在现代社会，政府的工作不仅越来越依赖行政部门与政府其他部门的关系，而且也越来越依赖政府与非政府伙伴的关系（岳经纶，2007）。在美国，利用非政府伙伴早已成为社会治理体制中必不可少的部分。鉴于非政府伙伴在福利改革、提升生产力和灵活性方面的成功和潜力，其他国家纷纷效法美国。如法国1990年就有60000多个私人社团成立，而60年代每年只有11000个组织成立；在德国，每10万人的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475个，增长了近3倍；瑞典公民社会的参与率世界最高，创建了一个每10万人就有2300个社团的稠密的社会网络。福利国家改革时期也是非政府组织大发展的阶段，欧美各国都是主动利用基本社会组织、社会利益群体、非政府组织进行社会协作治理。在21世纪，政府将日益依赖非政府伙伴来提供服务，而非政府伙伴也将更加依赖政府财政作为其重要财源，这种相互依赖关系将对双方的制度整合和运作效能产生新的挑战。
这里有一个对于社会组织在社会发展中的作用的认识问题。现在世界上有一个比较流行的观点，认为社会组织或第三部门的崛起是20世纪末到21世纪初全球最重要的制度创新，可以说是一个社会组织的潮流。在这20年间，中国的社会组织发展也是自觉不自觉地融入整个世界的潮流。这主要和政府的改革开放有关。政府开放了对资源的控制，使得民间获得一些空间。另一个原因是政府不自觉的，政府自己就存在资源不足的问题，好多问题政府无法估计，所以就让社会组织去做。像希望工程等本该是政府的职责，应该由政府全部承担，但是由于政府的资源不足，于是就由社会组织来承担。
社会组织对于社会的稳定和谐是必不可少的，但是我们总是怕它对政府造成威胁。中国的社团现在有了一些发展的空间，但是普遍的观点是，我们的政策、法律和环境制约了社团的发展。中国有没有真正的民间社团？可以说没有，因为现在的登记管理部门明确规定社会组织必须是官办，国家级的社团必须挂靠国家部委级单位或者国家部委级单位本身就是主办单位，然后在民政部门登记；各级地方社团必须由地方政府来办。社团的政策总体上讲是防范性的，不是开放性的、推动性的。政府从理念到政策到操作都是一贯的：理念上要防范，具体的政策要防范，具体的操作也是要防范。
构建社会主义和谐社会需要公众的广泛参与。随着我国社会主义市场经济体制的进一步完善，各类社会组织将更加广泛地参与到社会事业发展和社会公共服务提供活动中来。要针对我国社会组织发展中面临的问题，考虑实行社会组织分类管理。可以根据社会组织的服务类型，如卫生、教育、科研、慈善、社区、文化、福利等制定不同的税收政策。鼓励从事社会服务的社会组织发展，对于有一定政治企图，可能会影响社会稳定的政治组织则制定相应法律予以限制。任何一个国家对于非营利组织参与政治活动都是非常关注并进行管控的。一旦非营利组织介入政治活动，就属于负责社会安全和社会稳定的社会管理部门管理了。因此，对于不同类别的社会组织，政府制定不同的法律和法规，实行不同的管理方式。总的思路是：“放开一大片，限制一小部分。”“放开一大片”，即放开服务类社会组织，让它们在法律框架内最大限度发挥积极性和创造性，配合政府提供更多的社会服务，以满足我国人民日益增长的社会服务需求；“限制一小部分”，即限制有政治企图或可能造成不良政治影响的社会组织的发展，保证社会有序，保持社会稳定。要进一步转变、规范和完善政府对社会组织的行政管理职能，从公益服务的唯一提供者转变为保证者，从直接拥有和管理转变为制定规划规则和监督评估。
第三个层面是政府管理的社会秩序。尽管近现代国家最大的特征就是垄断暴力，使用暴力机器来维持社会秩序，但从大多数先进国家的经验看，政府在社会管理方面的作用主要体现在制度建设上，包括法制、社会制度（包括社会保障、医疗、教育、住房）、政治制度等各个方面。使用暴力是维持社会秩序的最后一种也是不得已的一种方式，政府应当把重点放在制度建设上（郑永年，2011）。
在制度建设中，政治制度无疑是重要方面。但是，政治制度的功用也是有局限的。当代组织学理论告诉我们，一个有生命力的组织或社会必须满足三大条件：理性相容条件、激励条件和约束条件。理性相容条件是指这一组织或社会中的成员在这一组织或社会中所能寻求的福利或利益至少不低于其替代组织或社会所能赋予的。如果一个社会的公民普遍认为存在一个更好的社会，并达成共识，那么，这个社会便内生了动乱之源。激励条件是激励这个组织或社会自生和发展的机制。当今社会发展的动力在于社会的创新创造力。在这一领域政治制度无法担当主角。约束条件即是确保这个组织或社会公平正义的约束机制。这正是政治制度的角色所在，即政治制度的功能在于维护公平正义。在上述三大条件中唯有约束条件由政治系统实现。可见政治制度的功用并非人们设想的那么大。其实社会运转由文化系统、政治系统和经济系统共同支撑。就文化系统和政治系统来说，文化系统处于更高的层级，即权力的运行由文化系统支撑，并由文化系统构筑约束机制。
制度建设也就是制度的变迁。关于制度的变迁，西方政治哲学大致有以诺斯为代表的工具理性主义和以哈耶克为代表的演进理性主义二派。前者强调制度变迁是统治者或政治精英的理性设计和心智建构，后者认为社会制度不过是分立的社会要素，是出于个人的算计联系互动而自然生成的秩序，不可能是有意识设计的结果。在诺斯看来，所谓制度变迁，包括诱致性的变迁和强制性的变迁，就是以政府为主体的制度创新。由一个社会中唯一合法地垄断和使用暴力的国家主导，可以降低全民同意的成本并防范社会动乱的风险，“应当”是一种高效的路径。但是根据“理性的人”和“自利的人”预设，每一个官僚机构产生之后，都会产生其自我利益。这种自我利益不仅会促使这个机构的膨胀，而且会与其设立的初衷相悖。由此不难看到，由政府主导的“制度创新”，有利政府的政策就易于出台，反之就障碍重重。即便出台的政策，有利政府的就趋于强化，反之就趋于弱化。现代社会中，民众参与意识提高，大众传媒特别是互联网的普及，使政府无法像以前那样垄断信息。国家机构通过纳税征收了大量的收入，纳税人对国家机构在经济、政务等各个方面的公开性要求也会逐渐提高。政府如果不能满足公民对政府运作的公开性、公民社会对民主监督的要求，就会逐渐丧失自己的合法性。这对于政府机构是一个新的巨大挑战。因此，在制度层面，在加强党对社会管理工作的领导，强化政府在社会管理服务中的主导作用之外，同样需要注重发挥社会各方面的协同作用和监督作用。
在三个层面的秩序中，就第一个层面而言，尽管社会自治也具有意识形态的合法性，但因为不能充分放权社会，在一些地方，官员把自治理解为放任自由，社会发展缺少空间，自治的范围非常狭小。在第二个层面，政府和社会的伙伴关系不是我国的传统。在我国的传统中，社会历来就是政府的附属品、被管理的对象。政府和社会平等的观念的出现尚需时日。而第三个层面的问题目前似乎更为严峻，维稳过程经常倾向于过度使用暴力。显然，前两个层面社会秩序的缺失和第三个层面暴力机器的凸显，促使着国家和社会、政府和人民之间关系的对立化，而这种对立是社会不稳定的重要根源（郑永年，2011）。
因此，正确处理国家和社会、政府和人民之间的关系是社会管理的重要方面。随着社会管理内涵的延展，社会管理已不能靠政府唱独角戏，必须强调社会管理的主角是社会组织，应通过完善法律、制度，为社会组织、企事业单位、公民个人参与社会管理提供一个良好的平台和渠道，通过扩大基层民主，扩大公民有序政治参与，依法保障群众知情权、参与权、表达权、监督权，动员和组织群众依法理性有序参与社会管理和公共服务，从而在制度上保障社会管理格局中社会协同、公众参与这一目标的实现。
从社会的“被管理”到社会的“自我管理”体现了以人为本、服务为先的思想理念。为此，着眼于源头治理，建立起同社会主义市场经济制度相适应的公共服务和保障福利体制，发挥社会政策在社会管理中的基础性作用就显得尤其重要。而政府社会政策功能的强化，又必须与政府职能的转变结合起来。
公众参与不仅是社会管理的重要方面，也同样是社会政策的基石之一。这是因为，任何社会政策都是涉及广大民众的，特别是社会的弱势群体，社会政策应该以保护他们的基本利益为目的。民众也是社会政策运行的主体，社会政策的执行常常需要施政者与影响对象之间的密切合作。由于上述原因，民众参与社会政策的制定过程就显得十分必要。这不但可以加深他们对政策意义的理解，而且会使他们知道政策何以如此，而不是另外一种形态。这显然会增加他们配合政策运行的自觉性，对提高政策效率的意义也是不言而喻的。既然社会政策是为民众或社会弱势群体服务的，那么没有他们的参与就难以成为社会政策。20世纪80年代以来，社会政策借用了市场化的语言表示一种与时俱进的新观念，如将政策对象看做“客户”，在政策实施的过程中强调要时刻倾听客户的意见，这就更清楚地体现出作为政策实施主体的政府机构和非营利部门的公共服务性质，同时也可改变传统的自上而下的管理模式。
社会管理说到底是对人的管理和服务。从根本上看，人是具有学习能力的社会性动物，而不是简单的“经济动物”。有人类社会，就有对社会进行条理化管理的需要。被誉为国际管理学大师的彼得·德鲁克就曾精辟地阐述过管理的本质：“管理是一种实践，其本质不在于‘知’而在于‘行’；其验证不在于逻辑，而在于成果；其唯一权威就是成就。”对于社会管理而言，实效是管理的真知。社会管理创新本身就应该是适应变化、保持有效管理的一种成就。
