自先秦管仲、商鞅、韩非等改革家、思想家们抱农业定为本业、把商业定为末业之后，“农本商末”便成为中国文化中一个经典性的概念术语，被中国古代社会历代王朝所延续使用。“重本抑末”，又称“重农抑商”的思想，成为中国传统经济思想的重要内容，重农政策也就成为历代统治者的基本经济政策。
清朝政府对商人资本所采取的态度较之前代各朝要相对宽容，其基调也是积极的。清初屡见减轻商人负担的“谕旨”，严禁关吏滥征。
顺治初年，针对满洲贵族依仗特权欺行霸市，“勒价强买，公行抢夺”等诸种不法行为，谕令禁止，并要求户部严加查办。“如有不遂法纪者，俱行治罪。传谕各处抚、按、道、府、州、县各官，不论满洲及满洲家汉人，若有违法犯罪者，即拿送来京若地方官不能稽查，即属庸懦溺职；刑部官有所徇纵，即属挟私误公。国法具在，断不轻饶。但不许听无据虚词，妄行具奏。满汉买卖人俱从公交易，不许争斗启衅，致误生理”。为防止管关官吏对商人的非法勒索，顺治八年又谕令吏部，“榷关之设，国家借以通商，非以苦商。关税原有定额，差一司官已足，何故滥差多人？忽而三员，忽而二员，每官一出，必市马数十匹，招募书吏数十人包揽经纪，任意需索。量船盘货，假公行私，沿河一带公然与动夺无异，商贾恐惧不前，百物腾贵”。着令各关只能“设官一员，其添设者悉行裁去，以后不得滥差。”到了康熙时期，他既以农业为国家根本，继续沿用“重农”政策，又正视商业的积极力量，一改过去的“抑商”传统观念而采取“恤商”措施，促进了社会经济的快速发展。康熙进～步提出了“利商便民”的口号，明令“严禁各关违例征收”，从康熙五年开始，着令各地关口刊税例木榜，“并商贾往来之孔道，遍行晓谕。或例内有加增之数，亦明白注出，杜吏役滥征之弊”。通过“多刊木榜，昭示商民，照额征收。如有不肖官吏，于定额外，私行滥收者，令该督抚不时查察，据实题参，依律治罪。”在李煦的奏折中多次表示，“至于不扰累商人，非特奴才当体圣心，凡系属员，理应共为钦遵者也”，也反映了康熙本人对“恤商”的关注。
康熙执政时期，在采取措施恢复农业生产的同时，为发展工商业，他不仅提出了“利商便民”、“恤商”的口号，还先后采取了以下一系列的措施：
一是废除匠籍。
清初采取了解除手工业者对国家的封建人身依附关系的措施。顺治二年(1645年)，清政府鉴于自明嘉靖时匠户改征代役银之后匠籍已经日益混乱的现象，宣布“除豁直省匠籍，免征京班匠价”，明令废除匠籍制度，手工业工匠不再交纳班匠代役银（即匠班银）。十五年，工部因京师“工程尚繁，需用不赀”，又恢复了班匠银的征收。但当时许多地方早已籍存丁亡，已不可能再按匠丁征银，只得金派民户代纳，或由官府自行赔补。由于班匠银数量较少，如浙江平湖县一年只有一百九十余两，若归入条鞭或摊入地亩，民户负担并不特别加重，而银额则可得到保证，于是清政府在康熙三年(1664年)规定班匠银改入条鞭内征收；从三十六年起，从浙江开始，各省又陆续将其摊入地亩。随着代役银负担的解除，匠籍制度实际不再存在。
在废除匠籍的同时，清政府还一再严令禁止各地以“当官”为名对工匠实行各种科派和力役。官办手工业中开始普遍采用雇募办法向各省征调工匠。原在内务府及各地其他官办手工业中服役的工匠也免除了“住坐”、“存留”名色，计工领取工银月米。
二是在一定程度上取消了贸易和生产的限制。
康熙时期逐步放宽了对采矿的限制。康熙采纳云南总督蔡毓荣的建谈，于康熙二十一年(1682年)允许私人开矿，实行任民开采、国家收税的政策。云南的采矿业随之兴旺起来，铜产量达到每年四百万斤。康熙二十三年(1684年)，康熙下令“开采铜斤，听民自便。”这一政策调动了商民投资矿业的积极性，有力地推进了矿业的开发。康熙五十二年(1713年)，四川一碗水地方有上万人偷采，康熙不允许地方官驱逐采矿者，提出与百姓共享自然之利的主张。广东有个大商人何锡申请在广东海阳的仲玩山开采铜铅矿，并愿意每年上缴五万两银子，康熙特许他试办三年。这样，到康熙后期仅云南的铜矿就有十八处，矿工近百万人。广东、广西、四川、湖南、贵州等省的采矿业也有了较大规模的发展。
但是，作为封建地主阶级政治代表的康熙，仅仅把开海、开矿当作经济上的权宜之计，没有也不可能做出更长远的考虑。当封建经济恢复和发展到一定水平，康熙认为开海开矿在政治上的危害远远大于经济利益时，他又作出了禁矿、禁海的决定。康熙五十四年(1715年)，云南有人奏请开银矿，李光地向康熙面陈：“矿工聚集起来很容易，但将来矿产采尽，如何遣散这些人就成了问题。”他的话还没有说完，康熙便频频点头表示赞同。因为矿工造反在明代就有先例，康熙对聚众采矿给朝廷构成的威胁深以为虑，于是拒绝了开办银矿的要求。按照他的旨意，不少地方的矿工被强行遣散。大商人何锡的矿场也被封闭。刚刚发展起来的矿业重新衰落下去，云南的铜产量下降到每年一百万斤。
江南丝织业在明代就已经发展到了相当水平，历经明末的战乱和清初的屠杀，丝织业已是一片萧条。这一时期，康熙减少了对江南丝织业的税收，取消了每家机户的织机不得超过百张的限制，鼓励有能力者多置办织机。丝织业于是很快恢复和发展起来。仅苏州城的踹坊就发展到三百多家，踹匠有万人之多。在不断扩大规模的同时，丝织品的种类迅速增加，质量也有了很大提高，不少产品享誉海内外。这时，南京、苏州的丝织业中还出觋了账房。占有大量资金、织机和原料的账房，将加工任务分派给机户，机户织出成品再交给帐房出售。
账房的出现不仅反映了丝织品业的发展水平，而且代表了在当时比较先进的一种生产管理方式。与此同时，制糖业和陶瓷业也有了很大的发展。康熙年间，仅台湾一地就年产蔗糖二三百万石。江西景德镇的工匠有十几万人，瓷器的花色达到了空前的水平。随着工商业的发展和对外贸易的繁荣，一批新兴的工商业城市也在全国各地涌现出来。
南京、佛山、厦门、汉口、无锡、镇江都是当时十分繁荣的城市，广州甚至有“金山珠海，天子南库”之称。
三是开放海禁。
康熙二十三年（1684年），清政府开始允许江、浙两省沿海商民出海贸易、捕鱼，闽、粤两省也废止了出海贸易的禁256令。开放海禁，顺应了形势的需要和广大人民的心愿，促进了生产的发展和人民生活的改善。也促进了我国东南沿海地区贸易及中外贸易的迅速发展。
清初的禁海政策主要是为了防堵明郑势力的侵扰，割断沿海地区和明郑反清力量的联系。这一做法和明初海禁的背景有些相似，明太祖的禁海令目的就是防止张士诚、方国珍残部勾联倭寇对内地的侵扰。
顺治十三年（1656年），清廷发布《申严海禁敕谕》，北自天津南至广东，“严禁商民船只私自出海，有将一切粮食货物等项与逆贼贸易者，或地方官察出，或被人告发，即将贸易之人，不论官民俱行奏闻正法，货物入官，本犯家产尽给告发之人。其该管地方文武各官不行盘诘擒缉，皆革职，从重治罪。地方保甲通同容隐不行举首，皆论死。凡沿海地方，大小贼船可容湾泊登岸口子，各该督抚镇俱严饬防守，各官相度形势，设法拦阻，或筑土坝，或树木栅，处处严防，不许片帆入口，一贼登岸”。
顺治十五年(1659年)清政府下达了迁海的命令，强迫沿海居民内迁三十至五十里，不准商船渔船片帆出海。顺治十八年(1661年)，禁海令在沿海全面推行。
“禁海令”和“迁海令”，使沿海居民流离失所，谋生无路，“百姓皆失业，流离死亡者以亿万计“，严重影响了沿海地区经济的发展，以致沿海三十至五十里内，满目荒凉。有记载日：“福建、浙江、广东、南京四省近海处各移内地三十里，令下即日，挈妻负子载道路，处其居室，放火焚烧，片石不留。民死过半，枕藉道涂。即一二能至内地者俱无儋食之粮，饿殍已在眼前。如福清二十八里，只剩八里。
长乐二十四都，只剩四都。火焚二个月，惨不可言。兴、泉、漳三府尤甚。”“初立界去海岸二十里，己犹以为近也，再缩二十里，犹以为近也，又再缩十里，凡三迁而界始定。堕州县城郭以数十计，居民限日迁入，违者辄军法从事，尽燔民间庐舍，积聚什物重不能至者，悉纵火焚之，著为令。越界外出者，无论远近皆立斩。地方官知情容隐者罪如之，其失于觉察者，减死罪一等。功令既严，奉行者惟恐后期，于是四省濒海之民，老弱转死沟壑，少壮者流离四方，盖不知几百万人矣。”与此同时，清廷又在法律上规定：凡将牛马、军需、铁货、铜钱、缎匹、绸绢、丝棉出境贸易及下海者，杖一百；若将人口军器出境及下海者绞；因而走泄事情者斩，官吏庇纵者同罪。而且，“民有阑山咫尺者，执而诛戮，而民以误出墙外死者，又不知几何万矣。”清初的禁海令先后颁行五次，除了顺治十二年、十三年外，在康熙年间还有二次。
康熙即位以后，清政府也曾又多次重申禁海之令，康熙四年（1665年）谕令：“青、登、莱沿海等处居民，准令捕鱼外，若有籍端捕鱼，在沿海贸易，通贼往来者，照先定例处分。”康熙十一年（1672年）题准：“凡官员兵民私自出海贸易，捉拿问罪。”三藩之乱（1673—1681年）后，清政府更是全面厉行禁海令，导致“上自福州福宁，下至诏安，沿海筑寨，置兵守之，以截内外，滨海数千里，无复人烟”。
由于禁海迁界对沿海数省社会经济的破坏极为惨烈，地方官多有上疏非议者。早在顺治十八年(1661年)五月，便有平南王尚可喜土疏要求停止内迁沿海居民。据记载，是月，尚可喜奉旨与两广总督李楱凤勘海后，即上疏为迁民请命，疏中“述粤东沿海二千余里生灵数百万，室卢（庐）在是，产业在是，祖宗坟墓在是，一日迁移，流离失业，深可悯痛，哀请宸恩。”任职福建总督多年的李率泰虽是禁海政策的倡行者，但康熙五年(1666年)，在他临终前，却遗书请求展界。他说：“海贼远窜台湾，奉旨撤兵，与民休息，洵为至计！
数年以来，令海滨居民迁移内地，咸苦失其故业。宜略宽界限，俾获耕渔，庶稍廷残喘。”清廷虽未准行，但弛禁和开界已为相当多的地方官员所倡导。
258在平定三藩的战争将要结束之际，朝廷内外展界开海的呼声越来越高，尤以闽粤江浙大员最为急切，福建总督范承谟、姚启圣，江苏巡抚慕天颜，福建巡抚吴兴祚，广东巡抚李士祯等先后上疏，要求废除海禁，准民出海贸易。慕天颜于康熙十五年(1676年)由江苏布政使擢巡抚，当时正值吴三桂反叛西南、战事猷酣，国用不足。慕大颜从开源理财的角度提出：“自迁海既严，而片帆不许出洋矣，生银之两途并绝。”他认为要改变财匮民乏的现状，“惟一破目前之成例，日开海禁而巳矣。”“然而议此者，必谓海氛未靖方事剿除，若一通洋势多扦格。记顺治六七年间，彼时禁令未设，见市井贸易咸有外国货物，民间行使多以外国银钱，因而各省流行，所在皆有。自一禁海之后，而此等银钱绝迹，不见一文，即此而言是塞财源之明验也。可知，未禁之日岁进若干之银，既禁之后岁减若干之利。揆此二十年来所坐弃之金钱不可以亿万计，真重可惜也。今则盛京、直隶、山东之海船固听其行矣，海洲云台之弃地亦许复业矣，香山、澳门之陆路再准贸贩矣。凡此庙谟之筹略，岂非见于海利之原可通融而故弛其禁邪。今所请之开禁，亦即此意扩推之而已。惟是出海之途各省有一定之口，税赋之入各省有一定之规，～而督催巡防并咨各省文武统之，以兼辖责之以专汛，弹压之以道官，总理之以郡佐。”从慕天颜的这份奏疏可以看出，当时北方的沿海省份均已开海通洋，惟江浙闽粤四省尚在禁例之中。江浙闽粤虽不能即时开禁，但慕天颜所言开海设关之利，不能不引起朝廷的重视。随着平叛战争的胜利可期，康熙也已开始考虑开海复界的事宜了，只是由于郑氏的存在，朝廷才依然表现出犹疑不决的矛盾心态。
康熙十九年(1680年)二月二十四日，三法司按例将福建越禁出洋人犯三十三人拟斩，康熙不准，他说：“海上机宜，正在筹划，倘金门、厦门既下，则此辈又当另议”，“此本可暂留勿发”。未几，奉差前往福建的侍郎温代等题请开海禁。八月初四日，康熙在廷议时问诸大臣日：“海禁可开否？”大学士明珠日：“臣昔年差往福建，颇知彼中情形，若金门、厦门不设重兵，海禁未可骤开。”上日：
“然”。八月十七日，九卿、詹事、科道等会议给事中条奏船只出海事宜，请令直省地方官查复再议。其时就盛京、直隶、山东等处是否出海，汉大学士冯溥日：“出海贸易，大有裨于民生。”康熙也说：
“船只出海，有裨民生，不必行地方官查复，着即定议具奏。”八月二十八日，康熙又日：“开海禁之意，原为穷民易于资生。”十二月十四日，大学士、学士等就“福建提督万正色、巡抚吴兴祚请于温州等处海口购买粮米，令载五百石以下船只入洋赴闽，户部议允事。上日：此买米海运之事极当，尔等以为何如？大学士明珠奏日：诚如皇谕。上又问学士李光地。光地奏日：臣乡米价较前甚减，此买米之事似宜停止。明珠奏日：前此奉谕旨，厦门、金门海滩恢复之后，准该督抚请开海禁。上日：据李光地之言，买米似乎有碍，在地方大僚谁肯为不肖之事？但恐奸宄之徒，借端携带私物，亦未可知。然则，海禁果可开否？光地奏日：开海一事于民最便，现今万余穷民借此营生贸易，庶不至颠连困苦。况水师五千，尽可防御，皇上睿见至当。上日：虽然如此，海禁亦未便遽开。”十二月二十一日，“福建提督万正色请开沿海边界，兵部议，此事己令督抚徉议具题，应候到日再议事。上日：今厦门、金门海滩等处，俱经收复，为我军所驻，凡此设立边界，皆我军内地，则设界似属无用。”似乎厦门、金门亦有展界之允准。
康熙二十年(1681年)七月十七日，总督姚启圣又请以沿海小民无桅平底布帆小船许令捕鱼。兵部议，今值进剿台湾，俟克获之日，请该督抚题请再议。但康熙以为，“朕闻海面行走，不在船只大小，但无帆不能远行，或驾大船不计用帆，离海岸五六里捕鱼，似亦可行。”这一期间，康熙虽然开始考虑开海，而且有允许沿海居民在近海处捕鱼的考虑。但由于收复台湾的战争已进入紧张的待发阶段，诸项开海举措并未真正实行。而康熙从政治斗争的大局出发，始终下不了2160开海复界的决心，对于官员们的复界开海之请，康熙也多有斥责。说明在郑氏未归附之前，不可能实行真正意义上的“开海”。
康熙二十二年(1683年)六月，清军攻克澎湖，七月，郑克壤、刘国轩率部归降，清政府统一台湾，结束了两岸对峙的局面。康熙审时度势，立即进行政策的调整。九月，康熙针对福建总督姚启圣疏请“开垦广东等省沿海荒地事宜”一折指出：“今台湾降附，海贼荡平，该省近海地方应行事件自当酌量陆续实行。”十月，两广总督吴兴柞请以广东等七府沿海地亩招民耕种，是为展界之请。十九日户部议准，康熙亦立即做出“展界”的决定。所谓“展界”，就是安排在顺治十八年前后被迫迁离的沿海居民重新复归故土，使之在沿海大片弃地上重建家园。为此，康熙谕内阁大学士等日：“前因海寇未靖，故令迁界。今若展界，令民耕种采捕，甚有益于沿海之民。其浙闽等处地方亦有此等事，尔衙门所贮本章关系海岛事宜甚多，此等事不可稽迟，著遣大臣一员前往展立界限”，“勿误来春耕种之期”。十一月，康熙将吏部侍郎杜臻、内阁学士席柱差往福建、广东主持沿海展界事宜，行前谕日：“迁移百姓事关紧要，当查明原产给还原主，尔等会同总督巡抚安插，务使兵民得所。”当时闽粤两省沿海居民在经历了二十余年的颠沛流离之后，对于能重还故土自然欣喜万分，见展界大臣，“群集跪迎，皆云：我等离旧土二十余年，已无归乡之望，幸皇上威德，削平寇盗，海不扬波，令众民得还故土，保有室家，各安生业，仰戴皇恩于世世矣。”可见，自顺治年间禁海迁界到康熙二十二年的展界，其前后政策的调整与变化始终受到郑氏抗清力量的左右，而展界的决策乃深得沿海人民之心。
展界是为了开海，但朝廷内外对于是否立即开海，认识尚不一致。康熙二十二年(1684年)七月，杜臻、席柱回京复命，康熙谕之日：“百姓乐于沿海居住，原因海上可以贸易捕鱼，尔等明知其故，前此何以不议准行。”席柱奏日：“海上贸易自明季以来原未曾开，故议不准行”。上日：“先因海寇，故海禁不开为是。今海氛廓清，更何所待。”席柱奏日：“据彼处总督巡抚云：台湾、金门、厦门等处虽设官兵防守，但系新得之地，应俟一二年后相其机宜然后再开。”上日：“边疆大臣当以国计民生为念，向虽严海禁，其私自贸易者何曾断绝？凡议海上贸易不行者，皆总督巡抚自图射利故也。”由此可以看出，当时康熙开海的原因大致有三个，一是台海事定，迁界的政策就没有意义。如果展界，就必须开海让沿海居民有生计来源。其二，康熙能够意识到，开海带来的巨大利益，而且这种受益要通过设海关收归中央。如果仍然禁海，结果只能是督抚提镇借禁海名义，自图便利。广东尚氏自顺治七年到康熙十九年，名为恪遵禁海之谕，实则以武力大规模走私，“三十年间，尚藩号旗商船横行粤海”。康熙一针见血：“边疆大臣当以国计民生为念，今议海上贸易不行者，皆由总督，巡抚自图射利故也。”其三，一旦开海贸易，于闽粤边海民生有益，使二省民用充阜，各省俱有补益，可以“免腹里省份转输协济之劳”，进而缓解邻近省份和中央的财政压力。海禁废除后，清政府在广东澳门、福建漳州、浙江宁波、江苏云台山开设四处海关，管理来往商船，征收关税。对外国商船实行了诫免商税的鼓励政策。中国与南洋、西欧及日本的贸易都有了发展。康熙还允许民间造船出海贸易。苏州的官营船厂，年产货船上千艘。自康熙二十八年至康熙五十年（1689—1711年）的二十三年间，中国开往日本的船只就有一千七百九十多艘。开放海禁三十余年，南洋的药材、香料、棉花，西欧的呢绒、自鸣钟、玻璃、仪器源源不断流入中国，中国的茶叶、生丝、绸缎、陶瓷也大量输往世界各地。当时中国对西欧的贸易一直出超，以1708年至1712年的贸易情况为例，进口的英国商品价值不到五千英镑，而出口商品额达五万英镑以上。海外贸易的发展，既使清政府获得了相当可观的关税收入，又促进了东南沿海的手工业发展，使这个地区的经济重新繁荣起来。
随着海外贸易的不断开展，新的情况出现了，开海贸易以后，沿海贸易商船纷纷出海，每年出海船只多至千余，而“回来者不过十之五六，其余悉卖在海外”。这一现象引起了清朝统治者的担忧。康熙五十六年(1717年)，清政府颁布了南洋贸易禁令，“禁止商船往南洋、吕宋、噶喇吧等处贸易，酌定造船印烙结单并船户商人食米额数，其卖船与外国及留在外国者，立法究治”，第二年，增加“禁止澳门夷商带内地人偷往别国贸易，例禁商船往南洋贸易”等更为苛刻的禁海条款。
禁海令使沿海地区的贸易锐减，民生日蹙，手工业者的技艺无法充分发挥，行商者只好闲守家中。花费了巨资建造的商船，只能任其闲置岸边直至腐烂。更严重的是，康熙的禁海政策还长期被他的后人奉为国策，继续闭关锁国，阻碍了经济的发展和科学技术的进步，使中国日益处于落后挨打的地位。康熙曾经一度开启了古老帝国的大门，但最终又将大门关闭起来，他的功过是很明显的。
在康熙的一生中，无论是修身、齐家，还是治国、平天下，他都做得十分认真，可谓是殚精竭虑，耗尽了毕业的心血和精力。康熙治国六十一年，其建树颇多，且创业和守成的功绩也是举世公认。但是，作为中国古代的名君，康熙在子孙教育、皇储废立，以及对臣民的思想禁锢等方面，仍然留下了一些遗憾和过失。
