四、立法前评估的方法
立法前评估的完善既有程序设计的改进，又应确立良好的方法框架。在方法问题上，一个显然的趋势是，成本效益分析方法的运用逐步扩张，已成为RIA运用的主导方法。但是，不是所有的成本和收益都是可以货币化的，因此还应存在其他的替代方法。在2002年，经合组织就如此陈述过：“（RIA的）最佳实践是，RIA制度要求在所有的管制决定中使用成本收益原则，但是实际运用的分析形式应当基于有关可行性和成本的实践判断。”[13]因此，在立法前评估的方法问题上，笔者将阐述成本效益分析及其相应的替代方法。
1.成本效益分析（Cost-Benefit Analysis）
成本效益分析已成为各国评估立法质量的主要方法，有人称为“最佳实践”。其一般原理是：借助货币化的形式，通过量化法律、法规和政策对经济、社会、环境的各种影响（表现为成本和收益），预估不同的立法方案实施后可能带来的代价和收益，并以此作为立法决策的理性标准。从实务的具体运作来看，该方法也有弊端，时常面临操作费用昂贵、技术面争议较大且受政治干扰等问题的限制。为此，为了弥补成本效益分析无法有效量化的难题，不少国家采用成本效能分析的方法，以为替代或补充。如澳大利亚官方就明确表示，在政府官员不能量化最重要的政策影响时，可以用成本效能分析作为成本效益分析的替代方法。
成本效益分析的核心是量化分析。成本效益分析的作业流程通常有以下四个方面：其一，确认分析的范围，明确分析的对象。其二，确定分析的基准。至少应确立一个客观的基准，才能利用该基准来评估和比较不同立法方案的短长优劣。一般而言，最常用的基准是“安于现状”。引入立法的必要性分析，恰在于立法能够带来“优于现状”的效果和结论，否则反之。换言之，如果新立法所造成的社会成本远超过其可能获得的收益，那么还不如维持现状。其三，进行不同立法方案的利益和成本计算，其核心在于将核心的考量因素予以量化和货币化。其四，在不同方案之间的竞争格局中，通过成本效益分析得出净收益最大化的立法方案。
成本效益分析要识别立法影响，将其予以量化和货币化。因此，首先要解决的问题是，立法的不同影响是否可以量化，以及在什么方面将其予以量化？由于成本效益分析的着重点是经济效益，因此它在理论上能够回答福利经济学的基本问题，即从社会的角度来看，特定的政策干预是否能够创造预期的净收益。但是，不是所有的立法影响都是货币意义上的影响，成本效益分析目前主要是评估立法、执法成本与立法收益的关系。一般说来，制定和执行法律所需要的各项投入均可视为成本项，而立法执行之后的各种产出则被视为效益。在成本的计算上，有些成本是一次性的，有些是重复发生的，两者均构成立法者的机会成本，可用决策者的支付意愿为评估依据。与之相对，立法所带来的效益要比其成本更容易识别，但部分的收益却难以量化，如人的生命、健康和环境改善等收益均没有明显的市场价格。对此，以利害关系人的支付意愿来衡量和评估，似乎更适合。
2.成本效能分析（Cost-Effectiveness Analysis）
成本效能分析的核心是比例分析。成本效能分析的运用与立法效果无法货币化的因素有一定的关联。当立法效果无法以金钱来衡量和估价时，这种方法便获得了其应用的空间和余地。因此其通常用于改善人类健康、安全和生命的政策评估。在估值方面这两种方法有很多相同的地方，它们反映出社会福利和个人选择的相同关注。而且，在评估成本上，起点也是相同的，两者均试图囊括所有不容忽视的成本。两者的方法根本区别在于，成本效益分析更多地关注货币化的成本与收益，成本效能分析更多地关注每单位收益所付出的成本之比值。
成本效能评估分析的最终产物是一个比例，至少表面上避免了立法效果货币化存在的难题。然而，在是否使用成本效能分析作为方案选择的原则的问题上，尚未有统一的共识。在不少国家，均指出效能分析与效益分析存在着同样的问题。澳大利亚官方明确指出，“成本效能分析并不构成拒绝或接受特定方案的绝对标准，而且不应用来协助政府分配资源的政策决定。”当然，我们也必须认识到，成本效能分析法能够产生比较重要的分析结论，因而可以发挥相当重要的作用。在美国，成本效益分析和成本效能分析被置于同等重要的位置。
立法的提前评估符合世界立法程序的一般规律，从世界范围看，立法前评估机制已经为经合组织成员国广泛接受。从当前的实践来看，该机制为改进和完善官方决策提供了一个理性、科学的基础和样板，也为我们研究如何进一步提高地方立法质量提供了有益的借鉴。为了减少法律、法规的试错成本，防范法规执行部门的利益干预和各部门之间的利益纠葛，确保立法的民主性和科学性，立法前评估机制应当引起各地立法部门的高度重视。
Pre-legislative Assessment：a Choice to Improve the Quality of Local Legislation
Tang Yingying Cheng Xinyan
Abstract：With the Socialist Law System with Chinese Characteristics being officially announced established，the legislative focus is shifting from the external quantity to the inner quality.The pre-legislative assessment provides a proper approach to check the necessity and feasibility of the legislation，to predict the potential social impact and the cost-benefit analysis，which would systematically improve the law quality from the foresighted，scientific and practicable perspectives，in the meantime to reduce some avoidable errors in the process of legislation and the following enforcement.When doing this，we could pay close attention to the Western countries which have carried out the pre-legislative assessment for nearly 20 years.China should make full use of such long-accumulated experience for reference to further the quality of local legislation.
Key words：Pre-legislative Assessment，Local Legislation，Legislation Quality 注释：
[1] 北京联合大学人大制度研究所副研究员，法学硕士。
[2] 北京市人大常委会研究室《北京人大》编辑部主任，法学硕士。
[3] ******：《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话》，载《中国人大》，2011（2）。
[4] “体系前研究”和“体系后研究”是中国社科院法学所陈甦教授提出的一对范畴，参见陈甦：《体系前研究到体系后研究的范式转型》，载《法学研究》，2011（5）。
[5] “立法后评估”在我国现行的地方立法实践中有不同的称呼，有的叫“立法评估”、“立法评价”、有的称为“法律跟踪问效评估”、“立法跟踪评估”、“立法回头看”等。2008年、2009年和2010年，全国人大常委会法工委三次召开立法后评估工作研讨会，各级立法机关和学界对立法后评估工作逐渐达成一种共识，因此本文采用“立法后评估”的表述。
[6] 关于什么是“立法后评估”，有学者认为，立法后评估就是“要求立法机关对法规实施情况进行调查研究，了解法规实施后取得的成就，并发现法规实施中存在的问题，分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，从而得到科学客观的反馈信息，以便及时修改完善法律制度，更好地发挥法律、法规的规范作用”。参见李克杰：《立法后还要做些什么》，载《工人日报》，2005-08-12。周旺生教授将这种活动称为“立法评价”，他认为，“立法评价是指法律实施一定时间后对法律的功能作用、实施效果的评论估价和在此基础上对整个立法质量、价值的评论估价。”参见周旺生、张建华主编：《立法技术手册》，499页，北京，中国法制出版社，1999。
[7] 劳动合同法在立法前和立法后的争论，即是典型的例子。2007年6月29日劳动合同法刚一颁布，社会舆论就提出了加重企业负担的问题，企业界、学者提出了劳动合同法的质疑与反对意见。企业家张茵在2008年两会期间，首先向全国政协提交提案，建议修改劳动合同法并取消关于“签订无固定期限劳动合同”的相关条款。参见佚名：《女首富张茵：委员不能顺风走》，载《新京报》，2008-03-09。北大经济学教授周其仁认为，“劳动合同法某种意义上把铁饭碗、终身雇用写入了法律……让在岗的人终身有雇，即使不好好工作，企业也拿他没办法，这不是计划体制的复归吗？”参见周其仁：《重要的是让企业竞争大过劳务竞争》，载《中国企业家》，2008（2）。
[8] Regulatory Impact Assessment或又称为Reulatory Impact Anaylsis， 在中文世界中的译名并不统一。既有译为规制影响评价的（肖兴杰），又有译为监管影响评估的（席涛），还有译为管制影响评估（施俊吉）的。参见肖兴杰等：《英国规制影响评价体制与启示》，载《云南财经大学学报》，2008（4）；席涛：《欧盟监管影响评估框架的评析》，载《国际经济评论》，2006（3）；施俊吉：《管制影响评估之理论与实务》，297页，台北，《地方法制研讨会选辑》，2003。译名的不准确造成了理解上的困难，为了与本文的研究相衔接，特采用“立法影响评估”的译名，以为说明。
[9] OECD，Regulatory Impact Analysis：A Tool for Policy Coherence，载http：//www.oecd.org/document/47/0，3746，en_2649_37421_43705007_1_1_1_37421，00.html，访问日期：2011-05-20。
[10] 席涛：《立法评估：评估什么和如何评估（上）——以中国立法评估为例》，载《政法论坛》，2012（5）。
[11] 目前公开的资料显示，我国仅有两地的人大常委会开展了立法前评估工作。2011年5月，青岛市人大常委会启动立法前评估试点，把《青岛市建筑废弃物资源化综合利用管理条例》和《青岛市实施〈中华人民共和国标准化法〉办法》两件立法项目委托给青岛理工大学和青岛市社科院。参见《青岛市启动立法前评估试点》，载《中国人大》，2011（16）。山东省人大常委会于2012年4月启动立法前评估，将《山东省专利保护条例（修订）》和《山东省辐射污染防治条例》两件立法项目委托给山东社科院和山东大学法学院，由两单位对两件法规进行评估。参见李占江：《立法前评估，能否限制部门利益》，载《大众日报》，2012-04-28。另外，北京市人大常委会从2008年开始法规立项论证工作，相比于过去，立项论证最大的变化在于人大常委会的工作机构组织进行论证，向主任会议提交论证报告，由主任会议来审定该项目是否可以起草。参见刘晓鹏：《立法多一道“门槛”北京人大试行法规立项论证》，载《人民日报》，2008-08-06。
[12] 徐平：《国外立法评估的启示》，载《人民政坛》，2011（11）。
[13] OECD，Regulatory Impact Analysis Inventory：Note by the Secretariat，OECD Publishing，p.129.
