刘泉红
内容提要：理顺政府对国有经济的管理体制是保障国有经济布局有序调整的重要前提条件。由于我国国有经济布局处于持续动态调整中，这一问题就显得尤为重要。本文在分析描述我国国有经济布局现状、布局调整的主要进展以及我国政府国有经济管理体制的现状和主要问题的基础上，提出了完善我国国有经济政府管理体制的总体思路，明确了加快政府职能转变、塑造新型政企关系、完善国有资产管理体制、加强立法和执法力度等主要方向，并提出了构建相关服务体系和完善、建立协调机制以及保护利益相关者、完善社会保障体系等方面的对策措施。
政府管理体制涉及的内容很多，本文主要研究政府对国有企业、国有资产的管理。由于我国国企改革没有到位，国有经济布局处于动态调整中，因此本文把国有经济布局作为一个基本的背景，在此基础上研究政府对国有经济的管理体制问题。
国有经济布局，系指国有经济在国民经济中的行业布局、区域分布、以及全部所有制类型企业中国有企业数量及资产比重等。国有经济布局调整既要遵循市场经济规律，又要充分发挥政府的作用，按照国有经济的功能定位将国有资本集中到相应的领域，更好地体现国有经济的引导和带动作用。调整国有经济布局、改变国有经济布局过宽的状况，党的十五大已经确立了明确的目标：“对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量”继十五大之后，党的十五届四中全会通过决定，把“从战略上调整国有经济布局，坚持有进有退，有所为有所不为”。作为国有经济布局调整和国有企业改革和发展的一项重要指导方针，并对其内容、实现形式和政策措施等方面做了更为明确的阐述。在中央较为明确的政策导向下，近年来，我国国有经济布局和结构调整取得了一定成效。国务院国资委以核定主业和推进联合重组为主线，推进中央企业国有经济布局和结构调整。各地也通过改制重组、引入战略投资者等多种形式，对国有企业实施了有进有退的调整。我国国有经济布局调整在取得一些进展的同时，仍存在一些不容忽视的问题。文章主要从行业布局、企业数量及资产规模、区域分布等方面来考察我国的国有经济布局的调整进展情况。
（一）行业布局有所优化，但分布面仍然过宽
通过布局优化调整，国有资本向能源、军工、重大装备制造、交通等重要行业和关键领域集中的态势明显。近年来，在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，如军工、航天航空、石油石化、通信、电力、航运等行业，国有经济始终占主导和支配地位。这些行业的技术创新和走出去参与国际竞争，主要是靠国有及国有控股企业。三峡工程、青藏铁路、西气东输、西电东送、南水北调等重大工程，国有企业特别是中央企业都做出了重大贡献。
但另一方面，我国国有经济行业分布面过宽的问题仍未从根本上得到改变。国有经济包揽过多，除了在涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的骨干企业以外，还广泛地分布于一些市场化程度比较高、竞争激烈的加工工业和一般性服务业。以工业企业为例，截至2006年底，全国共有国有及国有控股工业企业24961家，总资产为13.52亿万元，在广至石油加工、炼焦及核燃料加工业，乃至塑料制品业、废弃资源和废旧财料加工业等40个行业类别中都有分布。国有资本仍大量分散于自身并不具备明显优势的一般竞争行业和中小型企业，使有限的国有资本力量分散，重点不突出，严重削弱了国有经济的素质和竞争力，制约了国有经济主导作用的发挥，同时也限制了民营经济等其他经济主体生存和发展的空间。
（二）国有企业数量有所减少，资产总量持续增加
从数量上看，国有企业的户数近年呈逐步减少之势。1998年，全国国有工商企业共有23.8万户，到2006年，国有企业户数减少至11.9万户，到2007年已减少到10万户左右。国有及国有控股工业企业的数量也由1998年的64737家减少至2006年的24961家，相应占全国国有及规模以上非国有工业企业的比重也由1998年的39.22%降低至2006年的8.27%。虽然国企的户数有所减少，但通过改制上市等途径，国有资本控制力不断增强，国有资本直接支配或控制的社会资本不断增多。国有及国有控股工业企业的总资产量由1998年的74916.27亿元增至2006年的135153.4亿元，增加量达80%以上。
中央企业层面，自2003年4月国资委挂牌成立以来，先后15次对中央企业进行调整或重组，中央企业总户数也由国资委成立时的198家减至2008年6月的151家。其中绝大多数重组采取的是并入方式，即将一家央企并入另一家央企，成为其全资子公司。这种合并方式主要是行业内或业务相关性比较强的企业之间的整合为主，基本上是“以大吃小”；二是新设合并，即规模相当的两家央企合并后，成立一家新企业，原来的两家央企注销；三是国有股权无偿划拨；四是吸收合并。此外还有的央企被调整为政府职能部门（长江口航道建设有限公司），也有的央企被撤销（如中国汽车工业总公司）。行政“捏合”成为央企重组最主要的手段。
通过布局调整和结构优化，中央企业在我国国有经济中的主导作用不断增强。2007年，我国国有企业资产总额为29.4万亿元，全年实现销售收入18万亿元，实现利润1.62万亿元。其中中央企业资产总额为14.6亿元。实现销售收入约11万亿元，实现利润1.1万亿元。2007年，《财富》全球500强中，中国有30家，其中内地企业22家，这些企业全部为国有控股企业。有16家中央企业进入世界500强。
（三）区域布局有所调整，东部沿海集中趋势有所强化
从国有及国有控股工业企业的地区布局上看，主要仍以东部沿海地区为主，而且这一趋势有所强化。国有及国有控股的工业企业户数，1998年有39.69%集中在东部地区，2006年的这一数据达到42.71%；从资产总额看，2006年东部沿海地区的比重更是达到44.81%，北京、山东、广东、上海等省市位居前列；中部地区和东北地区企业户数所占比重都有所下降。
