第45章 邓小平城市化理论的继承和发展(1)

在中国的城市化进程中，以邓小平同志为核心的中国共产党第二代领导集体力挽狂澜，高瞻远瞩，制定了一系列的改革方案，为中国特色社会主义城市化建设理论和实践奠定了坚实的基础。江泽民同志和胡锦涛同志带领中国新的领导集体，高举邓小平理论伟大旗帜，根据中国经济社会发展和时代发展的要求，继承和发展邓小平城市化建设的理论，不断推动中国城市化进程健康快速发展。

第一节江泽民及其领导集体对城市化理论的继承

邓小平同志是我国社会主义现代化建设和改革的总设计师，邓小平的城市化思想指导和推动着我国城市建设的实践，并对后来城乡发展战略的设计和制定产生重大影响和指导意义。邓小平同志提出的农村经济改革，家庭联产承包责任制在农村全面推广，使农业的发展成为中国城市化进程的基本动力之一。随着农业的发展，农民的收入和消费水平有了很大的提高，农村出现了大量的剩余劳动力，乡镇企业成为农村大量剩余劳动力转移的主要阵地，乡镇企业所吸纳的大量人口，又带动了以服务工业生产和工人生活为主的第三产业的发展，促进了乡镇企业的迅速发展和农村工业化的崛起，直接带动了中国城市化发展的进程。在城市建设过程方面，邓小平同志根据中国不同发展时期的具体国情进行具体的部署。1978年全国城市工作会议，制定了“控制大城市规模，多搞小城镇”的方针。1980年的全国城市规划工作会议，提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”。1989年12月全国人大批准通过的《中华人民共和国城市规划法》明确规定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的方针。在一系列方针政策的指导下，我国的城市化建设有了很大的发展，从1979年以来到1998年，我国设市城市数量从216个增长到668个；建制镇从2800多个增长到18800个；城镇人口从12862万人增长到37942万人，城市化水平从13.2%提高到30.4%。根据各国城市化的发展规律，当城市化率到达30%以后，城市化速度将大大加快，可见，我国城市化进程已经进入了一般发展规律上的高速增长期。面对新形势，以江泽民同志为核心的第三代中国领导集体，在对邓小平同志城市化理论的继承和吸收的基础上加以深化，与时俱进，根据中国经济社会发展的客观现实，继续加快推动城市化的进程。

一、江泽民及其领导集体对城市化理论的深化

1.大力发展小城镇

党的十三届四中全会以来，以江泽民同志为核心的党中央领导集体，全面推进中国特色社会主义建设事业。在建设中国特色社会主义城市化进程中，江泽民在继承邓小平发展小城镇的思想上又有所发展。

中国是一个农业大国。“农业是经济发展、社会安定、国家自力的基础，没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康；没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化。”推动农村乡镇企业发展、促进农业增产、农民增收，加快小城镇建设是实现中国城市化建设的必由之路。以江泽民为核心的领导集体，继承发展邓小平关于“三农”问题认识中的城市化思想，继续从解决“三农”问题入手，大力发展小城镇，推动城市化建设。1990年党的十三届七中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》提出，坚持“积极扶持，合理规划，正确引导，加强管理”的方针，促进乡镇企业继续健康发展，全面振兴农村经济，以乡镇企业为依托建设一批布局合理、交通方便、具有地方特色的新型乡镇。1991年11月召开的党的十三届八中全会，通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，中共中央作出了建设社会主义新农村的决定。该决定指出：要“鼓励城乡协作，优势互补，以城带乡，协调发展。向农业广度和深度开发，争取在农村第一产业内部多吸纳一些劳动力。有计划地开拓和发展第二、三产业，加强农村工业小区和集镇建设”。党的十四届三中全会通过了《中共中央建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：乡镇企业是农村经济的重要支柱。加强规划，引导乡镇企业适当集中，充分利用和改造现有小城镇，建设新的小城镇。逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移。党的十四届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》提出统筹规划，妥善解决城乡就业问题，扩大城镇就业和转移农业剩余劳动力的政策措施；坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展。再次明确提出继续把发展乡镇企业作为繁荣农村经济的战略重点，努力提高乡镇企业的素质和水平。引导乡镇企业适当集中，把发展乡镇企业与建设小城镇结合起来。

党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）详细论述了以江泽民为核心的领导集体关于发展小城镇的思想。《决定》指出：“充分认识发展小城镇的重大战略意义”，《决定》中强调：“发展小城镇，可以加快农业富余劳动力的转移，是提高农业劳动生产率和综合经济效益的重要途径，可以促进乡镇企业适当集中和结构调整，带动农村第三产业特别是服务业的迅速发展，为农民创造更多的就业岗位。这对解决现阶段农村一系列深层次矛盾，优化农业和农村经济结构，增加农民收入，具有十分重要的作用。扩大国内需求，开拓国内市场特别是农村市场，是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针。发展小城镇，可以有效带动农村基础设施建设和房地产业的发展，扩大投资需求尤其是吸引民间投资，可以明显提高农民消费的商品化程度，扩大对住宅、农产品、耐用消费品和服务业的需求。这不仅有利于缓解当前国内需求不足和农产品阶段性过剩状况，而且也为整个工业和服务业的长远发展拓展新的市场空间。加快我国城镇化进程，实现城镇化与工业化协调发展，小城镇占有重要的地位。发展小城镇，可以吸纳众多的农村人口，降低农村人口盲目涌入大中城市的风险和成本，缓解现有大中城市的就业压力，走出一条适合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。发展小城镇，是实现我国农村现代化的必由之路。农村人口进城定居，有利于广大农民逐步改变传统的生活方式和思想观念；有利于从整体上提高我国人口素质，缩小工农差别和城乡差别；有利于实现城乡经济社会协调发展，全面提高广大农民的物质文化生活水平。当前，加快城镇化进程的时机和条件已经成熟。抓住机遇，适时引导小城镇健康发展，应当作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务。”

在以江泽民为核心的中央领导集体指导下，我国小城镇建设迅速发展。20世纪80年代以来，我国农村城镇化进入了高速发展时期，城镇化水平以平均每年0.625%的速度递增，而1952～1977年年均只提高0.2个百分点。1997年第一次全国小城镇抽样调查显示，小城镇的就业率高出23个百分点，平均每个镇区就业人口达1.15万人，占镇区人口的70.6%。另据1997年全国第一次农业普查，截至1996年底，全国共有建制镇16126个，镇区户数平均1221.1户，镇区人口平均4518.6人，其中，非农业人口为2071.5人，镇区占地面积为2.2平方公里。分地区看，东、中、西部地区的建制镇数与其经济发展水平呈较明显的正相关关系。三类地区分别拥有建制镇7479个、4682个和3965个，分别占全国建制镇总数的46.4%、29%和24.6%；从人口规模看，建制镇大多属于小规模之列。镇区人口在4000人（全国平均数为4518.6人）以下的镇达到10544个，占全国建制镇总数的65%；中等规模的镇（镇区人口4000～10000人）4235个，占全国建制镇总数的26%；镇区人口10000人以上镇1374个，占全国建制镇总数的8.4%，这部分人口规模较大的建制镇虽然数量较少，但却拥有建制镇人口总数的36%和非农业人口总数的40%，属于经济实力雄厚、发展势头强劲的镇。许多小城镇成为经济发展、科学进步的领头羊，如广东省的中山、东莞，已成为全国电子产业的生产基地，人均收入水平超过许多大中城市。

面对小城镇建设取得的一系列可喜的成果，党和政府采取积极政策和措施对发展小城镇加以巩固。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施，进一步改革小城镇户籍管理制度。小城镇要合理布局，科学规划，重视基础设施建设，注意节约用地和保护环境。”朱镕基同志在1999年的《政府工作报告》中指出：“调整乡镇企业结构，推进小城镇建设”，并要求“要抓好小城镇户籍管理制度改革的试点，制定支持小城镇发展的投资、土地、房地产等政策。小城镇建设要科学规划，合理布局，注意节约用地和保护生态环境，避免一哄而起”。

在党中央和政府的领导下，我国小城镇建设步入一个更具活力、更有作为的新时期。至1999年5月，我国中小城镇已发展到19216个，不仅在数量上有很大增加，而且已有相当的规模。建制城镇的城区人口平均1.68万人，占全镇总人口的35.5%；镇区常住人口平均1万人，其中非农业人口占48.8%。县级城镇的基本人口规模在3～10万人，自来水普及率为68%。小城镇快速发展必然带动城市化的进程，我国的城市化建设也进入了快车道。我国的城镇化水平，从1978年的17.9%上升到2001年的37.7%，平均增长0.86个百分点。

随着小城镇的飞速发展，不可避免地在建设过程中凸现了一些问题，主要表现在：第一，扩张速度过快。有一部分小城镇规模扩张速度过快，而相应的基础设施并未协调发展起来，如供电、供水、道路、绿化、排水、通信等，这影响和制约了农村经济的发展和小城镇综合功能的提高。一些地方对小城镇发展方向未作深入的调查论证，没有从本地的情况出发，而是盲目跟风扩建，造成许多小城镇人口与生产要素的非均衡化配置，使城镇规模经济效率受损，也造成了大量建设成本的沉没、土地资源的浪费以及对生态环境的破坏。随着小城镇扩张对周边耕地的占用，许多农民土地被征用，无地可耕的现象时有发生。第二，建设水平不高。不少地方小城镇建设内在质量不高，单位人口密度严重不足，资产积累程度很低，市政设施不配套，服务功能不完善，第二、第三产业不发达，工业科技含量低、规模小，手工业依旧以旧式的家庭作坊为主，没有形成规模经营。小城镇的建设水平不高，无法有力促进当地的经济发展，也不能为农村的劳动力转移带来足够的空间。第三，规模普遍偏小。小城镇的规模普遍偏小，我国第一次农业普查资料显示，全国建制镇镇区平均只有1221.1户，4518.6人。中西部地区建制镇区规模更小。小城镇的规模小必然造成发展空间和辐射区域狭小，使得城镇经济难以繁荣起来，城镇功能的发挥也受到极大影响，导致小城镇发展后劲严重不足，并且不利于集中有限财力加快农村城镇化建设的步伐。另外，麻雀虽小，五脏俱全。乡镇规模小，但行政人员并少不了多少，必然给财政造成负担。第四，发展资金短缺。资金问题是小城镇建设的大问题，尽管从全国来看，小城镇的引资渠道呈现出多样化的特点，但总的说来最主要的还是依靠政府部门的投资。农村城镇化进程所需的巨大资金投入，并非光靠政府就能一手包办的，而是需要一定规模的工业支撑。但小城镇的工业发展普遍力度不够、规模较小。为筹集建设资金，很多小城镇提高了土地出让金和其他收费，但这种做法无形之中提高了农民进入小城镇的成本，不利于小城镇的发展。