第36章 传媒与政治的博弈(5)

（二）管理主体：当局由台前退居幕后

政治的民主化趋向带动了新闻传播制度的重构。当局控制媒体的现象在减少，对新闻施加控制的主体，不仅限于当局，还扩及政党、运动团体、各种利益集团及个人。当局在传媒管理上的战略性退出，转为隐蔽的调控方式。但是，我们也看到，台湾社会仍一定程度地保留了政治集权以及媒介与权力合作的痕迹，新闻媒介的客观独立和自律自治并未建立起来。最典型的是在2000年的选举中，创刊以来一直以“台湾人的声音”自居的《自由时报》，在广告方面，从2月16日至3月15日的29天内，没有一则有关宋楚瑜的广告，而头版有关连战的广告则多达11条，其他版面的广告有29条。另外，陈水扁的头版广告虽有14条，但全部为报题旁的小栏广告，从中不难看出《自由时报》的立场。而国民党的党报《“中央”日报》则更为典型，在29天内的广告全是连战的，其余两位候选人一则都没有。

长期以来，台湾地区对于电信、资讯、传播媒介的管理，分属“交通部邮电司”、“电信总局”、“新闻局广电处”等不同单位管辖；另外，台湾“行政院国家资讯通信基本建设推动小组”、“国防部通信电子资讯参谋次长室”也有相关业务。资讯服务方面则交由科技或经济事务相关单位，如“行政院经济建设委员会”负责规划、辅导；新兴互联网媒体的管理则委托“财团法人台湾网路资讯中心”执行，然其主管机关仍为“交通部电信总局”。如此“叠床架屋”、“多头马车”的结构造成管理层级混乱且政出多门、效率低下。台湾相关产业及学界人士强烈期待变更传播通讯监管制度，成立对资讯、传播、通讯进行统一管理的、独立于行政系统之外的监管机构。

目前，台湾地区的新闻管理机构按其性质可分为两类：一类是具有一定制裁权的实权机构，如“通讯传播委员会”、“新闻局”、“警备总署”、国民党文化工作委员会（简称文工会）、“交通部”等；另一类是属自律性和协商性的新闻界组织如报业公会、报业协会、新闻评议会等。

1.台湾“新闻局”

1950年，台湾“行政院”设置当局发言人办公室，负责新闻发布暨国际宣传等事宜。1954年，台湾当局在此基础上恢复“新闻局”建制，负责“阐明地区政策，宣传政令政绩，向境内外发布重要新闻，并有效运用大众传播媒体，在境外积极开展新闻文化工作，加强对敌文化作战，为境内外新闻界及一般人士广泛提供有效服务”。1981年，台湾当局修订公布的“行政院新闻局现行组织条例”规定“新闻局”设置“国内新闻处”、“国际新闻处”、“出版事业处”、“电影事业处”、“广播电视事业处”、“资料编译处”、“视听资料处”、“综合计划及联络室”、“总务室”、“人事室”、“会计室”等8处4室。1992年，新设“政风室”，连同“法规委员会”、“诉愿审议委员会”，共计8处5室2会。

值得注意的是，民进党登上台湾的政治舞台后，新闻媒介和政党之间的合作关系更加明朗化，“新闻局”的组织结构正是最好的说明：一方面，“新闻局国内处”与“国际处”负责对内对外宣传；另一方面，新闻局广播电视处、电影事业处、出版事业处却是大众传播媒介的最高行政管理单位。主司政令宣传者同时也是媒介管理者。宣传为主、新闻为从的组织结构，也可以从历任“新闻局长”的背景看出来。

历任局长除魏景蒙先生系新闻界出身外，其余皆来自党政单位。显然，当局发言人的角色远比大众传播事业主管的角色重要。

台湾“行政院新闻局”的管理原则是所谓“依法行政”。所谓“法”，主要是指台湾所谓的“出版法”、“广播电视法”以及“宪法”中的有关规定。其主要工作职责：一是自上而下介绍台湾当局的政策、方针，做好当局发言人；二是负责宏观新闻政策的制定；三是主动搜集来自民众和社会的情况作为拟定政策的参考。尤其是解除“报禁”后，台湾“新闻局”的服务性大大加强，除定期召开记者例会外，还专设了“新闻资料中心”，并负责与其他行政部门联系，为记者提供便利。

2.台湾通讯传播委员会

为适应台湾地区传媒产业及通讯产业的发展，克服多年来台湾地区电信和传媒产业多头管理的弊端，2006年初，台湾通讯传播管理委员会（Communication Comission）正式挂牌运营，其权限是统筹台湾地区传播、通信、资讯的相关监理和管理权责。根据2005年11月间公布的相关规定，在人员组成上，通讯传播委员会由各政党（团）依据其在“立法院”所占席次比例举荐委员组成，在管理权限上，原由“新闻局”及“交通部”主管的相关规定，均将由通讯传播委员会担任主管机关。

在实际运作过程中，通讯传播委员会从成立之日起，受台湾政党政治和利益格局的影响，承受着来自社会各方的压力。首要压力来自掌管台湾媒体长达几十年的“行政院”。由于国民党的长期统治，其在台湾传媒业的影响根深蒂固，而民进党当局建立通讯传播委员会的一个目的就是要借此将国民党的势力从传媒业中驱逐出去。且看通讯传播委员会的“设立宗旨”。通讯传播委员会的成立旨在“落实‘宪法’保障之言论自由，谨守、党政军、退出媒体之精神，促进通讯传播健全发展，维护媒体专业自主，有效办理通讯传播管理事项，确保通讯传播市场公平有效竞争，保障消费者及尊重弱势权益，促进多元文化均衡发展，提升地区竞争力”。其中所说的“谨守‘党政军’退出媒体之精神”，就与陈水扁一贯的做法不谋而合。

在人员分配和权责问题上，作为执政党的民进党和最大的在野党国民党的争执也没有停止过。由于按照规定通讯传播委员会的成员席次是按照“立法院”各党派的席次比例分摊的，所以，国民党一方占据了通讯传播委员会的多数席次。对此，民进党当局当然不甘心，又援引相关规定，通讯传播委员会的职权范围虽已涵盖通讯、传播的多个方面，具体职能依然是以监督管理为主，“行政院新闻局”原有的辅导与发展传播产业的职权并没有丧失或完全转移至通讯传播委员会，通讯传播委员会在现有的制度设计中并非完全“取代”了“新闻局”。因此，通讯传播委员会与“新闻局”之间的矛盾和争斗便在所难免。2006年六、七月间，通讯传播委员会与“新闻局”之间发生的数起职权执政之争均源自于此。另外，根据通讯传播委员会的委员产生办法，首届委员会9名委员中，7位为国民党或亲民党（蓝营）推荐，仅两位为民进党或台联党（绿营）推荐，这种结构已经失去了与“执政党”和当局有效沟通的政治基础，独立管制机构与行政机关协调合作的理念难以实现。

从台湾传媒业的大环境来看，通讯传播委员会所面对的是一个商业化过度发展的媒体乱局。台湾有线电视在20世纪90年代后期成为台湾最强势的媒体后，新闻内容“小报化”、低俗化的趋势愈演愈烈，通讯传播委员会成立之前的“新闻局”多次被社会各界要求对此现象进行调整和改善，但由于身份和管制方针定位的不正当，总是陷入政治干预的争议而少有实际成效。通讯传播委员会成立后，虽然对这个议题进行了较为审慎的介入，仍多次被批评为对于电视新闻乱象的无能与消极。

与此同时，媒体与通讯传播委员会的摩擦不断发生：2007年3月至5月间，面对两起电视台播出内容造假、违背新闻职业道德的事件，通讯传播委员会对三立电视台和TVBS处理的迥异引起了社会各方的强烈不满。尤其是对TVBS周政保假新闻事件的处罚决定，引起了其他媒体对TVBS的普遍同情，反而众口一词将矛头指向通讯传播委员会和“行政院”。与传媒业界的摩擦严重阻碍了通讯传播委员会与媒体进行良性沟通与互动，其超然的地位受到挑战。

尽管在现实运作中遭遇多方面的压力，通讯传播委员会的成立依然被普遍视为台湾传播通讯管理机制的一次巨大进步，除了少数文章，公共舆论普遍表现出对通讯传播委员会的信任以及对于自由市场主义的向往。然而，就通讯传播委员会所面临的环境而言，行政、党派、产业主体、公民，它们都从不同角度对其产生着压力。这种形式上独立的机构在许多情况下其实是相当脆弱而无力的，基本只能作为协调者或中间人而发挥作用，面对纷繁复杂的社会关系，妥协让步便成为这样一种机构的常态逻辑。因此，其作用发挥的良性与否，关键在于一个社会政治生态的良好与恶劣。

3.自律性和协商性新闻界组织

台湾地区另一类属自律性和协商性的新闻界组织主要有报业公会、报业协会、新闻评议会等。其中，台湾的台北报业公会、台湾报纸事业协会及高雄市报纸事业协会是报界的联合性组织，由各报推荐的主管人组成，这些组织通过协商方式处理报纸生产中的一系列带有共性的各类问题，并制定出报业共同遵守的规范，以减少内部摩擦和完全自由竞争带来的报业间的矛盾和损失，促进报业的协调发展。台湾新闻评议委员会则是台湾当局控制舆论的机构，前身为台北市新闻评议委员会，1974年改现名，主管对台湾报纸、通讯社、广播电台和电视台的报道、评论、节目和广告的“评议”，旨在“维护新闻自由，推行新闻自律，提高新闻道德标准、促进新闻事业善尽社会责任及健全发展”。

除此之外，台湾地区还有12个新闻团体，即“中华新闻学会”、新闻评议委员会、通讯事业协会、台湾报纸事业协会、台北市报业公会、广播电视事业协会、广播节目改进协会、电视学会、杂志事业协会、新闻编辑人协会、台北市新闻记者公会、专栏作者协会。

（三）管理方式：他律与自律、行政规范与奖励机制并重

台湾对传媒业的管理，不仅设立了专门性机构，而且还通过灵活的政策来调控产业结构布局，进行市场监管。随着台湾社会的发展，传媒领域的有关规定也在逐步健全和完善，其中以所谓的“广播电视法”、“通讯传播基本法”为代表，一定程度上为当局意志提供了制度性保障。台湾传媒领域的专门性规定比较完备，但同时修正补充也比较频繁。探究其中原因，一方面是传媒业的发展变化较快，为了解决有关规定滞后问题不得不经常调整补充；另一方面，也是各派政治势力对传媒领域施加影响规定的表现。

以广电媒体为例，所谓的“广播电视法”属于其行政规定部分，主要包括：（1）“立法院”制定通过的所谓的“广播电视法”、“广播电视事业发展基金条例”、“‘中央’广播电台设置条例”、“有线广播电视法”、“公共电视法”、“卫星广播电视法”、“通讯传播基本法”；（2）“行政院新闻局”制定通过的所谓的“广播电视法施行细则”、“有线广播电视法施行细则”、“卫星广播电视法施行细则”、“电视节目分级处理办法”、“广播电视广告内容审查标准”、“有线广播电视审议委员会审议规则”、“有线广播电视广告制播标准”、“制播卫星广播电视广告注意事项”等；（3）“交通部”制定通过的所谓的“卫星广播电视工程技术管理办法”、“广播电视业者使用卫星转频器中继节目信号管理实施办法”等。台湾广播电视行政管理来自于有关规定授权，主管机关主要通过行政手段来监管广播电视。所谓的“广播电视法”、“有线广播电视法”、“卫星广播电视法”授权“新闻局”、“交通部”及当地直辖市、县市当局在各自职权范围内对违反者给予警告、罚款、停播、吊销执照等行政处罚。

为了应对数码、网络等技术使广播电视与电信融合之情势以及WTO对视听服务产业开放之趋势，建立公平统一的竞争市场，2003年5月25日，台湾“行政院”2841次会议通过了所谓的“广播电视法”、“有线广播电视法”及“卫星广播电视法”合并修正草案。所谓的“广电三法”草案将广播电视产业结构分为三类：第一类是内容提供者（Content Provider），包括广播电视节目供应者和频道经营者；第二类是服务提供者（Service Provider），包括无线、有线、卫星广播电视运营平台服务，新设其他类广播电视运营平台服务，以规范电信业者跨业经营广播电视产业；第三类是传输提供者（Access Provider），包括无线、有线、卫星及其他传输网络形成的传输平台。不同的业务经营有不同的管理规则，比如对于传输通路提供者要求做到普及并进行所有权管制，对于内容提供者则要求多元服务等。