公安行政复议范围，即公安行政复议受案范围，是指公安行政复议机关受理公安行政复议案件的权限范围。就公安行政相对人而言，也是可以通过公安行政复议方式寻求救济的范围。确立公安行政复议范围有利于公安复议机关清楚地掌握自己的复议管理权限，为受理案件时的审查提供依据；有利于公安行政相对人明了可申请公安行政复议的具体行政行为的种类，避免因不属于受理范围而遭到拒绝。根据我国《行政复议法》的规定，公安行政复议的范围主要是从积极范围和消极范围两个方面通过概括和列举的方法来加以确定的。
一、公安行政复议的积极范围
根据我国《行政复议法》第6条规定，公民、法人或者其他组织可就下列具体公安行政行为向公安行政复议机关申请公安行政复议。
1.对公安行政处罚不服的。公安行政处罚根据作出处罚的公安职能部门不同可分为：治安处罚、道路交通管理处罚、消防管理处罚、出入境管理处罚和边防管理处罚。就公安行政处罚的种类而言，主要有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等。
2.对公安行政强制措施不服的。公安行政强制措施包括两大类：一是限制人身自由的强制措施；二是对财产的强制措施。限制人身自由的强制措施通常有劳动教养、治安教养、治安强制传唤、对吸毒人员的强制戒毒、对****嫖娼人员的收容教育、对违反治安管理的醉酒人进行约束等；对财产的强制措施通常有查封、扣押、冻结财产、收缴等，如公安机关对办理治安案件所查获的毒品、****物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具进行收缴。
3.认为符合法定条件，申请公安机关颁发许可证、执照等证书，或者申请公安机关审批、登记有关事项，公安机关没有依法办理的。根据有关的法律、法规的规定，公安机关在职权范围内核发有关许可证和执照，如爆炸物品使用许可证、特种行业许可证、网吧经营许可证、机动车驾驶执照等。除此之外，公安机关还要对有关事项注册登记，如对机动车辆的登记，对旅店业、刻字业的审批等。
4.对公安机关作出的有关许可证、执照等证书变更、中止、撤销的决定不服的。公安机关有权对自己颁发的许可证和执照变更、中止或撤销。如对公安交通管理部门机吊销动车驾驶执照的具体行政行为不服的，可提起行政复议。
5.认为公安机关侵犯合法的经营自主权的。经营自主权是指市场经营主体依法享有的，按照自己的意愿调配和使用自己的人力、物力、财力，独立开展生产经营活动的权利。市场经营主体的这些经营自主权都依法受到保护，任何组织和个人不得非法侵犯。公安机关侵犯经营自主权的主要表现为：公安机关用行政手段命令市场经营主体组织设置某个机构、调拨其使用的设备、工具等。如果市场经营主体认为公安机关的行政行为侵犯了其经营自主权，就可以申请行政复议。
6.认为公安机关违法集资、违法征收财物、违法摊派费用或其他违法要求履行义务的。公民、法人或其他组织的义务都是由法律设定的，如果公安机关没有法律上的依据，而要求公民、法人或其他组织履行义务，或者虽有法律上的依据但公安机关要求履行义务的程序违法时，公民、法人或其他组织就此可以申请行政复议。比如，有的公安民警并非紧急公务而征用公民的机动车辆，或者向服务的单位、个人拉“赞助”，巧立名目收取所谓的治安管理费、安全保卫费等。对于这些违法征用、摊派增加相对人负担的行为，侵犯相对人利益，相对人便可依法提起行政复议。
7.申请公安机关履行保护人身权利、财产权利的法定职责，公安机关没有依法履行的。根据《宪法》、《人民警察法》和相关法律、法规的规定，公安机关有保护相对人的人身权利、财产权利的法定职责，如果公安机关未能履行或未能很好地履行这些职责，保护相对人权益，构成违法失职，相对人认为权益受损的，相对人有权申请行政复议。
8.认为公安机关没有依法发放抚恤金的。公安机关发放的抚恤金是人民警察因公致残、死亡或病故时，由公安机关代表国家发给本人或家属用以维持本人或其家属日常生活的费用。根据《中华人民共和国人民警察法》第41条规定：人民警察因公致残的，与因公致残的现役军人享受国家同样的抚恤和优待。人民警察因公牺牲或者病故的，其家属与因公牺牲或者病故的现役军人家属享受国家同样的抚恤和优待。同时，1996年12月公安部与民政部共同颁布了《公安机关人民警察抚恤办法》。如果公安机关没有依法发放抚恤金的，则该人民警察或其家属可以申请行政复议以获取权利救济。
9.认为公安机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。这是一个为了防止列举不足或随形势发展而作的补充概括，如果法律未能列举的其他具体公安行政行为侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，这些相对人依然可以据此申请行政复议。同时随着形势的发展，新的公安行政法律、法规、规章及司法解释也可能将一些具体公安行政行为纳入复议范围。
另外，在对具体公安行政行为提起行政复议的同时，如果认为该行为所依据的规定不合法，也可以一并提起。但根据我国《行政复议法》第7条的规定，对各级行政规定进行行政复议的内容主要包括：
1.对行政规范性文件的复议申请是以对具体行政行为的复议申请为前提条件的。只有在对具体公安行政行为申请行政复议时，才能对该具体公安行政行为为所依据的行政规范性文件一并提起行政复议而不是单独提起。
2.对行政规范性文件的申请范围只能是******部门及省级人民政府以下的行政机关所发布的除规章以外的规范性文件。
3.对规范性文件申请复议的内容仅限于该规范性文件是否合法，而不包括合理性问题。
二、公安行政复议的消极范围
根据《行政复议法》第8条及《公安机关办理行政复议案件程序规定》第28条的规定，不能申请公安行政复议的事项有以下几类。
（一）不服部分抽象公安行政行为的
抽象公安行政行为，是指国家公安行政机关制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。从本质上来讲，抽象公安行政行为是一种制定规则的行为，不同于公安行政机关执行法律的具体行政行为。公安行政复议的范围仅是就具体行政行为的合法性和合理性进行审查，原则上不能单独就抽象行政行为申请复议。尽管《行政复议法》第7条、第27条以及公安部《关于贯彻实施若干问题的意见》第9条规定，公安行政复议机关可以对公安机关作出具体行政行为所依据的行政规范性文件进行审查，但是同时也受到了非常大的限制。
首先，不能对抽象公安行政行为单独提起行政复议。对行政规范性文件的复议申请是以对具体公安行政行为的复议申请为前提条件的。只有在对具体公安行政行为申请行政复议时，才能对该具体公安行政行为为所依据的行政规范性文件一并提起行政复议。
其次，对行政规范性文件的申请范围只能是******部门及省级人民政府以下的行政机关所发布的除规章以外的规范性文件。
再次，对规范性文件申请复议的内容仅限于该规范性文件是否合法，而不包括合理性问题。
（二）公安民警不服公安机关对其作出的行政处分或者其他人事处理决定
的，公安民警只能依法申诉行政处分是国家行政机关依据行政隶属关系，对有违法失职行为的国家公务员的一种行政制裁，从性质上来看，属于内部行政行为。人民警察属于公务员的一部分，对人民警察的行政处分，适用国家公务员行政处分的规定，对人民警察的行政处分分别由任免机关或者行政监察机关作出决定，人民警察对行政处分决定不服，根据现行法律规定，不能申请行政复议，只能根据我国《公务员法》的规定，向行政监察机关申诉。
公安机关的其他人事处理决定，指依照我国《公务员法》、《人民警察法》等法律、法规，由公安机关负责人或者人事部门依照法定程序，对人民警察的考核结论、奖励、职务升降、职务任免、职务交流、辞职辞退及其他有关人事方面的决定。人民警察对公安机关的这些人事决定不服，根据现行法，也不能申请公安行政复议，只能根据《国家公务员暂行条例》及有关规定，向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉。
另外，根据公安部《公安机关内部执法监督工作规定》第23条以及《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》第27条的规定，有关单位和人民警察对执法监督决定不服或者公安民警对执法过错责任追究不服，也不能申请行政复议，只能根据这两个规定依法向本级或者上级公安机关提出申诉，由它们受理并作出答复。
（三）不服公安机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，可以依法向
人民法院提起诉讼，不得提起公安行政复议为了及时处理民事纠纷，化解矛盾，我国相关法律、法规、规章规定公安机关可以对有些民事纠纷予以调解处理。比如《治安管理处罚法》第9条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。”又比如对交通事故损害赔偿的调解等。公安机关在双方当事人同意调解的前提下，实施调解行为，在双方协商达成协议彼此接受的情况下，双方基本上都能按调解协议执行，及时化解民事纠纷。但也有不少的当事人对调解协议不服或达不成协议，作为对调解协议不服的当事人只能向人民法院提起诉讼，而不能申请行政复议。这是因为调解行为必须经双方协商达成意见一致，一方或双方完全有充分的自由选择是否接受调解协议，公安机关的调解行为完全不具有行政强制性。即使违法行使职权，当事人也可以不接受，因此调解行为不存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益的可能，与行政复议宗旨不符，所以对公安调解行为不能申请公安行政复议，只能根据具体情况提起诉讼。
（四）对办理刑事案件中依法采取的刑事强制措施、刑事侦查措施等刑事
执法行为不服的公安机关的活动同时具有行政执法和刑事执法的双重属性，公安机关的刑事属性是指公安机关具有一定的司法职能，依法对刑事案件行使侦查权，在办理刑事案件上与人民检察院、人民法院相互分工、相互配合、相互制约，担负着打击刑事犯罪的任务。公安机关依法行使刑事侦查权的执法行为，不属于公安行政行为的范畴，因此不能对其提起行政复议。
（五）对处理火灾事故、交通事故以及办理其他行政案件中作出的鉴定
结论等不服的传统观点认为，公安机关作出火灾事故、交通事故以及办理其他行政案件中作出的鉴定结论的行为是单纯的鉴定行为，属于行政事实行为，不具有可裁决性。因此，立法将此种情形排除在行政复议乃至行政诉讼范围之外。如，公安部颁布的《火灾事故调查规定》中规定火灾事故责任的重新认定为最终决定，不可复议也不可提起诉讼。
（六）对申诉被驳回不服的
申诉是指公民、法人或其他组织对公安机关的处理不服，但在法定期间未提出行政复议或行政诉讼，而向有权机关提出申请，要求对已经生效的行政处理进行审查的行为。如果有权机关认为申诉人理由不当或者其他情况予以驳回，就该行为不得提出行政复议。
三、关于我国公安行政复议范围的思考
（一）公安行政复议只能对部分抽象公安行政行为实施有限的监督
《行政复议法》第7条增加了对行政规范性文件的一并审查，该条规定使得行政复议范围在一定意义上扩展到抽象行政行为，是我国行政复议制度的一个重大发展。公安行政复议与之相应，复议范围也当然得到扩展。这虽然是一个进步，但并不彻底，只限于同具体行政行为一并审查，而且排除了对规章的审查。对抽象行政行为进行复议监督，是法学界、实际工作部门以及社会公众十分关注的问题，早就有人主张将抽象行政行为纳入复议范围。在现有法律规定的模式下，对抽象行政行为的监督是十分有限和薄弱的，一并审查的规定更是阻碍了程序的启动，使其缺少了监督的原动力。抽象公安行政行为由于其涉及的权广、面宽，对其进行复议监督十分必要。如某市为了解决某些路段的交通拥挤问题，制定地方法规禁止外地车辆通过路经该市的某一国道。某市公安局更是相应制定了具体的罚款、扣证的红头文件。外地车辆出于对交警部门威慑，即使给自己带来不能进入市区的很大不便，也没有人敢闯红钱。这样一来，大量的车主利益受损却也没有受具体行政行为直接利益侵害的，按规定不能对这一抽象行政行为提出复议申请，不仅不能对地方规章提起，也不能直接对抽象行政行为提起，这是很不公平的，也很不合适。要建立社会主义法治政府，就应当完善我国的司法监督体制，修改我国《行政复议法》的相应内容，扩大对抽象行政行为的审查范围以及设置直接审查制度。
（二）对公安机关依法处理火灾事故、交通事故以及办理其他行政案件中
做出的鉴定结论等不服的，能否提起行政复议的问题有些学者认为公安机关依法处理火灾事故、交通事故以及办理其他行政案件中做出的火灾事故责任认定书、交通事故责任认定书等行为从其性质上讲属于具体的公安行政行为，应当允许当事人对该行为提起行政复议或行政诉讼。也有学者认为公安机关作出的责任认定只能视为证据，并未对事故当事人作出权利义务的具体处理，不属于行政行为，因而不能就此提起行政复议。我们认为，公安机关对于火灾事故、交通事故责任认定是对火灾事故责任人、交通肇事者进行行政、刑事处罚的依据，事实上已经对火灾事故责任人、交通肇事者作了定性，直接影响事故当事人的权利、义务与责任承担问题。这与纯粹的技术鉴定有明显的区别。因此，其性质上应属于具体行政行为，可以申请行政复议。但由于此种具体行政行为的特殊性，应该区别不同情况来对待。
在实际的操作中，曾经有过事故当事人因不服公安部门的鉴定结论提起行政复议或行政诉讼的情况。允许当事人对此类提起行政复议或行政诉讼会出现许多问题，因为作为一个鉴定结论这些责任认定书直接影响着案件的性质，或是一般事故不构成刑事案件，或是重大事故构成刑事案件。如果对简单的火灾事故或交通事故对事故责任的认定提起行政复议或诉讼可能影响的只是处理时间长短的问题；但如果事故重大已经触犯了《刑法》，构成刑事案件，允许当事人提起行政复议或诉讼，那么依照刑事诉讼法关于期间的规定，就不可避免地造成案件在法定的期限内不能结案，或更有甚者造成犯罪嫌疑人不能及时归案的严重后果。因此我们认为，对这类鉴定结论不服能否提起行政复议或行政诉讼不能一概而论，必须区分案件的性质，如果构不成犯罪，应当允许当事人对公安机关的这类责任确认行为提起行政复议，因为鉴定结论关系到当事人人身权利或财产权利，或因此遭受损失或因此受到限制或剥夺。允许当事人提起行政复议符合“有权利就有救济”的人权保障观。如果构成犯罪，则不允许提起行政复议或行政诉讼，当事人可以通过刑事救济的渠道来寻求权利的救济。
“道路交通事故责任认定”是否可以提起行政诉讼，在这个问题上，我们认为，道路交通事故当事人所寻求的救济主要是两个方面的内容；其一是损害赔偿问题；其二是行政处罚问题（触犯刑法的问题另当别论）。这两方面的内容都是以责任认定为基础的，而事实认定是责任认定的前提。既然如此，我们应该首先致力于健全和完善事实认定机制，确保事实认定的科学性和可信赖性，不妨参照美国的经验，建立起实质性证据法则，重新架构现代化的道路交通事故责任认定体制。因此，在讨论对此类鉴定结论能否提起行政复议的话题之外，我们应当并且有待解决的是健全和完善事实认定机制。
（三）不服公安侦查行为能否提起行政复议请求的界定问题
近年来，由于公安机关实施侦查行为，对公民、法人或者其他组织合法权益造成损害引发的行政复议案件呈逐年上升趋势。对不服公安侦查行为提起复议的案件是否属于公安行政复议的受案范围，是否应予立案，是行政复议机构在实践中遇到的难题之一。
公安机关是政府的职能部门，具有双重职能：一是根据刑事诉讼法产生的刑事侦查职能，即公安机关有权对发现的犯罪事实进行立案并采取侦查所需的强制措施；二是行政管理职能。在我国现行的行政复议法律制度下，公安机关上述的两种职能有着不同的法律意义。作为公安机关的刑事侦查行为如在侦查中采取的扣押、查封、冻结、没收财产、限制人身自由等，不能申请行政复议。如果因刑事侦查行为或其程序违法而使有关人员的合法权益受侵害，当事人不服的，可通过公安机关内部执法监督程序，或通过司法赔偿途径解决。而只有对具体的公安行政行为不服的才可以提起行政复议。
但是由于公安机关职能的双重性，区分一个具体的行为是刑事侦查行为还是具体行政侦查行为往往不容易，给行政复议工作带来一定的难度。因此行为性质的界定就显得尤为重要。参照有关文献和实践，笔者认为不服公安侦查行为能否提起行政复议请求的界定主要从以下几个方面考虑。
（1）从实体权限上进行界定。公安机关行使刑事侦查行为，必须严格依照有关刑事法律的授权进行，无法律的授权或超越法律授权作出的行为，就构成行政上的越权行为。刑事侦查行为实施的依据是《中华人民共和国刑事诉讼法》和有关刑事方面的法律规定。而公安行政行为依据的是国家行政管理法律法规等。
（2）从实施程序上进行划分。刑事侦查行为公安行政行为实施的程序是不同的。刑事侦查行为的实施必须严格按照刑事诉讼法规定的形式和程序要件。如果被申请人想要证明自己实施的行为是刑事侦查行为就应当提供充分的证据加以证明。在实践中，公安行政行为与刑事侦查行为的实施明显不同。
（3）从事实上认真辨析。这里提到的事实包括公安机关行为本身的事实（即采取的行为是属于行政行为还是刑事侦查行为）和实施这种行为的事实依据。
（四）被盘查人对人民警察当场盘问、当场检查的行为能否申请行政复议
公安部关于实施《行政复议法》中有关问题的批复（公复字［2000］2号）明确指出：留置对象经留置盘问后，未对其依法刑事拘留或者治安拘留的，当事人不服可以依法申请行政复议。现在的问题是：人民警察依照《人民警察法》第9条规定，依法行使当场盘问权、当场检查权，那么，受到当场盘问、当场检查的当事人不服，能否申请行政复议呢？我们认为，受到当场盘查的当事人不能申请行政复议。为什么呢？因为公安民警代表公安机关行使该项权力，是为了保护社会公众利益，不能因保护个人利益，而损害整个社会公众利益。况且，当场盘查时间很短，如经当场盘问无问题，盘问立即结束，对受到当场盘查的人也未采取任何限制人身自由和财产权利的措施。因此，对受当场盘查人的权益几乎无任何损害。所以，我们认为，受到当场盘查的人不服公安民警的当场盘查行为，不能申请行政复议。
