第57章 邓小平城市化理论在四川的实践（一）(5)

第二节四川省政府城市化战略的推进

四川的城市化战略在邓小平城市化理论指导下得以全力推进。十一届三中全会后，四川掀开了其城市化的新篇章；邓小平同志“南方讲话”后，四川积极投身城市化建设，城市化进程加速发展；全面建设小康社会阶段，四川着力解决“三农”问题，大力推进城乡统筹。

一、十一届三中全会后，四川省城市化战略推进

1.1978年至20世纪80年代后期，城市化战略的推进

十一届三中全会后，四川城市化进程迎来了春天。1979年，四川省开始组建省一级的城市规划设计机构。1980年国家建委召开的全国城市规划工作会议，确定了控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市的城市建设方针。1983年重建了四川省规划设计院，相继在成都、重庆、自贡等市也都成立了规划设计院，承担全省的城市规划、乡镇规划、风景区规划及城市园林的规划工作和相关课题研究。同年省政府组织了对成都、重庆、自贡、攀枝花等市的城市规划进行评审，省相关部门又组织了对绵阳、西昌等市的规划评审，使全省的城市规划发展总体编制质量得到了提高。1985年省城乡建设环境保护厅和省农委政策研究室一起系统地总结了集镇规划经验，提出了“先粗后细”的建议。在“六五”期间，先搞“四定”（定路、定场、定区、定点），从县（区）经济社会的总体发展部署出发，确定集镇性质、规模和今后的发展方向，到“七五”期间再加深加细。全省的集镇建设初步规划确定后，工作进展明显加快，到1990年全省已累计完成集镇规划6177个，其中建制镇685个，集镇人口增至1134万人。

1984年国务院颁布了第一个城市规划的国家法规——《城市规划条例》，明确了城市的性质、规模和布局，统一规划，合理利用城市土地，综合部署城市经济、文化、公共事业及战备等各项建设，保证城市有秩序地协调发展。

“七五”时期，四川省城市建设有了新进展。为了贯彻中央《关于经济体制改革的决定》和“七五”计划的会议精神，1986年省政府发出了《四川省人民政府关于加强城市建设的通知》（川府发[1986]3号），要求提高对城市建设地位，加强对城市建设的工作的领导。基于四川城市发展和分布不平衡，缺乏大、中、小不同层次的合理配置的城镇体系，提出在今后的规划中要加强区域分析，认真研究各城市处于所在区域城市体系中的地位和作用，准确定位城市性质和规模。省辖市要做好包括所带县的市域城镇体系规划，逐步建立以大城市为中心、以交通要道为依托、规模不等、分布合理、各具特色的城市网络。随着撤县建市、以市带县及设市城市的增加，江油、都江堰、乐山、内江、遂宁等市的经济得到较快发展。1987年颁发了《四川省人民政府关于加强城市基础设施建设几个问题的通知》（川府发[1987]41号），明确列入在城市建设中要贯彻“统一规划、突出重点、量力而行、逐步实施”的原则。1989年5月省建委在温江召开了全省的城市规划工作座谈会，提出继续进行市、县域规划，加强对城市宏观控制，进行动态管理，要适当地补充、修改和调整，同时加强专业性、文化性，保护好古城风貌，突出城市特色。到1989年底，全省192个市县总体规划完成了182个，审批了168个，23个城市都建立了规划管理机构，其中有30%的市县进行了修改和调整，同时对城市道路、绿地、防洪、抗震、人防及历史文化名城进行了专业性的规划。同时四川省制定了《四川省〈城市规划法〉实施办法》，为城市规划的法制化、规范化打下了基础。

邓小平同志从中国的国情出发，制定了“三步走”发展战略，即“第一步，从1981年到l990年国民生产总值翻一番，解决人民的温饱问题；第二步，从1991年到二十世纪末使国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平；第三步，到二十一世纪中叶人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。”这三步走的战略目标，不仅是从人民生活水平不断提高的角度来描述发展过程，更是希望通过实现现代化来带动城市化的进一步发展。这一时期，四川在第一步跨越上交出了满意答卷，完成了阶段性战略目标，全省全部200多个县城以上城市均编制完成了城市总体规划，全省城市公用事业投资共计16.55亿元，占同期全省基本建设投资总额426.12亿元的3.89%。

2.20世纪90年代期间城市化战略的推进

1992年邓小平的南方讲话指出了下一阶段深入改革的方向。他把中国20多年的改革开放划分为前后两个阶段，在那以前的整个20世纪80年代，是中国改革的第一次浪潮；从那以后，直到2001年，是中国经济发展的第二次浪潮。南方讲话指出：“不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，就没有出路。革命是解放生产力，改革也是解放生产力。改革开放的胆子要大一些，敢于试验，看准了的，就大胆地试，大胆地闯。要提倡科学，靠科学才有希望。要坚持两手抓，一手抓改革开放，一手抓打击各种犯罪活动，这两手都要硬。”

邓小平南方讲话后，成为中国经济又一次加速发展的动力。四川省在讲话之后半年，即设立各种开发区235个，总面积达4000平方公里，约为当时全省城镇建区总面积的3倍，从1992～1994年开发区规划成为城市规划的重要任务，同时也成为促进城市化的又一途径。成都、重庆、绵阳的高新区，江油、德阳的经济开发区都在原城市规划用地范围内，紧邻建成区发展，今日已成为各市的重要经济增长点。

1994年，为了促进农村第二、第三产业的合理布局，推动劳动力和人口的转移，实现农村工业化，城乡一体化，加快发展县域经济，四川省选择了100个有代表性的小城镇进行规划建设试点，以后又陆续扩大到300个。要求把小城镇建成经济繁荣、文化发达、交通方便、设施配套、功能齐全、环境优美、城乡渗透的现代化小镇。提出规划中要“三面向”，面向市场、面向未来、面向现代化；“三有利”，有利于合理利用土地、有利于经济发展、有利于方便群众生活；“四集中”，乡镇企业、市场、专业户、服务设施适当集中等原则。根据以上目标和原则，按照四川省建委1992年颁布的《四川省村镇规划编制与审批办法》和1995年的补充规定的内容、要求，所有试点城镇都编制了规划。通过这次试点，使四川省小城镇规划上了一个新台阶，对改变城镇面貌，促进城乡一体化起到了良好作用。

1996～1998年，全省城市建设继续发展，省政府于1996年发布了《关于加强城市规划、建设和管理的通知》（川府发[1996]86号），该文提出了筹措城市建设资金、增加城市建设投资的一系列政策。省内城市基础设施建设大大增强，城市特色更加突出：成都市按期完成府南河综合治理工程，获得联合国颁发的“人居奖”；绵阳市网状道路覆盖全市，打造了“明星城”；广元初步建成山水园林城市。这一时期，全省城市公用事业投资共计92.17亿元，占同期全省基本建设投资总额1451.18亿元的6.35%，远远超过以前任何时期。

二、快速发展时期的四川省城市化战略推进

1.“十五”期间的城市化战略推进（2001～2005年）

在着力培育城市集聚带（区）对于城市空间组织方面，早在2000年四川省有关部门曾做出规划，四川将建设成都平原城市群、川南城市群、攀西城市群。成都平原城市群以成都为中心，以成绵高速公路为轴线，发展成都一个特大城市，绵阳一个大城市，德阳等10个中等城市。川南城市群以泸州、宜宾为中心，以隆大、内筠高速公路、铁路和长江为轴线，发展泸州、宜宾两个大城市，合江、叙永、筠连、珙县4个小城市。攀西地区将实行点轴开发，以攀枝花为中心，西昌为片区中心，发展攀枝花一个大城市，西昌一个中等城市。

《“十五”城镇化发展规划》，是四川省国民经济和社会发展第十个五年计划的重点专项规划之一。本规划从四川省实际出发，提出了“十五”期间城镇化发展的指导原则、目标、重点任务和主要的政策措施，体现了政府推进城镇化的战略意图，是对城镇化进行宏观调控和政策指导的纲领性文件。规划期为2001～2005年，主要目标展望到2010年。规划中指出推进城镇化的基本方向和重点任务。

第一，完善城镇体系，促进大中小城市和小城镇协调发展，主要任务是：

继续完善和增强特大城市功能，把成都建成西部战略高地，适度扩大成都市的城市规模，发挥其集聚、辐射和综合服务功能，尽快建成以成都为中心的成都平原大城市群。

加快发展一批大城市，培育区域经济增长极。巩固攀枝花大城市人口规模，加快培育和发展自贡、绵阳、南充3个人口规模接近50万人的中等城市，并使其首先进入大城市行列，发展成为各具特色的区域性中心城市，尽快成为区域经济的增长极，宜宾、泸州、乐山、内江、南充、德阳5个城市也要向大城市的目标迈进一步；积极发展中小城市，强化对县域经济和小城镇的辐射功能；以县城和中心建制镇为重点，大力发展小城镇。

第二，大力调整和优化产业结构，增强城镇经济辐射带动能力。“十五”期间，城镇产业结构调整的重点是：加快城镇工业调整布局，推动结构优化升级，大力发展服务业，提高其在城镇经济中的比重；重视建筑业和房地产业的发展；积极发展城郊型农业。

第三，加强城镇建设和规划管理，大力增强城镇功能。加快基础设施建设，提高城镇承载能力；加强城镇生态环境建设，创建优美、舒适的人居环境；大力发展各项社会事业，提高城镇文明水平。

“十五”时期，推进城市化的政策措施中值得我们关注的是“调整和改革户籍管理制度”。坚持积极稳妥的原则，有步骤、分阶段地推进户籍管理制度改革，逐步建立有利于人口合理有序流动的户籍管理制度。四川在《“十五”城镇化发展规划》明确提出：（1）认真贯彻落实中发〔2000〕11号和国发〔2001〕6号文件精神，在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，凡有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。（2）放宽城市户口的入户限制。对具有一定学历或职称的人员在城市落实了工作单位的，允许其本人及配偶、未成年子女在城市落户。允许在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同生活的直系亲属在城市落户。（3）调整户口迁移政策，让市场来调剂人口迁移，促进人才的合理流动和劳动力资源的合理配置。