第3章 中国城市化的发展历程及凸显的人权问题(3)

5.1978-20世纪90年代中期：城镇化与人口加速流动阶段

1978年党的十一届三中全会的召开，中国开启了一个新的时代，改革开放使得全国工作重点开始转向以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来。城市化也在历经了长时期的倒退和停滞后开始呈现新的生机，在城市就业不足的现实条件下，中国走出了一条与众不同的城镇化道路。

在农村，家庭联产承包责任制的实施形成了激励机制，大大激发了农民的生产积极性，也进一步解放了农村劳动生产力，使农业剩余劳动力得以显化。城市就业压力大与农村剩余劳动力的显化共同造就了中国特殊的“离土不离乡、进厂不进城”的农村城镇化模式。乡镇企业的迅猛发展为农民非农就业提供了广阔空间。从1979年到1995年，乡镇企业直接吸纳农村剩余劳动力1.29亿，平均每年新增就业人数达到620万人，年平均增幅达到11%，到1995年乡镇企业人员占乡村总就业人数的26%。

这一时期，城镇化是中国独特的城市化推进形式。城镇的迅速崛起既促进了以就业为支撑的经济意义上的城镇化进程，同时也促成了行政意义上的城镇化过程，其途径就是镇、市建制的增加。建制镇经历了两次高峰：从1984年到1986年，通过撤社建乡，降低建制镇标准，3年内建制镇数量增加了7750个；从1992年到1994年，国家对乡镇实行撤、扩、并，3年内又增加建制镇7750个。同时，1986年国家有关部门修订建市标准，县级市也增加很快，1986-1996年的11年间，建制市数量从353个增加到666个。这一时期，城镇化率从1980年前后的20%左右稳步提高到20世纪90年代中期的30%。

6.20世纪90年代中期至今：不完全城市化与人口自由流动阶段

中国人口城镇化到20世纪90年代中期到达了一个高涨时期，城镇是吸纳农村过剩人口的主要载体，乡镇企业的勃兴起到了决定性作用。我国乡镇企业的发展经历了两次波动，第一次是在1989-1991年，乡镇企业由于治理整顿等原因落入低潮；第二次是在1996-1997年，乡镇企业的发展再次落入低潮。由此，依靠乡镇企业及建制镇的发展来推进城市化的模式也受到阻碍。从1995年以来，乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的数量趋于减少，吸纳劳动力的能力在减弱，平均每年仅增加90多万人。至此，中国的城市化进程进入了一个新的时期，即通过不完全城市化来疏解农村人口和实现劳动力配置的阶段。这一时期，我国农村劳动力和人口的跨区域、远距离城市就业持续增加，但他们都无法实现向城市的彻底转移，而只能无限期地成为城市边缘人口，抑或最终回流农村。

进入20世纪90年代后半期，在乡镇企业发展受阻的同时，城市经济也面临深刻变革，尤其是国有单位和城镇集体单位的传统正规部门就业机会迅速减少，下岗失业人员不断增加，造成了巨大的就业压力。严峻形势激发了中国就业政策的进一步变革，就业问题成为我国经济工作的重中之重。此时城市非正规就业机会持续增加，成为吸纳劳动力流动的主渠道。特别是近年来城市就业形势得到有效缓解，2006年新增就业首次突破千万，达到1184万人。就业机会的增加有效地缓解了城市就业压力，也为外来农村转移劳动力提供了更多的就业机会。

随着城乡二元制度开始逐渐消融，在长期城乡流动禁锢之后，劳动力也开始逐渐实现自由流动。目前，作为流动而非转移的不完全城市化的主体，农民工的数量为1.3亿左右。但由于外来务工劳动力无法获得长期城市生活的能力，因而只能形成“两栖”转移，而无法彻底转移到城市。

四、我国城市化发展的总体趋势

自20世纪90年代中期至今，在经历了十余年的不完全城市化之后，目前城市化所面临的局势发生了重大改变。这种变化首先体现在农村劳动力供求关系上。长期以来，无限供给的农村剩余劳动力是促进中国经济快速发展的“比较优势”，但这一情形在近年发生了“转折”。2004年前后广东、福建、山东、浙江等地首次出现了“民工荒”现象。调查也发现农民工短缺在局部地区确实客观存在。最新的调查结果表明，随着农村劳动力不断向非农产业转移，中国农村青壮年劳动力供求矛盾突出。3/4的村已无青壮年劳动力可转移，短缺现象正在由沿海向内地蔓延。我国农村青壮年劳动力正在从供过于求逐步向供不应求转变。在农村青壮年劳动力从无限供给向有限供给转变的同时，市场工资形势也悄然发生了变化。一直以来，农民工始终维持超低不变工资制度，但自2004年以来，中国进入了一个农民工工资快速上涨的新阶段。与此同时，中国的就业形势近年来也发生了喜人的变化，“零就业增长”的传统思维逐渐转变，就业形势不断缓解。更为重要的是，城镇单位就业人员从1996年起开始减少，到2002年已经从1995年的15301万人减少到10985万人，共减少4316万人，国有和集体单位就业人员减少量更是高达6123万人。2003年全国城镇单位就业人员出现止降，2004年起开始回升，到2006年末，城镇单位就业人员已经回升到11713万人，比2002年增加了728万人。这是就业质量的代表性指标，表明中国在就业总量保持增加的同时，就业质量也快速提升。

另外，经过近20多年来的时间推移，进入城市就业的外来劳动力也开始了流入和流出的结构性更替，一些新的适龄劳动力开始进入，而一些年龄相对较大的则逐渐退出劳动力市场，学界普遍称之为“农民工的代际转换”。总体来看，目前正处在第一代农民工向第二代农民工快速转换的时期。新生代的农民工同第一代农民工存在特征上的差异。相比之下新生代农民工有较高的教育程度，对工作的期望值更高，而工作耐受力和吃苦耐劳的精神则相对较低。他们对城市的认同度比起他们的祖辈、父辈要高得多，他们更加不具备农村生产、生活的各种技能和常识，对于土地的疏离感也更加强烈。这些既是他们实现完全城市化更为有利的条件，也对今后中国完全城市化提出了更为迫切的要求。

基于以上对于新形势的判断，如果将劳动力和人口的城市化划分为流动和永久性转移两个不同阶段的话，不难看出，由于农村剩余劳动力的持续减少、城市就业机会的稳步增加以及城乡二元结构逐步消解，农村劳动力和人口第一阶段的乡城流动已经基本完成。下一阶段的基本趋势和政策重点都将集中在吸收和消化流动人口，促进他们完全城市化上。当然，这种完全城市化需要动态来审视，并非必然是当前已经在城市务工就业的农村人口，而可能是若干年后他们的子女。

“根据法国的经验，1901-1915年间出生的青年农民有30%在10年后离开了农村，而1916-1930年出生的青年农民有40%在10年后离开了农村，1931-1940年出生的一代，他们是50-60年代后进入劳动力市场的，他们之中竟有60%后来不再务农了。”推演到中国实践，历经十余年不完全的城市化过程，实现在城市定居生活和完全城市化的人口比例微乎其微。尽管这缺乏相关的经验数据，但却可从实践考察的感性认知中做出判断。中国的城市化路径将不会呈现像法国那样的渐进过程，而是将在未来数十年中经历一个激进变迁的过程。当代农民工具有很强的进城意愿，有诸如学历高等优势，他们中的优秀分子将成为今后十余年完全城市化的重要力量。随着时间的推移，加之中国城乡劳动力市场的不断完善，工资收入不断提高，进城劳动力的学历和教育水平越来越高，他们实现完全城市化的比例将越来越高。

目前，中国的农民工数量为1.3亿左右，他们以及他们的家庭成员进城的比例可以粗略视为不完全城市化的比例，这个比例达到10%，甚至15%左右。随着农村剩余劳动力的逐渐减少，这一数量的增加将会变得缓慢。可以预计，在20世纪80年代初期之后经历十余年的城镇化过程和20世纪90年代中期以来经历10余年的不完全城市化过程之后，中国未来的10-20年将掀起一个完全城市化的浪潮，完全城市化将取代不完全城市化成为中国城市化的主导形式。

五、我国城市化发展中凸显的人权问题

1.我国城市化进程中人权问题的表现

城市化作为一种广阔、深刻的社会变迁，对人们生活的影响是巨大的。尤其是当城市化进程急剧地发生在我国这样一个人口众多、幅员辽阔的大国时，千千万万的人的生活受到它的影响。在这样的过程中，人人都向往更多的自由和幸福。城市化不仅仅是城市建设和规模的扩大，更重要的是城市化过程中人的权利的扩大和生活质量的提升。然而，在现实中，城市化却被演绎成一场自上而下的、规模空前的经济性运动。在这场运动中，许多事物获得了重要意义：农民进城打工成了“非农化”的主要内容，城市改造及城市规模的扩大成为各级政府最重要的政绩，城市的经济产出被视为国家发展的主要指标……我们可以看到，在“城市化”的名义下，实际上存在着许多与城市化主旨相违背的制度设置或实际举措，实际上表现出了扼制城市化、片面城市化、逆向城市化等反城市化的倾向。城市化本身包含着农村人口向城市转移过程中政治权利、经济权利和社会生活权利不断发展提升的过程，即农民逐渐转变为市民，享有平等的国民待遇的过程。因此，在城市化过程中，如何实现和保护转移人口的基本人权，实现真正的城市化是我们应该认真思考的问题。

由于多方面的原因，在我国，并不是每个新进城人员或正努力定居在城市的人的人权都能得到充分保障。在我国城市化进程中人权问题有诸多表现，但择其要者有四点，即公民迁徙和居住自由的权利、劳动权利、受教育的权利、社会保障的权利得不到充分保障。这四种人权并不是孤立地单独存在的，而是其中任何一种权利的保障都离不开其他权利的实现。我们着重分析这四种权利保障的缺失，主要在于这四种人权对人的生存、发展十分关键，但在现实生活中又多处受到侵犯。在以后的各章中，我们将具体研究这些方面人权保障存在的问题并寻求解决的办法。

2.我国城市化进程中转移人口人权保障缺失的危害

我国城市化进程中转移人口人权问题如果长时间得不到解决，则会引起种种恶果，轻则拖延城市化进程，重则导致畸形的城市化，以致引起社会动荡。总的来说，如果我国城市化进程中人权问题长期得不到解决，则会引起下面一些可能的后果：

一是城市化进程受阻。

城市化进程受阻主要表现在两个方面。一方面，城市化速度减缓。城市化不单是把农用地变为城市用地的过程，更是一个把农民转化为城市居民的过程。在城市化过程中，农民实现的不仅仅是一种身份、户籍的转变，而且是一种生活方式、人际交往方式的大转变。农民需要新的就业渠道、新的收入来源、新的居住环境、新的养老预期，等等。也就是说，新转移人口需要新的基本人权保障。如果这些问题解决不了，那么大批农民必然对城市生活望而却步，成为往返于城市乡村间的候鸟，无法完全融入城市生活。现在一个公认的事实是，我国城市化水平是落后于工业化水平的。这不仅跟我国的产业结构、人口总体数量庞大有关，而且与我国长期奉行的抑制人口自由流动的一系列政策制度有关。新转移人口的基本人权难以得到保障成为阻碍我国城市化快速发展的重大障碍。另一方面，城市化质量变低。城市化不仅是一个城区面积、城市人口数量的扩张过程，而且它还有城市化质量提高的一面。城市化的质量体现在每一个城市居民的生活水平上。众所周知的广大发展中国家大城市里的贫民窟，是典型的城市化质量不高的表现。新转移居民的基本人权保障涉及到他们的住房、就业、教育、医疗、养老等生活的基本方面，基本人权保障的缺失直接影响到新转移人口的生活质量，也就影响到城市化的质量。在我国的大中城市虽然没有出现贫民窟聚集现象，但是在城市边缘、城乡结合部广泛存在着“城中村”现象。很多大城市没有能力为每个居民提供良好的住房保障，而正是“城中村”里拥挤的廉价出租屋为众多新转移人口提供了住宿。

二是社会不公加剧以致社会动荡。

亚里士多德曾说：“人们为了生活来到城市，为了生活得更好留在城市”。2010年上海世博会的主题也提出“bettecity，betterlife”，但是如果城市的新转移人口基本人权得不到保障，那么“城市让生活更美好”就会成为空谈，也就难以在城市实现人与人之间的公平公正、团结友爱。