《公约》第30条第3、4款虽然是处理条约冲突问题的重要成文法规则,但并不是国际实践中处理条约冲突的唯一依据,相反,这些规定在适用上具有剩余性质,是一种剩余规则(residuary rule),[5]也就是说,其在适用上具有劣后性,仅仅在其他解决冲突规则无法适用或者适用后不能解决冲突时才能适用。首先,当条约中含有明确规定何者优先适用的冲突条款时,这种条款自然应当优先适用;其次,在解决条约冲突问题方面,第30条相对于《公约》第31、32条的条约解释规则同样具有剩余性质。这是因为,通过条约解释规则的运用,可以将本来可能冲突的内容解释为不冲突,从而避免条约冲突的实际产生,此时也就不需要再适用第30条规定的方法来解决条约冲突。
《公约》第30条第3、4款把先约和后约的冲突分为两类:先约所有当事国同时也都是后约当事国情况下的冲突;并非所有先约当事国均为后约当事国情况下的冲突。
二、后法优先原则的适用——先约当事国均为后约当事国时的冲突解决
这种冲突可进一步分为两种情况:先约和后约当事国完全相同(AB—AB型)和后约缔约方完全包括先约当事国(AB—ABC型)。总的来说,后约反映了当事国最新的意图,一般会优先适用,如果先约与后约确有相合之处,先约也可以在相合范围内适用,但这需要以先约没有默示终止或停止施行为前提。
(一)先约与后约均为有效和正在施行
关于这个问题可以从两个方面来理解:第一,先约与后约应均为有效及正在施行,因为条约有效是条约发生冲突的先决条件,也是第30条能够适用的重要前提;第二,先约不存在根据第59条规定终止或停止施行的情况。《公约》第59条规定,如果自后订条约可见,或另经确定当事国的意思是此事项应以该条约为准,或者后订条约与前订条约规定的不合程度使两者不可能同时适用,先约则被视为已经默示终止;而当在当事国停止施行先约的意图可以通过后约或者其他方法判断出来时,后约则被视为默示停止施行。接下来的问题就是,如何理解先约因为后约的订立而导致默示终止或者停止施行?第59条与第30条第(3)款的关系是什么?
第59条适用于先约当事国没有明示中止或修改先约,就缔结了另一个与先约不符的后约的情况。在先约与后约当事国完全相同的情况下,根据《公约》第54条,后约的缔结毫无疑问将导致先约的终止。而在上述AB—ABC型冲突中,情况也是一样的。那么,后约在何种情况下会被认为默示终止了先约或者使得先约停止施行呢?
根据第59条第1款的规定,先约的默示终止可以通过后约规定来判断,可以通过后约的缔约准备资料和其他相关资料来判断,也可以通过先约与后约的适用后果来判断。而第59条第2款则规定,如果有关情况表明,后约意图仅仅是先约暂停施行,先约不应被认为已经终止。也就是说,先约被默示停止施行的原因只有一个:当事国有此意图。这种意图可以是后订条约中的明确规定,也可以是通过缔约准备资料等相关资料做出的合理判断。不过实践中后约意图使先约暂停施行的情形并不多见。[6]因此,如果发生第59条规定的情况,先约就不再具有法律效力,也就谈不上会与后约发生冲突,以及何者将优先适用的问题。也就是说,只有第59条规定的情形没有发生,第30条才有适用的余地。
(二)第30条第3款中的“相合”(compatibility)问题
在后约当事国包括先约所有当事国的时候,先约在没有被默示终止或停止施行的情况下,仅仅在与后约相合的范围内适用。这里的“相合”一词指的就是先约与后约就同一事项的规定两者相符,或者说不相违背。《公约》起草委员会曾经指出,后约与先约中条款存在差异本身并不意味着两者就“不相合”,[7]在以下情况中,先约尽管与后约的规定有差异,但先约仍然能够适用。
1.从适用具体情况或后果来看,先约能够适用
这种情况可以通过如下例子来说明:AB两国均不是《保护文学艺术作品的伯尔尼公约》缔约国,它们订立的双边协议规定,作者的著作权保护期为作者有生之年加上死后60年;随后AB两国又和C、D等国订立协议,规定保护期为作者有生之年加上死后50年。此时,先约与后约均为有效,对于AB两国死亡已逾50年的作者的著作权,就可以适用先约而非后约来保护。
2.从缔约国意图判断,先约将继续在这些国家之间适用
例如,ABC三国缔结了一项给予广泛特权与豁免的领事公约,这些国家后来又与其他国家订立了特权与豁免范围较小的领事公约,如果从缔约时的准备资料或者其他相关资料来判断,在先的领事公约将继续在ABC三国之间适用,先约的效力就可能被维持。
三、后法优先原则的适用——并非所有先约当事国均为后约当事国时的冲突解决
这种类型的冲突是当今国际社会中最为常见的条约冲突,往往涉及众多国家,各当事国之间的条约关系错综复杂。该种条约冲突又可以细分为两种情况,在第一种情况中,先约当事国的数量多于后约当事国(ABC—AB型),而在第二种情况中,先约当事国与后约当事国虽在数量上相同,但彼此之间并不完全一致(AB—AC型)。前者除了会发生条约冲突外,还涉及条约修改的问题,后者则是条约冲突中一种最难处理的冲突,有人甚至认为,第30条根本没有为这种冲突提出解决方法。[8]
(一)《公约》制定之前的相关国际实践
在《公约》制定之前,国际社会通常倾向于采用政治谈判而非严格的法律方法来解决条约冲突,因此进入司法程序的条约冲突案例数量并不多。在这些有限的案例中,相关机构都认为,此时应该适用先约的规定,即所谓“先法优先原则”(lex prior)。
1.布利安—查莫罗条约案(Bryan-Chamorro Treaty Case,哥斯达黎加诉尼加拉瓜)
哥斯达黎加与尼加拉瓜于1858年签订《卡纳斯-赫雷斯条约》(Ca?as-Jerez Treaty)。该条约规定,尼加拉瓜对圣胡安河享有主权,哥斯达黎加享有永久自由航行权,同时,尼加拉瓜承诺在订立其他关于运河开凿运输的任何协议之前,需征求哥斯达黎加的意见。1914年,尼加拉瓜与美国秘密订立了《布利安-查莫罗条约》,允许美国享有经由圣胡安河和尼加拉瓜湖或尼加拉瓜境内的其他路线建造、运营和维护通洋运河的专有权利,尼加拉瓜还把一个海湾中的海军基地租给美国。哥斯达黎加就此问题与尼加拉瓜多次交涉未果,遂向中美洲法院起诉,认为《布利安-查莫罗条约》违反了尼加拉瓜在《卡纳斯-赫雷斯条约》中的义务,要求法院确认该条约无效。尼加拉瓜辩称,《布利安-查莫罗条约》并未禁止尼加拉瓜“转让”与运河有关的权利,而且运河在何时修建,如何修建,采取何种路线等问题并不确定,这些行为也没有实际发生,因此并不违反《卡纳斯-赫雷斯条约》的规定。
法院经审理后认为,尼加拉瓜在条约中承担了与哥斯达黎加进行协商的义务,但连通知哥斯达黎加的行为都没有做出,因此对后约的批准行为构成对先约的违反,侵犯了哥斯达黎加的条约权利。同时,尼加拉瓜有义务根据国际法采取可能的措施,将与哥斯达黎加的法律状况恢复和维持到后约订立之前的情况。
本案的实质问题即,先约与后约当事国不完全相同情况下,两个条约的冲突应该如何解决。从判决来看,法院赞成先约的适用。本案的另一个问题在于,后约当事国之一的美国并不是建立中美洲法院条约的缔约国,不受中美洲法院裁决的约束。即使法院宣布先约无效,美国仍有权要求尼加拉瓜履行在后约项下的义务,一旦尼加拉瓜无法履行,就要承担相关的国家责任。正是考虑到条约效力以及随之引发的国家责任问题的复杂性,法院有意回避了这些问题,而仅仅只判决尼加拉瓜违反了先约。
2.奥斯卡钦案(Oscar Chinn Case)
1885年,西欧13国为处理刚果盆地(宗主国为比利时)通商问题签订了《柏林一般法案》(General Berlin Act),该条约规定,对该条约的修改只能在全体当事国一致同意的情况下为之。但《柏林一般法案》部分缔约国随后于1911年中订立了《圣日耳曼条约》(Convention of Saint-Germain),进一步处理该地区的通商事宜。英国与比利时均为这两个条约的当事国。奥斯卡钦是一个英国公民,其在刚果的一项产业由于比利时颁布的商业法规而破产。英国为此代表该公民诉诸常设国际法院,认为《圣日耳曼条约》应该优于《柏林一般法案》适用,比利时的法律违反了《圣日耳曼条约》项下的义务。
法院经过审理认为,应该适用《圣日耳曼条约》处理双方的争议,其理由在于:第一,双方在本案中主要都是援引该条约作为确定权利义务的依据;第二,尽管《圣日耳曼条约》的效力似乎存在疑问,但事实上并没有任何国家对此表示质疑,甚至那些是《柏林一般法案》缔约国但不是《圣日耳曼条约》缔约国的国家也没有对条约效力表示异议。法院的判决似乎表明,尽管先约中存在着当事国不得缔结嗣后不符协议的规定,但随后缔结的这种协议并不会因此而绝对无效。
(二)ABC—AB型条约冲突及解决
1.《公约》制定过程中的争论
在《公约》的制定过程中,国际法委员会先后任命了四位著名的国际法专家作为特别报告员。在条约冲突问题上,后三位特别报告员之间存在着不同意见,这些分歧主要集中在冲突时先后约如何适用,以及后约效力认定的问题上。
作为国际法委员会任命的第二任特别报告员,劳特派特认为,如果先后约相冲突,最重要的问题在于何者应该优先适用。劳氏基本赞同先前实践所确立的先法优先原则,不过有一个例外,即先约不能和《联合国宪章》等为了国际社会利益订立的普遍性多边条约相冲突。在此基础上,他又提出了自己对后约效力的看法,即虽然后约的履行将导致违反先约义务,但后约只有在对先约的违反程度足以严重影响先约其他当事国的利益或者严重损害先约订立目的时才无效。[9]理由如下:第一,如果条约当事国承担了不得侵害先订条约国权利的义务,其订立的后约对先约造成了严重损害,这本身就是非法行为,后约因此无效,这是国际法一般原则、国际公共政策和善意原则的基本要求。这显然借鉴了国内合同法中违反契约时的损害赔偿理论以及国际法中的善意原则。第二,此时后约的无效对于维持法律统一性非常必要。根据劳特派特的说法,后约尽管只是在少数当事国之间订立,但某种程度上却能够影响先约所有当事国,这在多边公约的情况下尤为明显。总的来看,劳特派特是从效力角度来考虑条约冲突,努力以国内法中的情况来想象条约,并认为多边条约在健全的国际法体系内的作用相当于国内立法。[10]
第三任特别报告员菲茨莫里斯基本赞同劳氏的观点。为了进一步说明自己的观点,菲氏进一步把条约划分为互惠性条约(reciprocating)与非互惠性(non-reciprocating)条约,同时又将后者分为相互依赖性(interdependent)和整体性(integral)条约。[11]
互惠性条约是那些包含当事国之间利益交换,或有互惠行为的条约,大部分国际条约均属此类。在这些条约中,非违约方可通过对违约方采取反措施获得补偿。这种条约所引发的条约冲突可以分为两种类型。第一种是AB—AC型,此时,后约与先约冲突本身并不导致后约无效,维持后约有效性的主要理由是保护后约其他国家的权利,否则对于那些无过错的、本着善意缔结后约的当事国是不公平的,因为它们对于与它们缔结后约的当事国在先约中所承担的不符义务并不知情。第二种是ABC—AB型,此时后约与先约相冲突也不能导致后约无效。理由有两点:第一,此时后约的缔结在法律上不会导致先约中这些当事国义务的减少,也不会影响其他当事方的法律权利或地位;第二,当事国修改其相互关系的权利是当今国家用于改变现行条约制度最为主要的工具,其在实践中的运用非常广泛,考虑到多边条约很难在全体当事国同意的情况下进行修改,这种方法尤为必要。如果禁止这种相互间的修改行为,无异于赋予了一小部分国家反对大部分国家要求对条约进行修改的否决权。