1832年议会改革并不彻底,以后在是否要继续改革的问题上依然意见分歧。辉格党多数认为英国的改革已经到头,改革法案的起草人之一的约翰·罗素勋爵也觉得,英国以后没有必要再提出议会改革的问题了。但罗素在1846年担任首相,他还是提出了新的改革方案,其中包括放宽选民财产资格的限定等。保守党领袖德比和迪斯雷利也于1859年2月提出了保守党的第一个议会改革案,主张在基本保持城镇选区议席数不变的基础上,增加农村的议席数量。辉格党则在1860年又一次提出议案,试图将城镇选民的财产资格降到年租6英镑,农村财产资格下调到10英镑。但是,这些自上而下的改革议案都流产了,原因在于没有群众运动的支持,上层内部又存在强大的阻力。
1865年,“全国改革同盟”在伦敦成立,国内政治形势向有利于改革的方向发生了转变。同盟领导机构中工人阶级和资产阶级激进派各占一半,它在各地设立了分支机构,印发各种宣传品,鼓动民众投入****权和秘密投票的斗争。工会运动的态度也明朗化,总部设在伦敦的五大工会领袖纷纷发表声明,要求进行新的改革。11月,被称为英国政治改革“制动器”的内阁首相帕默斯顿去世,罗素勋爵再次出任首相,而原来保守党改革派的格拉斯顿这时投奔过来,成为下院领袖。格拉斯顿是位完美自由主义者,他把自由主义学说运用于国家事务的各个方面,由他担任党的领袖,表明辉格党完成了向自由党的转变。1866年3月,格拉斯顿提出了《人民代表权法》,预计增加40万选民,总数达到120万。
面对这项改革议案,保守党认为改革幅度过大。自由党内部的反对意见甚至更强,一些旧辉格党人坚决反对工人阶级获得选举权,认为工人阶级是贪婪、无知、酗酒、冲动和不计后果之辈,因此不能有选举权。自由党反对派和保守党共同抵制格拉斯顿议案的通过,议案以11票之差被否决,迫使自由党政府在6月份向维多利亚女王提出辞呈。
保守党迪斯雷利新内阁上台时面临国内严峻局面。工人阶级被旧辉格党的侮辱言辞所激怒,在沉寂了近20年后,工人运动再次席卷了英国大地。示威群众走上街头,高呼:“格拉斯顿与自由!”7月23日,在海德公园的大规模集会活动中,发生了冲突和流血事件,气氛变得紧张起来。德比-迪斯雷利政府是在自由党发生意外辞职后上台的,在议会没有多数议席,随时都有下台的可能。经过审时度势,迪斯雷利认为改革是明智之举。于是,1867年3月8日,迪斯雷利提出了新的议会改革方案。新议案规定:凡缴纳20先令直接税和地方济贫税的城镇居民都可以获得选举权,但议案仍然对工人阶级的选民资格做出一些限制。然而,该议案还是遭到了保守党右翼势力的抵制,认为议会改革违背了托利主义的传统。与此同时,各地举行了大规模游行示威活动,“全国改革同盟”加强了政治攻势,4月初,同盟成立了一个300人的代表团与政府谈判,正式向政府提出****权的要求。此时,社会各阶层人士都站了出来,1832年改革前的形势又出现了,进一步的议会改革势在必行。
1867年7月15日,新的改革议案在下院通过,8月15日,经上院和女王批准后成为法律。该议案是保守党首相迪斯雷利提出的,但自由党领袖格拉斯顿对议案进行了全面的修改。第二次议会改革议案规定:城镇居民,凡交纳济贫税的房主或定居一年并交纳房租达到每年10英镑,就可以获得选举权。在农村,每年拥有5英镑收入或租用年值12英镑地产的佃农将成为选民。议案还对议席分配重新进行了调整,一些衰败选区被取消,选民较多的伦敦得到4个议席,曼彻斯特、利物浦、伯明翰和利兹等大城市各增加了一个议席。根据这些规定,英国选民达到240万人,总数翻了一倍,约占全国总人口的10%。通过这次改革,除了矿工和农业工人,英国工人阶级的大多数得到了选举权。
第二次议会改革扩大了选举权范围,基本消灭了“衰败选区”,但贿赂和控制选民的事情仍时有发生。1872年,格拉斯顿政府提出的《秘密投票法》被议会通过。1883年颁布了《取缔选举舞弊和非法行为令》,明文禁止选举中的贿赂、威胁和冒名顶替等行为,违者判处罚金和监禁。尽管如此,下层工人和全部农业工人还是没有选举权,议席分配和选区划分不合理现象依然存在,议会选举制度的民主化改革任务还没有完成。
1884-1885年,格拉斯顿政府进行了第三次议会改革。实际上,改革进行到这个时候,变革已经变得习以为常,各个政党都争着提出改革方案,谁在改革方面占据主动,谁就可能得到更多选民的支持,现代意义的围绕选票的政党之争真正开始了。第三次议会改革基本实现了成年男子****权,按人口比例重新划分了选区,规定一个选区只设置一位议员。而且,议会又先后取消了议员的财产限制和实行议员带薪制,这就为工人阶级竞选议员打开了大门,因为有了薪俸,养家就没有问题,从政的后顾之忧没有了。
第三次议会改革后,贵族制已经日薄西山了,即使贵族家族依靠传统的惯性仍然容易涉足政治,但民主的原则已经胜利,选举权成了“全民的”,在政治上,已经没有“特权阶层”。此后,1918年的议会法案,年满30岁的妇女有了选举权。1928年,妇女选举权年龄下降到21岁。至此,英国完全实现了全体成年公民的选举权制度。
英国的议会改革过程,就是上院权力的逐渐失去和下院权力不断加强的过程,19世纪的议会改革,为这种权力的转换奠定了不可逆转的基石。经过几次议会改革,下院的阶级成分发生了重大改变,贵族的特权也一项项被取消。由于改革后选举人数的扩大,贵族就很难再依靠金钱收买选票的手段来控制议席了。下院和内阁成分也发生重大变化,土地贵族在其中的比例大幅度下降,而且,自由党和保守党还不断地在工商和金融业人士中赐封新贵族。1900年,下院中的土地贵族议员已不到30名,内阁成员中的比例也降到30%左右。在索尔兹伯里侯爵于1892年下台后,大贵族就不能再担任首相职务,除非他愿意取消贵族身份。
英国上议院的议员全部是贵族。按照惯例,下院议案如果被上院否决,该议案就不能生效实行,这就不可避免地在上下两院之间形成冲突。两院首次重大冲突发生在第一次议会改革期间,托利党凭借上院优势,阻止议案的通过。最后,辉格党政府要求国王威廉四世赐封足够的辉格党议员,上院贵族才不得不妥协。上院的这次失败,为其权力向下院的转移提供了示范,因为,从此之后,面对上院的反对,下院多数党政府只要通过赐封新贵族的手段就可以逼迫上院就范。从理论上讲,上院可以一次次否决下院的议案,但内阁在得到国王和下院的支持下,不仅不需要辞职,而且上院最后还是要批准通过。经过多次交锋,到19世纪中后期后,上院对下院议案的否决,只能采取刺探性的拖延方式,而不能走极端。再往后,上院的作用每况愈下。1911年,自由党阿斯奎斯政府将上院对下院议案的否决权,改成期限两年的延置权。1949年,上院的延置权又被缩短到一年。
说到议会民主,人们很自然会想到国王,一般认为,国王与民主制度是很难相融的。因此,当其他国家的王冠一顶顶落下的时候,英国却依然保持着自己的君主制度,这确实有点让人不可思议。实际上,英国的君主制能够保存下来,关键在于英国国王已绝对地放弃了一切实权。在英国,君主服从内阁是18世纪就形成的传统,发展到维多利亚女王在位后期,大臣对国王呈报国事的态度,只是保持着一种敷衍形式下的尊重,“国王陛下的政府”只是一句套话,国王已经成为实实在在的“虚君”。
1838年6月,年仅18岁的维多利亚加冕为英国女王。她在登基之初,并不知道“虚君”的含义。由于自幼受到母亲的影响,她对辉格党大臣本来就颇有好感,上台时,又适逢辉格党执政,加之女王在处理政务上缺乏经验,完全靠辉格党首相墨尔本手把手的教导,而女王也相当听话,言听计从。所以,从一开始,女王就感受着听从内阁意见、惟首相旨意办事的熏陶。由于受墨尔本的影响太大,女王增强了对托利党的反感情绪。后来,女王在夫君阿尔伯特的劝导下,开始采取一种不偏不倚的公正立场,对保守党领袖迪斯雷利的好感,甚至超过了她的“良师益友”墨尔本。其实,即使女王有个人的偏见,也不能产生重大效果。
阿尔伯特去世后,女王悲痛欲绝,几乎完全从公职生活中引退。此后,在一切国家问题上,国王越来越不采取主动姿态,甚至不主动发表对政治问题的个人见解;国王依据大臣的建议行事,国情咨文由内阁起草,国王只要照本宣科就行;政府组阁由政党在大选中的胜负决定,国王只有接受和认命的权力。不过这样的结果,国王虽然失去了实权,但却可以超然于政治纷争之上,国家治理不好是政府的事情,与国王无关。
当然,英国君主并不是一点作用没有。君主作为国家的元首,在对外交往中代表英国;君主作为国家的人格化,是国家政治生活和精神力量的象征,是国家传统的代表。维多利亚女王一生养育了9位子女,夫妻恩爱,平易近人,恪守职责,成为19世纪英国人的道德楷模;国王是世袭制,国王可以其丰富的阅历和经历,为内阁政府提供咨询意见;作为英帝国,也需要有一位英国国王做皇帝,即使是后来的英联邦,如果没有英王,那么英联邦首脑的归属就很成问题了。从形式上看,英国君主现在的权力依然是浩瀚无边。议会的召开和解散要用君王的名义;执政党的施政纲领由君王宣布;君王赐封贵族、爵士和授予荣誉头衔、任命重要文武官员;她是英国国教的最高统治者,任命主教等神职人员;拥有缔约、宣战、媾和等权力。但这些权力都须经过首相和议会的首肯才能行使。而且,根据惯例,君王只有执行的义务而无不执行的权力。此外,首相也由君王任命,但首相必定是下院多数党领袖,君王并没有挑选首相的余地。总之,如果国王能够自律,愿意为国家和人民恪尽职守,在政府需要的时候还能够有所贡献,英国人为什么不让君主制存在下去呢?换句话说,英国王权在一定程度上加强了议会民主政治,而不是相反。然而,如果我们比较都铎王朝的君主与现在的伊丽莎白女王,从君主的权力上看,已经完全不同了,英国君主的变化可以看成英国从传统到现代演变的一个典型,或许能够反映英国的变化。
18世纪的法国启蒙思想家伏尔泰在他的《哲学通信》中就认为:“英国是世界上抵抗君主达到节制君主权力的惟一国家。”在接下来的19世纪里,英国依然持续不断地对这种君主立宪制进行改革。议会改革、议会机制转换以及虚君制度的形成,英国的传统政体实质上已发生了根本性变化。在表面上,英国的议会由国王、上议院和下议院三部分组成,似乎与过去并无两样,国王及王室的尊严照旧、风光无限,上下两院体统完整无缺,议员继续在议会内高谈阔论。但国王和议会必须适时而变,以实现不可遏止的、已经来临的现代社会的要求,完善英国的现代国家制度。可以毫不夸张地说,英国为资本主义国家的议会制度树立了一个典范,英国的殖民地,如美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等的议会制度就是根据英国议会的模板建立起来的,欧洲其他国家的议会制度演变的最终结果也都与英国的大同小异。