派五大臣出洋考察政治。五大臣随员中有一人名叫熊希龄，是杨的同乡人和老朋友。此人参加过谭嗣同、唐才常所办的南学会和梁启超主讲过的时务学堂。维新运动失败，他被革去功名，发交地方官严加管束。他是湖南凤凰县人，凤凰属于湖南西路，因此被遣往设在常德的西路师范传习所担任体操教习。不久，湖南巡抚赵尔巽以“办学有功”开复了他的功名。端方是奉旨出洋考察政治的五大臣之一，保举他做了随行参赞。他知道五大臣都是些酒囊饭袋，到外国走马看花也考察不出个名堂来，因此建议他们在出国之前，先找一位通晓各国宪政的专家，写好几篇文章，介绍各国宪政概况，将来出洋回国时，就把这几篇文章做基础，加上沿途见闻，作为上报朝廷的奏稿。五大臣就叫他推荐代笔人。熊本想推荐梁启超，因梁是西太后切齿痛恨的人，于是改推了杨度。恰好杨也是端方所赏识的人，五大臣就叫熊先到东京与杨接洽。
熊到东京与杨相见。杨对这件送上门的买卖，当然满心欢喜，他又去转找梁启超，相约分工合作，请梁代写《东西各国宪政之比较》一文，自己写《中国宪政宜吸收东西各国之所长》、《实施宪政之程序》两文，交熊带回上海。堪笑的是，杨梁二人，一个“借花献佛”，一个“借尸还魂”，五大臣回国后，就把这三篇文章略加润色，奏请朝廷预备立宪。西太后根本没想到这本奏折的主要内容出自“乱臣贼子”之手，就糊里糊涂地批准了。
五大臣并未埋没杨度的功劳，保荐他“精通宪政，才堪大用”。1907年，清政府将前年所设的政治考察馆改名宪政编查馆，派杨为该馆提调，并授以四品京堂衔。
就在这一年，张之洞、袁世凯二人均被内调为军机大臣。袁是维新派的死对头，欠了一笔血债，此时眼见新政复活，即使顽固如西太后，也无法阻挡这股汹涌澎湃的潮流，他不得不见风使舵，表示拥护立宪。他迫切需要有一个宪政专家做他的爪牙。杨度既非圣人之徒，而又“精通宪政”，正合他的需要。袁在政治上网罗人才，总是避免直接出面，叫大儿子袁克定做他的代理人，拉拢杨度也非例外。杨此番回国，本想投靠挂名老师张之洞，没想到袁氏父子这条门路。他把张、袁二人比较一下，一个年老体衰而无雄心大志，一个年富力强而抱有极大野心。他终于找到了他所想望的非常之人了。
清政府在时代潮流的冲击下，虽然挂起了预备立宪的招牌，说什么“庶政公诸舆论，大权统于朝廷”，可是满族亲贵中仍然有人反对立宪，认为这是汉族臣民的阴谋诡计，他们不能用武力夺取大清朝的天下，又搞起合法斗争来，企图通过立宪运动夺取皇帝的特权。因此，立宪的呼声愈高，满族亲贵排斥汉族大臣的风潮也愈烈。袁请奕劻说服太后：“实行君主立宪，乃是缓和民主革命危机，保持爱新觉罗王朝万世一系的灵丹妙药。”建议朝廷延揽几位宪政专家，在颐和园开办宪政讲座，介绍立宪精神，使一般王公大臣都懂得这个道理。这个建议取得了太后的同意，袁就推荐杨度做这个讲座的主要讲师。
后来杨向人谈到开讲宪政时的一段笑话。在开讲之前，军机大臣张之洞指示他们：中国推行宪政，必须根据“中学为体，西学为用”的原则，在本国历史上找根据，而不能标新立异，违反历朝的规章制度。另一军机大臣袁世凯指示他们：中国宪法必须吸收东西各国宪法之所长，以富国强兵为目的，不宜墨守成规，故步自封。此外，立宪运动的基本精神在于限制君权，而满族亲贵却要求从宪法上巩固和扩大君主特权。讲师们既要融合两位汉族大臣的意见，又要调和汉满两族的矛盾，讲起来碍手碍脚，不免讲得牛头不对马嘴，莫说听者茫然，就连讲师们自己也都越讲越糊涂了。
从五大臣回国之日起，清政府为势所迫，不得不接二连三地卖野人头：1907年又派达寿、汪大燮、于式枚三人分赴日、英、德三个君主国家考察政治；派溥伦、孙家鼐二人为资政院总裁，筹备成立资政院；命各省筹备成立咨议局和府、县议事会。逃亡在外的保皇党人听了这些好消息，无不为之雀跃，认为他们回国参加政权的日子就在眼前。同一年，梁启超在东京组织“政闻社”，国内维新派人士也纷纷在通都大邑办起“政闻分社”来，这是他们准备参政的一个半公开组织。哪里晓得，太后并不因举办“新政”而赦免康梁之罪，“政闻分社”受到严令禁止，于是他们的一团高兴又化归乌有了。
但是，另一方面，立宪运动在国内大官僚和地主资产阶级之间日益开展，形成了一道势不可挡的洪流，各省绅商纷纷请愿召开国会，开放舆论。1908年9月，清政府被迫公布《钦定宪法大纲》二十三条，规定预备立宪之期为九年。这个大纲就是宪政编查馆编查出来的，其内容几乎全部都是从日本宪法中抄来的，但又变本加厉地把君权规定得更大。由此可见，清政府所能容许的宪法，只能是巩固和扩大君权而不是削弱君权的宪法，只肯取法日本而不肯取法欧美。宪政编查馆的大主纂不是别人，正是出洋五大臣的首席大臣、满族亲贵、镇国公载泽。他用了一批日本留学生起草这个大纲，自己亲自监督，这就无怪乎他们只能写出这样一种翻版文章，而不能写出别的东西来。
更值得玩味的是，清政府开了一张远期支票，把预备立宪之期拉长到九年之久。有人分析说，太后是宁死也不肯放弃君主特权的，她已日益衰老，自知不能再活九年，等到宪法这个怪物出世之日，她已不在人间。又有人推测说，规定九年是个缓兵之计。清政府争取喘息时间，整军经武，加强皇族集权，等到他们的硬刀子磨得更快的时候，这张远期支票就会变成永不兑现的废票。以上两种看法，二者必居其一。所以大纲公布后，太后预备立宪的假把戏进一步被戳穿了，全国人民更加清楚地认识到，狗口里绝对长不出象牙来。
其实，太后用不着顾虑重重，大纲公布后两个月，她即患病在床。有人挑拨地说：“皇上听了老佛爷生病，不觉喜动眉梢。”她气得恶狠狠骂道：“我不能让他死在我的后头！”
1908年11月14日，皇后到瀛台去见皇帝，突然发现光绪冷冰冰地躺在床上，不知何时气绝身死。她又是悲痛，又是害怕，哇的一声哭了起来。她披头散发地跑去报告太后，太后睡在床上，有气无力地哼了一声。她又跑回瀛台想去料理光绪的后事，刚走到半路上，一个太监气急败坏地追来叫喊道：“太后业已临危！”于是她又提起慌乱的脚步，跌跌撞撞地转回去护理太后。太后死去活来闹了一整夜，延至次晨才一命呜呼。
光绪之死是中国近代史上的一桩疑案。有人说是被太后毒死了的，也有人说是被袁世凯毒死了的，还有一说是出自太后与袁的合谋。关于继承皇位的问题，根据太后的遗命，以醇亲王载沣的三岁儿子溥仪为嗣皇帝，兼祧同治皇帝。嗣君年幼不能亲理朝政时，载沣以摄政王的名义代行皇帝的职权。
载沣摄政不到一个月，突然发表上谕说：“袁世凯患有足疾，着即回籍养疴。”这个“宫门抄”传出来，立刻引起了全国各方面人士的纷纷议论，认为其中必有蹊跷。当然，说袁患有足疾，并非事出无因。袁早年跟随嗣父保庆在南京时，曾经坠马伤足，一直没有治好，走起路来两只脚高低不平。但这不是新近发生的事情。为什么几十年来认为不成问题的问题，载沣一上台就挑起眼儿来了呢？不言而喻，这是一个借口。
当时纷纷传说，戊戌政变后，光绪把袁恨得要死。他在瀛台活受罪，终日无事，就在纸头上写着“袁世凯”三个字。横也是一个袁世凯，竖也是一个袁世凯。他把这些纸头撕成碎片，以示碎尸万段之意。载沣是光绪的亲兄弟，一朝权在手，便要杀袁以报乃兄之仇。可是，要杀便杀，为什么他又没有把袁杀掉，而仅仅逐之下台呢？
另有传说，他曾召见张之洞，商谈这件事情。张急忙跪下来连连碰头说：“国家遭逢大故，不宜诛戮旧臣。”张之洞虽然跟袁不和，却又抱有兔死狐悲之感，所以极力加以谏阻。
于是载沣又用军机处的名义打密电征求北洋六镇统制的意见。第四镇统制吴凤岭、第六镇统制赵国贤会衔回奏说：“请将臣等先行革职，以免士卒有变，辜负天恩。”这个电报无异乎表示说：“你要杀我们的袁宫保，我们容得你，我们手中的宝刀却容你不得！”原来满族亲贵虽然费尽心机解除了袁的兵权，但还没有来得及改造北洋军，这些军队都是袁一手训练起来的，其中各级军官又都是他一手提拔起来的，他们已经形成了一个以袁为首的封建军事集团，这种关系始终没有割断过。今天宫保有难，他们就亮出手中的宝刀来，载沣的手就被他们吓得软下来了。
此外还有一个更重要的原因。据当时深悉政情内幕者谈，袁的背后还站着一个强有力的大镖客，此人生得碧眼黄须，威风凛凛，他不是别人，正是清政府望而生畏的英国公使朱尔典。此人于1871年来到中国，1906年升任公使后，就跟袁建立了深厚的友谊。当然，这种友谊不是建立在私人关系之上的。太后病死时，袁因冰山已倒而诚惶诚恐，朱尔典立即掩护他乘火车避往天津。袁下车后躲在租界上一个亲戚的家里，朱尔典便在北京替他出面来打圆场。载沣本有杀袁之心，替兄报仇尚居其次，更重要的是要把这个具有野心的汉族权臣除掉，以便贯彻执行皇族集权的计划。由于军事和外交关系，杀袁办不到，退一步一定要把他赶下台去。朱尔典保证了袁的生命安全，袁才敢回到北京打点行装，并向皇帝谢恩辞行。
袁下台后，张之洞也于次年病死，于是朝廷大权完全集中在以载沣为首的满清皇族的手里。载沣在军事、政治、外交、财政经济等方面采取了一系列的措施，用以巩固其君主特权。兹分别叙述于下。
先从军事谈起。
载沣等深知军队对政权的重要性。早在1902年，载沣以“谢罪专使”的名义到过德国，德皇威廉二世企图拉拢清政府，待以友邦亲王之礼。他在接见时提醒载沣说：“一个君主国家，必须采取强干弱枝的政策，由皇室总揽兵权。这不仅是关系国家盛衰的问题，也是关系皇室安危的问题。”这种心腹之言，正好道着载沣的心病。当时袁世凯得到西太后的信任，训练北洋新军，载沣就不免有大权旁落之感，后来铁良、良弼等主张解除袁的兵权而由皇室自行统率，是得到载沣的支持的。
载沣当政不久，1909年就派他的亲兄弟载涛以观操为名再到柏林，想在军事、外交等方面取得德国的援助。威廉上一次建议中德美三国同盟虽然失败，但未忘情于中国。他向载涛重申派太子到中国报聘的诺言，日期在当年冬天或来年春天。载沣接到消息，准备给以特别隆重的招待，除在北京将自己新落成的王府作为德国太子的行馆外，还派工匠多名到杭州整修太平天国时被毁于炮火的行宫，以便招待太子游览西湖，并指定廕昌率同留德学生蒋百里妥为招待。哪里晓得，自1909年冬天到1910年春天，太子并未光临。一直到1911年才有消息说，德国太子中国之行业已作罢，德国政府将改派亨利亲王再度访华报聘。太子换了亲王，虽然比不得戏台上的“狸猫换太子”，可是显而易见，其中必有原因。后来打听之下，才知道又是日本政府从中捣鬼。1909年冬天，东三省曾经发生鼠疫。日本政府不惜重金买通欧美各国记者，对中国大肆诬蔑，说什么中国每一户人家都有老鼠，随时随地都有传染鼠疫的可能。又说中国每一个人都不讲究卫生，如与中国人接触，随时随地都有传染肺结核或其他疾病的可能。威廉看了这些报道，便不肯把他的“金枝玉叶”派到中国来了。
载沣遵照威廉的启示，把强干弱枝的政策当作头等大事来抓。1908年驱逐了袁世凯，建立了一支禁卫军，由自己直接统率。1909年宣布自己代理全国陆海军大元帅。派善耆、载泽、铁良筹备建立海军。设立军咨处，派载涛、毓朗管理。派载洵赴日本及欧美各国考察海军。裁撤近畿督练公所，所有近畿陆军均归陆军部直辖。设立海军部，以载洵为该部首任大臣。1910年成立了相当于参谋部的军咨府，以载涛、毓朗为军咨大臣。举行永平秋操，派载涛代临检阅。他在上台后三年之内，快马加鞭地进行了一系列的建军工作，这种建军工作与西太后的建军工作有所不同，是一种排斥汉族军阀、将军权集中于皇族之手的建军工作，而以他本人和载涛、载洵三个亲兄弟为其核心。
其实，载沣“日理万机”，岂能事必躬亲，他不过是挂上一个大元帅的名儿，许多具体工作都不能不交给两个兄弟去办。他的那两位贵介弟究竟是些什么样的货色呢？载涛胆小怕事，庸庸碌碌，这还罢了。载洵可就不同，他跟庆亲王奕劻都是清朝末年闻名全国的大贪官。有一次，他奉旨派到沈阳查案，到了沈阳不肯下车，他说这个地方太冷了，必须有足够的御寒工具，因此要地方官孝敬貂皮三千套才肯下车。为什么要这么多的貂皮呢？他没有说，别人也不敢问。东三省虽是盛产貂皮的地方，可是一口气要拿出三千套来是办不到的，而钦差大臣一天不下车，地方官就得担待一天的风险。俗语说得对：“产处不如聚处。”于是他们派急足分途到天津、北京等处去采办，市场貂皮为之一空。请问：这种货色干得了什么事情，练得好什么军队？所以载沣所推行的强干弱枝政策，其成效如何，就可想而知了。
但是，不能说满族亲贵都是清一色的脓包。禁卫军第一协协统良弼就有精干之称。他出身于日本士官学校，因而特别重视士官生，所用管带以上干部，大多为其前后期士官同学。同时，清政府在北京办了个贵胄学堂，用以培养满族军事人才。这些事情引起了北洋军将士的强烈反应。他们纷纷议论以前袁宫保练的是咱们北洋军，今天“黄带子”练的是御林军；以前袁宫保用的是咱们北洋武备生，今天“黄带子”用的是日本士官生；将来贵胄学堂的毕业生准会派到咱们北洋军来，实行“以满将统汉兵”。他们想起了当年在袁宫保的手下，升官发财何等容易，而今升官发财的是满洲人和士官生，他们只能做一辈子的奴才，说不定还有一天会被一脚踢开。所以，在满清皇室大练皇族军的时候，北洋军将士的不满情绪日益滋长，对袁世凯的去后思日益加深，对皇族和禁卫军都抱有一种敌视的态度。
其次谈政治方面。
1909年，海外保皇党得知“两宫升遐”的消息，不禁悲喜交集。悲的是他们的“旷代圣主”从此一瞑不视，再也看不见“日月幽而复明”的日子了；喜的是妖后一命呜呼，政局必有一番更新。他们想道：当今摄政王是大行皇帝的亲兄弟，一定会继承乃兄的遗志，大办新政，大用维新人才，一反妖后之所为。他们看见摄政王一上台就把袁世凯赶走了，多么大快人心啊！可惜没把袁一刀宰掉，未免美中不足。他们伸长着脖子等待清政府召唤他们回国。哪里晓得，过了一天又一天，只见摄政王所继承的并不是“先帝爷”的遗志，而是继续奉行妖后的假立宪、真集权的鬼把戏，他们仍旧是有国难回的“乱臣贼子”，而“六君子”的冤狱也未得到平反。
但是，另一方面，载沣既然不敢卸下预备立宪的假招牌，也就不得不按程序继续采取一些粉饰门面的措施。1909年，各省咨议局先后成立，当选为咨议局议长和议员的大多为君主立宪派。南通才子张謇当选了江苏咨议局议长。在张謇的倡议下，各省咨议局派代表在上海成立了“国会请愿同志会”。1910年，各省咨议局代表三次到北京，请愿召开国会，成立责任内阁。清政府为势所迫，就用鱼目混珠的办法，成立了一个非驴非马的资政院以代国会。尽管清政府对开放政权并无丝毫诚意，但是各省咨议局所选出的资政院议员，大多为君主立宪派，他们立即在北京成立了以促进宪政为目标的“宪友会”，随即在各省咨议局成立了“宪友会支部”。这样一来，清政府所唱的假戏，却被君主立宪派接过来假戏真唱，从而取得了合法斗争的舞台。他们组织起来，行动起来，把清政府用以粉饰门面的中央资政院和各省咨议局当作战场，经常大吵大闹，喋喋不休，一定要对他们开放政权。清政府又一次被迫将预备立宪之期由九年缩短为五年，即从1908年宣布预备立宪之日算起，至1913年即宣统五年召开国会，并允许在国会召开前先成立内阁。君主立宪派还是不满意，打算发动第四次更大规模的请愿运动。至此，清政府不肯再让步了，于是采取了暴力制止的办法，命令北京军警押解各省请愿代表回籍，有的甚至被发往边地充军。
1911年，清政府成立了第一届内阁，取消了军机处、旧内阁、会议政务处等机关。内阁名单发表，头一名总理大臣不是别人，正是铜臭熏天的庆记公司大老板奕劻。协理大臣二人，一满一汉，满族是通国皆知的日本间谍那桐，汉族是著名“水晶球”徐世昌。全体国务员十三人，满族占了八名，附庸于满族的蒙古族一名，汉族仅占四名。
名单发表后，全国舆论大哗。原来这个胆小谨慎的载沣，与泼辣货西太后毫无二致，他所玩弄的仍旧是君主立宪其名、皇族专权其实的老戏法，建立一个皇族内阁来代替以前的军机处。各省咨议局又一次请愿取消这个“不符合宪政之要求”的内阁，改组一个像样儿的内阁。至此，清政府索性连假戏也不再唱下去了，它发表上谕狰狞地说：“组阁为皇帝特权，非议员所能干预！”
清政府所建立的皇族内阁，虽然进一步拆穿了预备立宪的西洋镜，引起了全国各方面的反对，但对袁世凯来说，却大有好处。袁自退职以来，对于奕劻的月规、节规、年规，仍旧按期奉送。奕劻继续掌权，又有徐世昌为辅，袁就不愁朝里没有代言人了。
第三谈外交。
载沣在外交方面，继承了西太后、李鸿章、袁世凯一脉相承的“以夷制夷”的政策，特别是“联美制日”的政策。1909年6月，他叫东三省总督锡良、奉天巡抚程德全与美国银行团代表司戴德举行美国投资东三省的谈判。前文说过，司戴德是美国“铁路大王”哈里曼的代理人。此时哈里曼又在巴黎活动，打算联合各国资本家组织一个对华投资的国际银行团，继续执行其“世界大铁路”的计划。他向俄国交涉收卖北满铁路，俄国代表表示可以考虑；下一步拟再向日本交涉收买南满铁路，如果日本仍不同意，他们就向中国交涉另外修建一条由锦州至瑷珲的铁路，仍由英国保龄公司出面包修。哈里曼正在着着进行之际，不料得病身死。司戴德继承其志，由中国启程到欧洲继续谈判，取得了初步成议，即到日本交涉，日本仍然拒绝出卖南满铁路。司戴德于8月重来中国，10月与锡良签订了修建锦瑷铁路的草约。
在锦瑷路的谈判过程中，清政府有密旨指示锡良说：“东省介处两强，隐患日深。迭接臣工呈奏，莫如广辟商埠，俾外人麇集，隐杜垄断之谋，厚积洋债，俾外债内输，阴为牵制之计。”锡良在签订锦瑷路草约后密奏清政府说：“东省大势，自日俄竞争以来，久成南北分据之局。日人以旅顺、大连为海军根据地，其铁路直贯东省南部；俄人以海参崴为海军根据地，其铁路横贯东省北部。两国陆军均不数日可达，东省命脉盖已悬于两国之手……为治标计，非于两国路线以外别筑一路，不足以救危亡。然集资数千百万，非特无此巨币，且我若自修，不见阻于日，即见阻于俄，无论何路均无让修之日……非借外人之款，不足以经营东省，尤非借外人之力，无由抵制日俄。”从以上两个文件看来，清政府未尝不认识到东北危机的严重性。可是，认识了又怎么办呢？自己一点力量也没有，那就只能出卖国家的主权利益，大借外债，大修铁路，把日俄两国以外的帝国主义势力统统引进来，让东北成为列强角逐之场，用以抵制日俄。这种“以夷制夷”的政策，以前行之已久，其结果又是怎样的呢？不是一两个强盗被“牵制”住了，而是被一群强盗咬得遍体鳞伤，气息奄奄，朝不保夕！载沣之流并没有从中汲取教训，仍把毒药当作良方，岂非白日做梦！
美帝国主义从来就是一个怕强欺弱的纸老虎，它既啃不动日本，便又反过头来跟清政府打交道。它认为东三省毕竟是中国的领土，在中国领土上修建铁路，中国政府自己答应了，别人要反对也提不出正当理由来。锦瑷路与南满路保持一定的距离，不能视为南满路的平行线，日本也不能根据中日两国所签定的《东三省条约》来作为反对的借口。但是，日本人的看法有所不同：他们把东三省南部当作自己势力范围，中国不过是名义上的主权国家，关于南满问题，清政府不取得日本的同意，就休想自由处理。而且，美国人声称锦瑷路是一条商业性和中立化的铁路，如果将来在这个地区内发生战事，这条铁路除供中国的军事运输而外，不许他国干涉。这就显然具有便利中国而敌视日俄两国的用心。这条铁路还将接通西伯利亚铁路，显然又是哈里曼的“世界大铁路”计划的翻版。以上种种，都是日本政府所绝对不能同意的。
清政府接到锡良的报告后，竟然无耻到如此地步，要向日俄两国请示后才敢换签正约。它也预料到这两个虎狼之国是不会表示同意的，便又退一步想把铁路问题暂时搁起，先向美国借款，这就是他们所讲的“利用外资建立银行，开发东省实业”的计划。
美国政府满心希望成立锦瑷铁路正约，造成既成事实，使日本政府无法否认美国取得的修路权利。不料清政府畏日俄两国如虎，不敢换签正约，因此它命令驻华代办费莱齐提出节略，警告清政府不得视谈判为儿戏，必须将锦瑷铁路草约换成正约。同时，它又提出了一个“统一东三省铁路办法”，建议由列强共同投资组织“东三省铁路总公司”，承认中国为“地主国”，先向日俄两国收买东三省境内已成铁路，再由公司备资修建未成铁路。这个建议就是美国资本家哈里曼所提倡的“世界大铁路”的计划，现在改由美国政府直接提出。美国政府企图运用国际力量，压制日俄两国，将两国独占之局改为国际共管之局。这个建议，美国政府不敢向日本提出，先跟清政府打交道，显然又是怕强欺弱的表现。
日本也是一个怕强欺弱的国家。以上消息传出后，日本政府也不敢向美国提抗议，却叫驻华公使伊集院警告清政府，此项交涉，必须商得日本同意，否则由此而引起不幸后果，应由中国负责。清政府哪里吃得起这一吓，不用说从此对美国政府的新计划不敢赞一词，就连锦瑷铁路草约也成了一束废纸。
但是，美国政府不甘心从此罢手。1909年12月，美国国务卿诺克斯亲自出面，向中、日、英、法、俄、德六国政府提出一个“满洲铁路商业性的中立化”的备忘录，除将“统一东三省铁路办法”作为美国政府的正式建议而外，还对中立化的含义作了具体的解释：“满洲铁路限于商业之用，使满洲在事实上成为中立地带，以确保门户开放、机会均等之原则。”美国帝国主义政府好大的气派呀！当时的中国固然不在它的眼中，这个计划事前未与有关各国交换意见，俨然以大老板自居，发号施令，叫一群小伙计跟着他的脚跟走。这个计划受到日俄两国的反对是理所当然的，就是英、德、法三国也不甘低人一等而嗤之以鼻。这是一个大国在国际舞台上以霸者自居，目空一切，独断独行的外交创举。结果，放了一个空炮，大大失了面子，而不得不悄悄收兵。这个计划还引起了另一后果，1910年7月，日俄两国成立了第二次协定，其主旨在于共同对付美国，以确保他们在东北的既得权利。
美国政府一计不成，二计又生。早在诺克斯计划提出前，1909年5月，清政府曾与英、法、德三国银行团成立修建粤汉铁路的借款协定，美国要求加入，三国并无拒绝之意。于是1910年5月23日，美、英、法、德四国银行团在巴黎宣告成立，这是一个以美国摩根财团为首，排斥日俄两国，垄断对华投资的西方联合机构。同年10月，美国政府与清政府成立“改革中国币制及振兴东三省实业”的借款协定，英、法、德三国也要求加入，美国为加强西方联合阵线，表示可以同意。于是他们把以上两笔借款统一起来，均归四国银行团办理，于1911年5月20日与清政府成立两个借款协定：一个是川粤汉铁路借款六百万英镑，一个是币制实业借款一千万英镑。至此，美国政府多年来所憧憬的经济渗入计划，终于水到渠成，而袁世凯多年来所未完成的联美外交，也在载沣的手里初步实现了。
最后谈财政经济。
清政府的末期，内而贪污浪费，外而割地赔款，早已弄得民穷财尽，只能依靠借外债过日子，而国家的经济命脉又都掌握在帝国主义的手里，本身根本无财政经济政策之可言。要讲这个问题，与上文所讲的外交问题是分不开的。上文所讲的币制借款和铁路借款，一个属于财政事务，一个属于交通事务。主持其事者为度支部大臣载泽、邮传部大臣盛宣怀。原来，袁世凯倒台后，盛又巴结上满族亲贵载泽，1910年10月代唐绍仪为邮传部大臣。邮传部相当于后来的交通部，铁路事业归其管辖。盛是当年著名的借债大王和铁路大王，他的全套本领就在于放手大借外债，大量出卖路权，从而大饱私囊。川粤汉铁路借款是他卷土重来后的得意之作。
清政府的外交政策和内政问题是密切而不可分的。载沣上台后，由于继续采取假立宪、真专制的欺骗政策，引起了全国各方面的反对，因此民主革命压倒君主立宪成了时代的主流。人们要革命，不要改良主义，到处掀起武装暴动。以载沣为首的满族统治集团，记起了西太后的“宁亡于外寇，不亡于家奴”的遗训，索性加紧投靠帝国主义，不惜大规模地出卖国家的主权利益，使中国在更大程度上成为帝国主义和他们的合股公司，以便利用帝国主义的力量来镇压本国人民。1911年成立的币制借款和铁路借款，再加上向日本募集的铁路公债一千万元，折合中国币值，一年之间骤然增加了外债二亿元。这种肆无忌惮的借款政策，是前所未有的！
铁路借款成立后，清政府与帝国主义已经结成了两位一体，就有恃无恐地突然宣布所谓“铁路国有政策”，将以前经过政府批准的、包括川粤汉铁路在内的所有民办铁路成案一笔勾销，一律改为国有，违者以抗旨论。那时候，皇帝的命令叫作圣旨，违抗圣旨叫作大逆不道，大逆不道就得杀头充军。请看：这是多么厉害的一道命令啊！清政府依仗洋人的势力，杀气腾腾地与全国人民为敌，把以前某些时期用以欺骗人民的伪善面纱都抛到九霄云外去了。
谁都知道，所谓铁路国有是国有其名，帝国主义所有其实。这个政策与当时全国各阶层人士所发起的拒债、废约，国人筹款自办铁路的保路运动相对立。这个政策也触犯了资产阶级改良派的利益，因为他们有不少人是民办铁路公司的股权人和负责人。他们还碰到了一个刁钻刻薄的吸血鬼，此人就是主持铁路国有政策的邮传部大臣盛宣怀。他过去办过不少“官督商办”事业，当清政府将这些事业收归国有时，他以大股东的身份，代表商股跟清政府打交道，力争商股作价不能按票面计值，应将历年所得红利及股息一并计算进去。此时他自己做了政府的负责人，就毫不顾及股东的利益，在收回股权中多方克扣，锱铢必较。这种血淋淋的手段，正如火上添油，把资产阶级也赶到对立面去了。
1911年，全国人民掀起了保路运动的高潮，各省区成立了“保路同志会”十三处，坚决反对清政府的卖路、卖国政策，请诛卖国贼盛宣怀以谢天下。资产阶级改良派也卷入保路运动的漩涡之中。他们利用各省咨议局为合法斗争的大本营，吁请维持商办原案，取消国有政策。各省督抚大人被保路风暴惊得目瞪口呆，纷纷奏请朝廷暂缓执行国有政策，以免官逼民反。清政府恃有帝国主义撑腰，不怕人民造反，于是下旨申斥这些“畏事之徒”，并且责成他们磨快屠刀，大力镇压全国人民。
在这场热火朝天的斗争中，资产阶级改良派一面利用人民群众排山倒海的声势，压迫清政府让步，以保全其阶级利益；一面却又害怕人民真个造起反来，连累他们杀头充军。四川是这个运动发展得最激烈的一省。1911年8月24日，四川人民宣布罢市以抗议清政府的卖路政策，资产阶级改良派指使成都各商店供奉光绪牌位，并举哀号哭，表示他们所反对的只是铁路国有政策，与民主革命无关。
四川护理总督赵尔丰曾奏请川路暂归商办，以免风潮扩大，结果奉旨严加申斥。这时候，久被打入冷宫的端方，企图开复功名，奏劾赵尔丰庸懦无能，自请带兵入川平乱。原来此人于1909年调任直隶总督时，参加光绪的移灵典礼，偷偷在隆裕太后行宫摄影，以大不敬之罪被革职。此番自告奋勇，想做四川总督，清政府就起用他为川粤汉铁路督办大臣，叫他在路过湖北的时候，抽调第八镇之一部入川，镇压保路风潮。
成都人民于9月7日到总督衙门请愿，阻止端方入川。赵尔丰本有“屠户”之称，不久前因奏请川路暂归民办受过皇帝的气，此番又见人民群众蜂涌前来，不觉气冲牛斗，他下令逮捕了保路会代表蒲殿俊、张澜等人，又命统领田征葵指挥兵士向衙前请愿群众开枪，造成了死伤多人的成都血案。
内阁问题、国会问题和铁路国有问题交织在一起，全国人民与清政府势不两立，眼见革命大风暴就要到来了。
