东汉著名史学家班固的管理思想主要体现在《汉书》中。班固认为，管理国家应该礼法并用，礼作为治国之本，刑罚也不可或缺，即以德为主，刑罚为辅。他认为刑罚要适宜，执法要公正，才能真正发挥刑法在国家管理中的辅助作用。班固还认为食与货皆为民生之本，食足货通，社会经济才会发展。《食货志》云：“食足货通，然后国实民富，而教化成。”“财者，帝王所以聚人守位，养成群生，奉顺天德，治国安民之本也。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1117页。财包括“食”与“货”。班固认为，“食足”与“货通”两者缺一不可，整个社会经济的发展是这两方面的同步发展的结果。
一、礼法并用，德主刑辅
班固认为管理国家应礼法并用。《汉书·礼乐志》序云：“礼节民心，乐和民声，政以行之，刑以防之。礼、乐、政、刑四达而不，则王道备矣。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1028页。他还认为在国家政治管理中，刑法是不可或缺的。《刑法志》序云：“鞭扑不可弛于家，刑罚不可废于国，征伐不可偃于天下。用之有本末，行之有逆顺耳。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1091页。但是，刑罚在管理中应该处于何种地位？《刑法志》序继续云：“文德者，帝王之利器；武者，文德之辅助也。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1091页。即应以礼为主，刑法为辅。《礼乐志》序还引用刘向的话：“教化，所恃以为治也，刑法所以助治也。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1034页。都是强调礼主刑辅的思想。班固还认为仅凭刑法管理国家会产生诸多弊端，秦朝就因为专任刑罚而迅速灭亡。从班固对贾谊的叙写，可知他非常赞同贾谊的“夫礼者禁于将然之前，而法者禁于已然之后”的观点，认为管理国家应该以德为主，“贵绝恶于未萌，而起教于微眇，使民日迁善远罪而不自知”；（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第2252页。应该重视德教，想方设法让民众不犯罪，而不要等到民众犯罪后再去惩罚他们，这样才能民安国泰。
防止人们犯罪应该发挥礼乐的教化作用。《礼乐志》序引用孔子的话：“安上治民，莫善于礼；移风易俗，莫善于乐。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1028页。礼乐具有如此重要的作用，管理者必须给予足够的重视，“人函天、地、阴、阳之气，有喜、怒、哀、乐之情。天禀其性而不能节也，圣人能为之节而不能绝也，故象天地而制礼乐，所以通神明，立人伦，正情性，节万事者也”。否则全国上下就可能暴嫚失礼，就可能政荒世乱，“治身者斯须忘礼，则暴嫚入之矣；为国者一朝失礼，则荒乱及之矣”。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1027页。《礼乐志》还引用贾谊的话进一步论说：“夫立君臣，等上下，使纲纪有序，六亲和睦，此非天之所为，人之所设也。人之所设，不为不立，不修则坏。汉兴至今二十余年，宜定制度，兴礼乐，然后诸侯轨道，百姓素朴，狱讼衰息。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1030页。概言之，“治道非礼乐不成”。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1070页。
班固认为，礼不只是适用于统治阶级内部，而且是适用于整个社会各阶层的、维护社会等级秩序的思想和道德。社会上每一个人都应该懂礼，都应接受礼乐教化。董仲舒《举贤良对策》云：“凡以教化不立而万民不正也。夫万民之从利也，如水之走下，不以教化堤防之，不能止也。是故教化立而奸邪皆止者，其堤防完也；教化废而奸邪并出，刑罚不能胜者，其堤防坏也。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第2503页。班固对此极为赞同，他认为不仅下层人物需要教化，上层人物也需要教化；不仅穷人需要教化，富人也需要教化。司马迁《货殖列传》序云：“礼生于有而废于无。故君子富，好行其德；小人富，以適其力。渊深而鱼生之，山深而兽往之，人富而仁义附焉。”（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第3255页。司马迁认为人们如果富有了就会懂得礼义。班固虽然承认“国实民富而教化成”的观点，但不同意如果人们富有了就一定仁义的看法，认为有不少“富者骄而为邪”，所以要“富而教之”。 （东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1123页。因此，《礼乐志》序云：“古之王者，莫不以教化为大务，立大学以教于国，设庠序以化于邑。教化以明，习俗以成，天下尝无一人之狱矣。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1032页。认为对全体民众进行广泛的礼乐教育，这样就能够达到“天下尝无一人之狱”的太平局面。
班固重视礼乐教化的重要作用，但并不认为这是万能的。他认为还有一些经过礼乐教育仍然顽固不化，还要触犯刑律的人，就需要对他们处以刑罚。《礼乐志》序引用董仲舒的话：“阳为德，阴为刑。天使阳常居大夏，而以生育长养为事；阴常居大冬，而积于空虚不用之处，以此见天之任德不任刑也。阳出布施于上而主岁功，阴入伏藏于下而时出佐阳。阳不得阴之助，亦不能独成岁功。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1031页。董仲舒主张管理国家应该以礼为主，但礼乐教化也需要刑罚辅助，礼法并用。班固非常赞同这一观点。可见，班固主张管理国家应该礼法并用，德主刑辅；礼为治国之本，刑法是不可缺少的辅助手段。
二、刑罚适宜，执法公正
班固的国家管理不仅要礼法并用，德主刑辅。同时，在发挥刑罚的辅助作用时，应该做到轻重适宜，公正执法。
班固在《汉书》的《刑法志》及有关《纪》、《传》中，表达了他极力反对酷刑，赞同轻刑，但又不得过轻，实际上是主张刑罚要轻重适宜。班固在《刑法志》中叙述了从上古唐、虞时期至汉代刑罚的发展历程。《刑法志》云：“昔周之法，建三典以刑邦国，诘四方：一曰，刑新邦用轻典；二曰，刑平邦用中典；三曰，刑乱邦用重典。五刑：墨罪五百，劓罪五百，宫罪五百，刖罪五百，杀罪五百，所谓刑平邦用中典者也。”西周五种刑罚：墨（也称黥刑，在额头上刻字涂墨）、劓（割鼻子）、宫（毁坏生殖器）、刖（断足）、杀（死刑）。《刑法志》继续云：“陵夷至于战国，韩任申子，秦用商鞅，连相坐之法，造参夷之诛；增加肉刑、大辟，有凿颠、抽胁、镬亨之刑。”战国时期，韩国的申不害、秦国的商鞅实行连坐法，夷三族；还增加肉刑、大辟，有凿颠、抽胁、镬亨（投入油锅）之刑，刑罚越来越重。秦始皇专任刑罚，以至于“赭衣塞路，囹圄成市”，班固对始皇专任刑罚进行了准确的揭露。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1095~1096页。
刘邦入关，尽除秦朝苛法，与民约法三章：“杀人者死，伤人及盗抵罪”，于是“兆民大悦”。但《刑法志》又指出：“汉兴之初，虽有约法三章，网漏吞舟之鱼。然其大辟，尚有夷三族之令。令曰：‘当三族者，皆先黥，劓，斩左右止，笞杀之，枭其首，菹其骨肉于市。其诽谤詈诅者，又先断舌。’故谓之具五刑。彭越、韩信之属皆受此诛。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1104页。惠帝即位，“省法令妨吏民者；除挟书律”（《惠帝纪》），（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第90页。废除秦朝以来妨碍官民工作和生活的法律，废除敢有藏书者族杀的法令。吕后又“除三族罪、妖言令”（《吕后纪》），（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第96页。废除夷三族之酷刑，事实上可能没有执行。据《刑法志》记载，文帝即位后，又诏丞相、太尉、御史讨论废除夷三族等连坐法，左、右丞相周勃、陈平不同意，以为连坐法可以使人们感到恐惧，不敢轻易犯法。但是，文帝坚持废除连坐法，于是“尽除收律、相坐法”。但事过不久，文帝发现被方士新垣平欺诈时，“复行三族之诛”。班固总结道：“由是言之，风俗移易，人性相近而习相远，信矣。夫以孝文之仁，平、勃之知，犹有过刑谬论如此甚也，而况庸材溺于末流者乎？”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1104~1105页。对文帝先废除后恢复夷三族酷刑表示遗憾。
文帝即位十三年，齐太仓令淳于公有罪当处以刑罚，其女缇萦上书要求替父赎罪。之后，文帝下令废除黥、劓、砍左脚趾三种肉刑。丞相张苍、御史大夫冯敬建议：“当黥者，髡钳为城旦舂”，即黥刑用髡（剃去头发）、钳（用铁圈束住颈项）、城旦舂（男犯服修筑长城等劳役，女犯服舂米等劳役，为5年刑）等刑罚代替；“当劓者，笞三百”，劓刑用笞（用竹板或荆条打）300代替；“当斩左止者，笞五百”，砍去左脚趾用笞500代替；“当斩右止，及杀人先自告，及吏坐受赇枉法，守县官财物而即盗之，已论命复有笞罪者，皆弃市”（《刑法志》）。③（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1099页。约在此期间，文帝还宣布废除了宫刑（《景帝纪》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第137页。文帝废除肉刑，在刑罚史上是一种进步，但改判笞刑的犯人，往往是还未打足300下或者500下，就被打死了，实际并未减轻刑罚。班固因此批评文帝“外有轻刑之名，内实杀人”（《刑法志》）。③（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1099页。
因为笞刑的这种弊端，景帝即位，两次下诏“减笞法”，先将笞500下降为300下；接着又将笞300下降为笞200下，笞200下降为100下。同时，又下“定箠令”：规定笞刑的刑具一律为竹制的棰杖，长5尺，执刑者手持部分为1寸，用来打人的部分薄半寸，都要削平竹节；笞刑只能打臀部，行刑一位罪犯不得换人。班固对景帝减轻刑罚表示赞赏，“自是笞者得全”。但又认为将斩右脚趾等改为死刑，死刑又重了，加之“酷吏犹以为威”，所以“死刑既重，而生刑又轻，民易犯之”（《刑法志》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1100页。
武帝又实行酷刑，“于是招进张汤、赵禹之属，条定法令，作见知故纵、监临部主之法，缓深故之罪，急纵出之诛。其后奸猾巧法，转相比况”，实际上恢复了连坐法，还重新恢复了宫刑等。其次是繁律密典，“文书盈于几阁，典者不能遍睹”。班固批评武帝实行酷刑：“及至孝武即位，外事四夷之功，内盛耳目之好，征发烦数，百姓贫耗，穷民犯法，酷吏击断，奸轨不胜……是以郡国承用者驳，或罪同而论异。奸吏因缘为市，所欲活则傅生议，所欲陷则予死比，议者咸冤伤之。”宣帝以后，又重新恢复了轻刑政策（《刑法志》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1101页。
西汉时期还特别注意减轻针对老人、小孩、残疾及孕妇的刑罚。如惠帝即位时，曾下令：“民年七十以上若不满十岁有罪当刑者，皆完之。”（《惠帝纪》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第85页。“完”就是不加肉刑，仅剃去脸颊上的毛和鬓发。景帝规定：“年八十以上，八岁以下，及孕者未乳，师、朱儒当鞠系者，颂系之。”（《刑法志》）④⑤（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1106页。“师”即乐师中双目失明的人，“颂系”即宽容拘禁，不加桎梏等刑具。宣帝下诏：“朕惟耆老之人，发齿堕落，血气衰微，亦亡暴虐之心，今或罹文法，拘执囹圄，不终天命，朕甚怜之。自今以来，诸年八十以上，非诬告、杀伤人，佗皆勿坐。”（《宣帝纪》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第258页。成帝规定：“年未满七岁，贼斗杀人及犯殊死者，上请廷尉以闻，得减死。”（《刑法志》）④（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1106页。这些减刑诏书和规定，是人道主义精神的体现，为后世实行仁政的治国者所汲取。班固对此给予了高度的肯定和赞赏：“合于三赦幼弱、老眊之人。此皆法令稍近古而便民者也。”（《刑法志》）⑤（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1106页。
可见，班固反对酷刑，赞赏轻刑，他批评否定实行酷刑的秦皇汉武，对文帝废除肉刑之后但刑罚仍然很重也不满意：“且除肉刑者，本欲以全民也，今去髡钳一等，转而入于大辟，以死罔民，失本惠矣。故死者岁以万数，刑重之所致也。”（《刑法志》）⑦（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1112页。但是，他又反对刑罚过轻。他认为西汉的刑罚死刑重而生刑轻：“至乎穿窬之盗，忿怒伤人，男女淫佚，吏为奸臧，若此之恶，髡钳之罚又不足以惩也。故刑者岁十万数，民既不畏，又曾不耻，刑轻之所生也。”（《刑法志》）⑦（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1112页。这是有失公平的。他引用孙卿之语：“凡制刑之本，将以禁暴恶，且惩其未也。杀人者不死，伤人者不刑，是惠暴而宽恶也。”（《刑法志》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1111页。过度轻刑同样是不可取的。他认为刑罚轻重要根据时代的发展变化作出相应的调整：“禹承尧、舜之后，自以德衰而制肉刑，汤、武顺而行之者，以俗薄于唐、虞故也。今汉承衰周暴秦极敝之流，俗已薄于三代，而行尧、舜之刑，是犹以鞿而御駻突，违救时之宜矣。”（《刑法志》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1108页。因此，班固认为管理国家，刑罚是必要的。但他反对酷刑，赞赏轻刑，主张在轻刑基础上实行轻重适宜的刑罚。
班固认为刑罚要轻重适宜，与此密切关联，他还主张执法要公正。《汉书》中揭露了汉代执法不公，冤狱繁多的现象。《刑法志》云：“今汉道至盛，历世二百余载，考自昭、宣、元、成、哀、平六世之间，断狱殊死，率岁千余口而一人，耐罪上至右止，三倍有余。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1111页。东汉初年，每年死刑人数仍高达数万计，全国监狱多达2000多所。成帝本人也在其诏书中承认：“明有所蔽，德不能绥，刑罚不中，众冤失职，趋阙告诉者不绝。”（《成帝纪》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第315页。班固认为，造成如此众多的冤狱，其原因是“礼教不立，刑法不明，民多贫穷，豪杰务私，奸不辄得，狱豻不平”，“今堤防凌迟，礼制未立；死刑过制，生刑易犯；饥寒并至，穷斯滥溢；豪杰擅私，为之囊橐，奸有所隐，则狃而浸广：此刑之所以蕃也”（《刑法志》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1109页。礼制没有发挥对人们进行教化的作用；不仅死刑太多，其他刑罚也泛滥；百姓饥寒困顿，为生计犯法；豪强依凭势力包庇纵容犯罪；罪案得不到及时法办，卷入人数增加。在这些弊端中，执法不公是一个极为严重的问题。
班固认为，执法不公不仅与刑罚是否轻重适宜密切相关，管理者的指导思想及政策措施也直接影响司法公正。如汉武帝：“外事四夷之功，内盛耳目之好，征发烦数，百姓贫耗，穷民犯法，酷吏击断，奸轨不胜。于是招进张汤、赵禹之属，条定法令，作见知故纵、监临部主之法，缓深故之罪，急纵出之诛。”（《刑法志》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1101页。武帝“缓深故之罪”，对用法过重或故意判处人罪的官吏予以宽缓；“急纵出之诛”，对开释罪犯从轻处罚的官吏则疑为故纵而严加惩处。重判、多判成为狱吏能干的标准，公平执法反遭祸殃。这样，狱吏便靠陷害无辜、多判重罪以获得升官发财的机会，执法就不可能公正了。
执法能否公平的关键在于执法的人，而在人的因素当中，最重要的是国家的最高管理者皇帝。在地主阶级专政社会，皇帝具有绝对的权力，皇帝能否依法办事或者凌驾于法律之上，是影响执法公平最重要的因素。班固认为皇帝也应该依法办事，不能凌驾于法律之上。他对文帝废除“夷三族”的法律之后又施行“夷三族”表示遗憾；对汉武帝不徇私情，依法斩了自己的女婿表示赞赏。他认为，只有皇帝带头公正执法，整个社会才能够做到执法公正。
执法官员是执法公正的基本因素，班固在《循吏传》和《酷吏传》等篇中赞扬了那些公正执法、为政清廉的官员，而对不法酷吏给予无情的鞭挞。如张释之任廷尉，文帝要从重处罚造成其出行之马受惊的人，以及“盗高庙座前玉环”的人，张释之依据法律力争，公平法办，“天下称之”（《张释之传》）。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第2310~2311页。于定国任廷尉，“其决疑平法，务在哀鳏寡，罪疑从轻。加审慎之心”，也受到人们的称赞：“张释之为廷尉，天下无冤民；于定国为廷尉，民自以不冤。”（《于定国传》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3043页。而杜周任廷尉，“上所欲挤者，因而陷之；上所欲释，久系待问而微见其冤状”，他专看武帝眼色行事，武帝不喜欢的人，他就想方设法陷害；武帝欲开释的罪犯，他就替其脱罪。有人质问杜周：“君为天下决平，不循三尺法，专以人主意指为狱，狱者固如是乎？”他答曰：“三尺安出哉？前主所是著为律，后主所是疏为令；当时为是，何古之法乎！”“至周为廷尉，诏狱亦益多矣。二千石系者新故相因，不减百余人。郡吏大府举之延尉，一岁至千余章。章大者连逮证案数百，小者数十人；远者数千里，近者数百里。会狱，吏因责如章告劾，不服，以掠笞定之。于是闻有逮证，皆亡匿。狱久者至更数赦十余岁而相告言，大氐尽诋以不道，以上延尉及中都官，诏狱逮至六七万人，吏所增加十有余万。”（《杜周传》）（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第2659~2660页。从班固对杜周的叙写中，可以清晰地看出他对杜周执法不公的批评谴责。《酷吏传》还对其他酷吏如宁成、路温舒等人进行了谴责。
三、食货二本，食足货通
班固重视社会经济活动，也重视经济管理，《汉书》中《食货志》、《货殖传》等内容不仅专门记述汉代的经济活动，也比较集中地反映了班固的经济管理思想。
首先，《食货志》提出了“食货二本”的新思想。《食货志》开篇即云：“《洪范》八政，一曰食，二曰货。食谓农殖嘉谷可食之物，货谓布帛可衣，及金、刀、鱼、贝，所以分财布利通有无者也。二者，生民之本，兴自神农之世。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1117页。班固认为，“食”即谷物等的农业生产，“货”即商品货币活动和工业生产。
班固重视经济，《汉书》认真记载先秦至西汉末年的经济发展状况和国家的经济管理措施。司马迁《史记》设有《平准书》主要介绍自西汉建国以来至武帝即位时的经济状况，以推求社会演变和社会风气的变化。但《平准书》的主旨：“维币之行，以通农商；其极则玩巧，并兼兹殖，争于机利，去本趋末。作《平准书》以观事变。”（西汉）司马迁撰：《史记》，中华书局1959年版，第3306页。《平准书》记述的内容主要是班固所说的“货”。班固的《食货志》在内容上比《平准书》有重大发展，班固增写了先秦至汉初的史实，续写了武帝晚期至王莽灭亡170多年间的经济发展状况和经济管理措施。司马迁的《平准书》只记载西汉初年至武帝时期的经济状况和经济措施，而班固《汉书·食货志》弥补了《平准书》的不足，堪称一篇上古至西汉末年的财政经济通史和财经管理通史。此外，《食货志》增加了“食”的内容，把对经济的认识扩充为“食”和“货”两大部分，这是班固的创造，并为后世史家所继承。
班固将“食”“货”并提，把农业和工商业都看成是民众生存的根本。《食货志》说“食”与“货”二者，皆“生民之本”，这种“食货二本”，既重视农业，同时又重视工商业的思想，深化了对传统的经济思想和经济管理思想的认识。中国古代极为重视农业生产，认为农业生产为本业，这种重视和鼓励发展农业无疑是正确的。但许多人常把农业与工商业对立起来，在重农的同时，视工商业为末业而加以限制。两汉普遍存在这种认识，实行重本抑末、重农抑商的管理政策。班固不为传统思想束缚，创造性地提出“食货二本”思想，极其可贵。班固认为“食”与“货”二者都是人类社会生存和发展所必需的，缺一不可。《食货志》云：“‘斫木为耜，煣木为耒，耒耨之利以教天下’，而食足；‘日中为市，致天下之民，聚天下之货，交易而退，各得其所’，而货通。食足货通，然后国实民富，而教化成。”③（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1117页。认为只有农业和工商业都发展了，“食足货通”才会“国实民富”，对民众的教化才能取得成效。
中国古代是一个以农村自然经济为主的农业国家，农业在国民经济中占有十分重要的地位。但自战国以来，工商业经济也有了较大发展，逐渐成为民众生活不可缺少的行业。班固的先人就以工商业致富：“班氏之先，与楚同姓，令尹子文之后也……始皇之末，班壹避地于楼烦，致马牛羊数千群。值汉初定，与民无禁，当孝惠、高后时，以财雄边，出入弋猎，旌旗鼓吹，年百余岁，以寿终，故北方多以‘壹’为字者。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第4197~4198页。“致马牛羊数千群”当然是为了出卖。因此，班固对工商业有比较合理的认识，他认为不仅要重农，也要重视工商业，提出了“食货二本”的思想。司马迁重视工商业，认为农工商都是人们生活所不可缺少的，但还未把农业和工商业都视为本业。后世大多论者也常将农业视为本业，工商业视为末业。可见，班固“食货二本”思想极富开创性。
“食足货通”就是发展农业和工商业，在当时就是发展经济。班固认为只有“国实民富”，经济发展了，国家政权才能稳固。《食货志》云：“殷周之盛，《诗》《书》所述，要在安民，富而教之。故《易》称：‘天地之大德曰生，圣人之大宝曰位；何以守位曰仁，何以聚人曰财。’财者，帝王所以聚人守位，养成群生，奉顺天德，治国安民之本也。”③（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1117页。认为发展经济是国家太平、人民安定的根本，明确论述了经济和经济管理对国家的重要性，深刻认识到经济活动的历史作用，这一认识是超前的。
其次，班固认为食足而后货通。班固认为“食”和“货”都是本业，“食”应该处于第一位，“货”应该处于第二位，《食货志》将“食”排在“货”之前论述。古代中国作为一个农业国家，“食”与“货”二者是实现国泰民安的根本，其中“食”又是“货”的基础。因为在中国古代自给自足的自然经济占主要地位，农业和家庭手工业的结合是这种自然经济的重要特征；农业生产又是手工业生产的前提，手工业主要依靠农业提供原料。农业和手工业的发展是商业发展的前提，如果没有农业和手工业生产提供产品或商品，就不可能有商业的发展。班固看到了这一点，因此，他认为食足是货通的基础，应该重视农业发展，将农业放在优先发展的位置上。而要优先发展农业，必须处理好下列问题：
一是必须解决好土地问题。班固记述了《孟子》、《周礼》、《诗经》关于古代井田制度的记载，如古代村社土地共有，定期分配土地，村社成员在生产活动中互相帮助等。从中可以看出，班固赞赏井田制度，但不主张恢复井田制度，而是赞赏井田制度中土地平均分配的精神，他同意“不患寡而患不均，不患贫而患不安；盖均亡贫，和亡寡，安亡倾”的思想，（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1117页。认为土地分配要“正其经界”，以口授田，给每位农民分配一份土地，确保他们的生产顺利进行。他反对土地兼并，批评商鞅变法造成“富者田连仟伯，贫者亡立锥之地”不平等的社会现象。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1137页。他认为解决好土地问题，是发展农业生产的前提。
二是必须保障农民基本的生产生活条件。《食货志》引用李悝对粮食价格的评论：“籴甚贵伤民，甚贱伤农。民伤则离散，农伤则国贫，故甚贵与甚贱，其伤一也。善为国者，使民毋伤而农益劝。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1124页。表达了他对农民的生活深切关怀。《食货志》记述了李悝对自耕农生活的考察，并引用晁错对农民生活状况的描述，表达了对他们的同情：“今农夫五口之家，其服役者不下二人，其能耕者不过百亩，百亩之收不过百石。春耕夏耘，秋获冬藏，伐薪樵，治官府，给徭役；春不得避风尘，夏不得避暑热，秋不得避阴雨，冬不得避寒冻，四时之间亡日休息；又私自送往迎来，吊死问疾，养孤长幼在其中。勤苦如此，尚复被水旱之灾，急政暴赋，赋敛不时，朝令而暮当具。有者半贾而卖，亡者取倍称之息，于是有卖田宅、鬻子孙以偿责者矣。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1132页。他认为农民生活困苦如此，根本不可能发展农业生产。只有减轻农民负担，轻徭薄赋，保障农民基本的生产生活条件。他对汉初轻徭薄赋，实行十五税一，后来减轻为三十税一的做法表示赞许，认为只有保障农民基本的生产生活条件，保护农民生产的积极性，农业生产才可能顺利进行。
三是应该不断改进农业生产技术。班固在《食货志》赞赏武帝时期赵过推广代田法：“武帝末年，悔征伐之事，乃封丞相为富民侯。下诏曰：‘方今之务，在于力农。’以赵过为搜粟都尉。过能为代田，一亩三甽。岁代处，故曰代田，古法也。后稷始甽田，以二耜为耦，广尺、深尺曰甽，长终亩。一亩三甽，一夫三百甽，而播种于甽中。苗生叶以上，稍耨陇草，因隤其土以附苗根……比盛暑，陇尽而根深，能风与旱，故儗儗而盛也。其耕耘下种田器，皆有便巧。率十二夫为田一井一屋，故亩五顷，用耦犁，二牛三人，一岁之收常过缦田亩一斛以上，善者倍之。过使教田太常、三辅，大农置工巧奴与从事，为作田器。二千石遣令长、三老、力田及里父老善田者受田器，学耕种养苗状。民或苦少牛，亡以趋泽，故平都令光教过以人挽犁。过奏光以为丞，教民相与庸挽犁。率多人者田日三十亩，少者十三亩，以故田多垦辟。过试以离宫卒田其宫壖地，课得谷皆多旁田，亩一斛以上。令命家田三辅公田，又教边郡及居延城。是后边城、河东、弘农、三辅、太常民皆便代田，用力少而得谷多。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1138~1139页。赵过总结农民的生产经验，推广代田法；并配合这套新的耕作法改进了许多农具，推行二牛三人的耦犁法等，使得生产“用力少而得谷多”，为缓和武帝后期的社会危机作出了重要贡献。因此，班固认为农业生产技术对产量具有重要影响，应该不断改进。
四是应该解决好士农工商协调发展的问题。班固《货殖传》认为最理想的社会是士农工商四民“各安其居而乐其业，甘其食而美其服”。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3680页。他主张农工商三者协调发展，反对其中某一方面畸形发展导致三者之间失衡。西汉以来重农抑商，结果是“法律贱商人，商人已富贵矣；尊农夫，农夫已贫贱矣”。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1133页。因为在农工商三者中，“用贫求富，农不如工，工不如商，刺绣文不如倚市门”。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3687页。致富最容易是商业，其次是手工业。因此，许多人热衷商业，“背本趋末”，文帝时“百姓之从事于末以害农者蕃，为酒醪以靡谷者多”。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第128页。元帝时更甚，贡禹曾云当时：“民心动摇，弃本逐末，耕者不能半。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1176页。从事农业生产的人口日少，经商者日多，农业与商业之间失衡，农工商三者协调发展受到破坏。农业作为社会经济的基础，但这种商人兼并农人，造成许多农人失业，不仅不利于农业生产的发展，也有害于商业的进一步发展。如果农业被破坏了，商业就会成为无源之水。因此，班固认为应该优先发展农业，主张商业发展要适应农业生产发展的要求，并保持与农业相适应的数量和规模，反对商业畸形发展。农业生产发展了，自然会促进商业的发展。
四、工商管理
班固认为，“货通”互通有无，调剂余缺，取有余而补不足，可以促进其他行业的发展。《汉书·食货志》中记载了管仲任齐桓公丞相时通“轻重之权”：“岁有凶穰，故谷有贵贱；令有缓急，故物有轻重。人君不理，则畜贾游于市，乘民之不给，百倍其本矣。故万乘之国必有万金之贾，千乘之国必有千金之贾者，利有所并也。计本量委则足矣，然而民有饥饿者，谷有所臧也。民有余则轻之，故人君敛之以轻；民不足则重之，故人君散之以重。凡轻重敛散之以时，即准平。守准平，使万室之邑必有万钟之臧，臧襁千万；千室之邑必有千钟之臧，臧襁百万。春以奉耕，夏以奉耘，耒耜器械，种饷粮食，必取澹焉。故大贾畜家不得豪夺吾民矣。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1150页。即在丰年粮食剩余，政府及时收购并储存；粮食歉收的年成，政府卖出储存的粮食。这样一来控制粮价，使农民不受损害，不仅保证了农业生产的顺利进行，也使齐国进一步强大起来，结果是“桓公遂用区区之齐合诸侯，显伯名”，成为春秋五霸之一。可见，班固主张国家应该发挥管理职能，加强对工商业的管理，反对让工商业放任自流。
首先，班固认为要对士农工商进行宏观管理和调控，以保证这些行业协调发展和有序运行。《汉书·货殖传》云：“四民因其土宜，各任智力，夙兴夜寐，以治其业，相与通功易事，交利而俱赡，非有征发期会，而远近咸足……各安其居而乐其业，甘其食而美其服，虽见奇丽纷华，非其所习，辟犹戎翟之与于越，不相入矣。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3679~3680页。四民在协调发展中致富，不出现畸形发展而失衡现象，这就是班固所称赏的理想的社会状态。他认为通过国家对工商业数量的控制，减少和杜绝“稼穑之民少，商旅之民多，谷不足而货有余”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3681页。之类事件的出现。与此相联系，班固反对国家全部放开工商业由百姓自由经营，认为土地、山川、铸钱、盐铁等重要行业不能放开，必须由国家垄断经营。他认为这些重要行业的利益应该属于国家，如果由私人经营，就侵犯了国家利益。因此，他赞同武帝实行铸钱、盐铁等官营的政策。《汉书·食货志》云：“汉兴，以为秦钱重难用，更令民铸荚钱。黄金一斤。而不轨逐利之民蓄积余赢以稽市，物痛腾跃，米至石万钱，马至匹百金。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1152~1153页。西汉初年允许私人铸钱带来了许多弊病，一些奸商乘机获利。“郡国铸钱，民多奸铸，钱多轻”（《食货志》），（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1169页。地方铸钱偷工减料，致使铜钱越来越轻。因为铸钱“为利甚厚”，许多人不再从事农业，转而采铜铸钱。造成市场上“奸钱日多”，（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1155页。更加混乱。班固认为只有把币权收归中央，由国家垄断货币供应，才能调节供需关系和平衡物价，从而解决“奸钱”问题，稳定社会经济秩序和增加政府收入。
其次，班固赞成私人经营工商业，反对损害他人利益的奸巧取利。据《汉书·货殖传》记载，宣曲任氏，“其先为督道仓吏。秦之败也，豪桀争取金玉，任氏独窖仓粟。楚、汉相距荥阳，民不得耕种，米石至万，而豪桀金玉尽归任氏，任氏以此起富。富人奢侈，而任氏折节为力田畜。人争取贱贾，任氏独取贵善，富者数世。然任公家约，非田畜所生不衣食，公事不毕则不得饮酒食肉”。因此，宣曲任氏“以此为闾里率，故富而主上重之”。（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第3692~3693页。反之，班固反对那些乘国家危难之机大发横财者。武帝时，晁错上书指出当时商业的状况：“商贾大者积贮倍息，小者坐列贩卖，操其奇赢，日游都市，乘上之急，所卖必倍。故其男不耕耘，女不蚕织，衣必文采，食必梁肉；亡农夫之苦，有仟佰之得。因其富厚，交通王侯，为过吏势，以利相倾；千里游遨，冠盖相望，乘坚策肥，履丝曳缟。”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1132页。许多商人乘国家危难之机发国难财，危害社会平等和公平。对此，班固坚决反对。一些工商业者“或滞财役贫，转毂百数，废居居邑，封君皆氐首仰给焉。冶铸煮盐，财或累万金，而不佐公家之急”（东汉）班固撰：《汉书》，中华书局1962年版，第1162页。等。因此，他认为国家应该加强对这些工商业者的管理。
东汉中期是指从和帝刘肇永元初年至桓帝永康元年的近80年时间。从和帝时期开始，外戚和宦官开始当政，安帝、顺帝、桓帝诸朝都是这样。外戚、宦官之间或为了某一暂时的共同权益而互相勾结，或为了攫取权力而相互斗争，朝政极端黑暗腐败。在管理思想方面，东汉中期诸帝皆无甚可称道之处。但面对当时的社会现实，一些文人士大夫思考着如何改良社会、改良管理，探寻着治国理政的良方，政论家王符、崔寔可谓其中的代表。
