自从2008年党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》中第一次明确提出到2020年建成有中国特色社会主义行政管理体制的战略目标之后，有关行政体制改革问题，就成为本届政府始终不懈的一个改革重点。经过四年多的努力，至少在以下七个方面取得了明显成效。
一是在应对金融危机中保持宏观经济稳定，用科学发展观引领经济发展，通过政府改革，促进发展方式转变。因此，尽管金融危机对我国的经济造成严重冲击，但在中央保增长、保就业、保稳定的方针下，国务院尽快出台应对金融危机的一系列重大举措，使我国的经济在全球危机中率先走出谷底，并保持了宏观经济的基本稳定。在此过程中，通过政府的相关改革，在保增长、保就业、保稳定的同时，加快了经济结构调整和转变发展方式的步伐。比如在2009年金融危机最严重的年份，中国经济率先见底反弹，当年经济保持了8.7%的增长速度，2010年达到10.3%，2011年达到9.9%。
2012年，在贯彻“十二五”规划中，我国把转方式、调结构放在更加突出的地位，尽管在美国经济二次探底、欧洲危机挥之不去、经济下行压力明显加大的背景下，仍然突出了科学发展这个主题、转变发展方式这条主线，避免了经济出现大起大落。
二是按照大部制的思路，整合政府，优化政府组织结构。从2008年开始，本届政府先后在国务院以及地方政府推行了大部制改革。国务院虽然只推出了5个大部，但应该说迈出了坚实的一步。而地方的大部门制改革中有明显的突破，如广东的顺德和杭州的富阳。特别是由汪洋直接主导的顺德的大部制改革试点，将原来党政41个机构整合为16个，形成了党政统筹的组织架构，决策、执行、监督相互制约的权力结构以及党政一体的高效运转机制，在社会上产生了很大影响。目前顺德的改革模式，已经在
广东的其他一些地方得到了推广。
三是转变政府职能，理顺关系，在强化政府的社会管理和公共服务职能方面取得了突破性进展。本届政府行政体制改革的一个重要特点，就是按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的思路，归并政府的职能，尽量做到一件事情由一个部门管理，避免职能交叉、重叠，遏制政出多门和多头管理。通过改革，在这方面取得了明显成效，使政府的公共服务和社会管理职能得到了加强，加快了基本公共服务均等化的步伐，在解决民众普遍关心的医疗、教育、社会保障、就业服务、保障性住房等方面，取得突破性进展。在这五年中，不管是中央政府还是地方政府，都加大了公共服务方面的投入，初步实现了城乡医疗、养老的全覆盖，使绝大多数普通民众都享受了改革开放的成果，取得了历史性的突破。如我国已经全面实行免费义务教育。还比如，2012年7月27日，卫生部部长陈竺表示，我国基本医保已覆盖96%的人群，已跨入具有全民医保制度国家行列。 再比如，2012年9月10日， 人社部副部长胡晓义说，目前中国基本养老保险覆盖人群已超过7亿人，目标人群是10亿人左右。
本届政府在转变政府职能方面的另一个重要举措，就是推动行政审批制度改革。
这几年来，经过数轮行政审批制度改革，国务院和地方政府的行政审批事项大大减少，行政审批和行政许可的规范性、公开性等也大大提高。特别是全国2800多个行政服务中心的建设有了新的发展，许多行政服务中心，集服务、管理、资源整合于一体，大大提高行政服务中心的综合服务能力。
四是提高政府管理的公开性和透明度，加强对公权力的监督。2008年我国制定实施了《政府信息公开条例》。随着这一法规的贯彻和实施，我国政府信息公开被提上了重要议程。通过政府门户网站等各种形式，强化政务公开，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。与此同时，在全国的许多地方，都加快了阳光政府建设步伐，让权力运行在阳光之下，伴随网络问政、政务微博的崛起，极大地调动了公众参与公共治理的热情，并在监督公权力方面发挥了重要作用。
五是推进省直管县改革，优化纵向行政层级结构。从2008年以来，本届政府大力推进省直管县改革，在全国的近一千个县推行财政上的省直管县改革，并选择了一些地方同时进行行政上的省直管县改革试点。通过改革，提高了县域政府的财政能力，加快了县域经济的发展，促进城乡一体化步伐。
六是政府绩效管理有了较大的改进。本届政府的一个重要改革举措，就是加强了政府绩效管理，试图从根本上改变长期形成的以“GDP论英雄”的绩效考核方式。这期间，不仅建立和完善了政府的绩效考核指标体系，包括基本公共服务方面的指标体
系，同时也加大对公职人员的行政问责的力度，突出责任政府建设。经过不懈的努力，目前我国的政府绩效管理已经发生了较大的变化，绩效管理的规范化、制度化取得了明显成效，在规范政府管理和运作、约束公务员的施政行为方面发挥了重要作用。
七是制定事业单位改革总体方案，并逐步在全国启动事业单位改革。事业单位改革在我国长期处于相对滞后的状态。事业单位改革将成为继党政机构、国有企业改革之后最大规模的一场改革，将涉及3000多万人的切身利益。本届政府的一个重要举措，就是制定了事业单位整体改革方案，并计划在2015年完成事业单位分类改革，在此基础上，再推进事业单位内部人事管理制度、收入分配制度、养老保障制度以及法人治理结构改革。从2009年起，中央就选择了一些地区进行有关事业单位改革的试点。目前分类改革已经全面启动。
二、行政体制改革面临的突出问题
在充分肯定我国行政体制改革取得成就的同时，我们也应该清醒地看到我国在这方面存在的突出问题。集中起来，主要有六个方面：
一是政府对市场、社会的干预过多，强政府的格局没有实质性改变。这与我国经过30多年改革开放后建立起来的市场经济体制、机制极不相符。不少地方仍然过多地运用行政权力配置社会资源，使市场配置资源的空间被大大挤压，甚至被边缘化。
二是政府结构不合理，政府职能转变滞后，助长了部门利益，行政成本过高。
2008年后虽然我们用大部门制的方式，对政府部门进行了整合，但整体上看，成效有限。政府部门设置不合理的问题依然突出，整合的空间依然很大。特别是管理经济、社会等领域的问题尤为突出。政府结构不合理，还包括纵向的行政层级过多，没有使纵向行政层级扁平化，同时，行政区划调整、城市的设置和管理，都不能适应城乡一体化战略的推进和要求。
从政府的职能配置来看，政府的社会管理和公共服务职能依然比较薄弱，与人民群众的要求还有比较大差距。如何进一步加强政府的公共服务职能，增加公共服务方面的投入，提高政府公共服务能力，以及实行和谐有效的社会管理，仍然是我们面临的一个重大难题。
三是中央和地方关系，特别是财政关系没有理顺，地方的土地财政走到尽头。这些年围绕土地征用、拆迁等，引发的群体性事件大幅度上升，究其原因，与地方政府过于依赖土地财政有很大关系。而土地财政问题长期解决不了，又与中央与地方不合
理的财政关系有关。特别是在基本公共服务均等化被提上重要日程后，中央与地方事权、财力不能合理配置，使这一问题更加突出。
四是公权力的行使有失控的趋势，政府自身改革明显滞后，法治政府建设中“治官”的作用还没有真正显现出来。尽管这些年来中央反对腐败的力度很大，也取得了很大的成绩，但腐败蔓延的势头并没有得到有效控制。特别是这些年来，围绕公权力的行使形成的灰色权力、灰色资本、灰色暴力，在社会产生了极大的负面影响，并成为改革的最大阻力。另外，公众对三公消费的不满、对官员财产公开的期待，都折射出对公权力的治理已经到了一个十分迫切的地步。
五是政府收入分配杠杆失灵，国家整体利益格局发生扭曲，出现了严重的不合理现象。这无疑与政府的利益调节功能没有到位有关。再加上目前中国客观上所形成的权贵既得利益集团、垄断既得利益集团以及地产和资源行业既得利益集团控制大量的社会财富，使中国的官民冲突、劳资冲突、贫富冲突也进一步激化，直接影响社会的稳定和发展。
六是政治体制改革滞后。目前我国行政体制改革的难度越来越大，其中一个重要原因，就是与政治体制高端改革滞后有关。尽管作为政治体制改革的下端部分，行政体制改革也解决了政府管理运行中的很多问题，但是如果没有宪政体制、政党政治、社会主义民主、社会主义法治等政治体制高端改革的推进，仅有行政层面的改革是远远不够的。我国改革目前所处困境，也再一次说明了这一点。
三、行政体制改革的发展趋势
按照上面的分析，我们可以肯定地说，在党的十八大后，行政体制改革无疑将成为整个改革结构中的重要组成部分。其核心要解决三大关键问题：一是公共治理的模式转变与政府结构的优化；二是公权力的运行和控制；三是官员选拔过程中党员和公众发挥作用的制度性提升。具体集中在以下七个方面：
一是继续推进大部制改革。对政府的横向部门设置，按照经济社会发展的要求，进行更大的整合，使政府的部门设置更加科学合理。特别是在党的十八大后，首先要集中精力制定出新一轮大部制推进的整体框架，明确改革的思路和方向，并对国务院的机构设置从组成部委、直属机构到办事机构等，进行一次比较大的整合和重构，把长痛变为短痛，使其保持相对的稳定性。最大限度地避免频繁折腾。其重点应解决部门分工过细、市场监管和社会管理过于分散，决策、执行、监督功能不能有效分离等。
二是要大幅度削减政府的权力，转变传统的强政府治理模式。通过理顺、剥离、转移等方式，对政府的微观职能进行大刀阔斧的削减或转移、下放，降低市场的准入门槛，从根本上改变目前强政府的格局，使其回归到一个理性的状态，真正建立起政府、市场、社会组织三者的多元治理结构。
三是要调整中央与地方的关系，特别是财政关系，给地方、基层更大的自主管理权限。改变目前中央与地方事权、财力不匹配、不合理的格局，按照各级政府承担的基本公共服务职责，重新划分中央与地方的权利和义务，通过开辟新的税源，结束已经走到尽头的地方土地财政。要完善财政转移支付制度，从目前的五级财政调整为三级财政：即中央、省、市县，实行乡财县管，使之逐步走向法制化轨道，要最大限度缩小专项财政转移的范围，加大常规性财政转移支付力度，从根本上杜绝“跑部钱进”
这一顽疾。
四是要进一步提高政府管理的公开性和透明度，加强对公权力的监督和制约。要通过改革，在全国范围内加大阳光政府建设的力度，使公权力运行在阳光之下。最大限度地保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。要采取断然措施，清除和抑制灰色权力地带的蔓延和肆虐，对灰色权力、灰色资本、灰色暴利进行坚决清除。
要启动官员财产申报公开制度的改革，可以先在新提拔的官员中实行这项改革，包括新担任的党和国家领导人，以此接受人民群众的监督。
五是要加快省直管县改革，调整行政区划，改变城市的治理。要把推进省直管县的改革，与调整行政区划、大力发展县域经济、加快城乡一体化战略有机结合，实现纵向行政层级扁平化。同时要改变传统的城市设置和管理的模式，尽量依法设立、强化市的自主管理权，淡化市的行政级别，不断探索城市的设置、管理的新模式。
六是加快政府自身改革步伐。其中最主要包括，进一步加快行政审批制度改革的力度，建立严格的官员问责制，通过法治政府建设，加大治官的力度。要大幅度降低行政成本，将更多的资金用于民生。与此同时，要加快官员选拔制度的改善，无论在党内还是人代会，都要实行普遍的差额选举制度，从根本上改变目前官员只对上负责，不对下负责的问题，让人民群众在官员的选拔、监督、评价过程中，有更大的选择权和话语权。
七是要改变改革的推进策略，尽快启动政治体制改革，为行政体制改革的深化扫清障碍。政治体制改革对中国未来的发展具有决定意义。从发展的趋势看，如果没有政治体制改革的实质性推进，行政体制改革是很难有大的作为的，或者即使推进也有可能再退回来。政治体制改革涉及的内容很多，但从当前我国经济社会面临的实际
看，党的十八大以后，未来的政治体制改革应该从四个方面突破：一是尽快出台收入分配制度改革方案，要敢于动既得利益集团的“奶酪”，从根本上扭转被扭曲的社会利益格局。启动这样的改革，表面上看似乎是经济或者行政领域的改革问题，但在目前的中国社会，已经完全变成了一个严峻的政治问题。 如果不从政治战略层面考量，或者采取措施，就很难取得实质性进展。二是从新提拔的党政重要领导人切入，启动公职人员财产申报公开制度。范围可以从乡镇长一直到最高新领导层，都应该包括在列。这项改革，虽然只是一个单项改革，但是可以极大地调动民众对改革的信心，重构改革的共识，具有重要的指标意义。三是启动司法制度改革，严厉惩治司法腐败，推进司法独立，从根本上解决多年来民众由于对司法不公、司法腐败等问题的不满，产生的种种积怨，杜绝党权、行政权凌驾在司法权之上问题的出现。四是扩大党内民主，率先在党内实行普遍的差额选举制度，在此基础上，扩大到人民代表大会的普遍差额选举，从根本上改变党政重要领导人选拔过程中，党员和人代会的代表话语权过小，领导人只对上负责、不对下负责的现象。与此同时，还可以在乡镇、县选择一些试点，实行党政主要领导人的直接选举，为基层逐步走向自治进行大胆的探索积累经验。
党的十八大以后，新一届领导层励精图治，第一时间内作出转变作风的八项决定；对腐败采取持续高压态势，不断加大反腐败的力度；强调宪法的权威和依法治国的极端重要性，明确提出要废除劳教制度、推进审判制度、户籍制度以及信访制度改革等。这些举动在社会上产生了广泛的影响，得到了社会的好评和认同。下一步中国的改革究竟会如何发展，改革应遵循什么样的策略，这些都是需要认真思考和讨论的。
一、充分估计未来改革的难度
中国目前的改革是非常困难的，主要表现在三个方面。
（一）改革是在社会利益格局发生严重扭曲的背景下进行的。经过多年的改革与发展，中国社会利益格局已经发生了重大改变，不合理的利益格局甚至被整体固化了。新的领导层必须面对这个事实，即任何试图打破这个利益格局的改革选项，都可能遇到极大的阻力。
（二）社会情绪的不断表达和持续上升，反过来加大了改革的压力，缩小了改革的操作空间。一方面公民社会在不断发展，大家对改革的预期、对美好生活的向往，甚至对个人价值实现的追求，伴随着网络社会的到来和中国社会的进步，在快速攀升；另一方面许多党政管理部门任然沿袭传统的管理模式在既定的框架中运行，这就不可避免地会产生冲突。
（三）需要改革问题的综合性，使经济、政治、社会等问题相互交织，形成牵一发而动全身的局面。这与改革开放初期的单项改革、单兵突进式的改革形成了鲜明的差异。
二、改革需要确立新的主题与目标
新一届领导集体上任以后，对未来的改革如何谋划，从习近平沿着当年邓小平南巡之路视察深圳、珠海等地展示出来的意向，应该说已经非常明显了。问题在于下一步的改革路线图如何来选择。在新的历史条件下推进改革，可能更需要一个鲜明的改革目标，并以此凝练出一个有高度包容性的改革主题。
就改革目标而言，从目前中国的实际情况看，可以用“三清”、“四权”加以概括：所谓“三清”就是十八大提出的“干部清正、政府清廉、政治清明”；所谓“四权”是指“废除特权、弘扬民权、约束公权、保护私权”。我认为“三清”、“四权”
的改革目标，不仅有很大的改革容量，与政治、经济、社会等多方面改革都能够密切相联，而且能切中时弊，目标鲜明，有很强的号召力。
从凝练改革的主题来看，过去20多年我们一直把建立社会主义市场经济体制作为改革的主题，有很大的包容性，也获得了极大成功。但目前改革再用这个主题，显然不能适应当前我国的实际情况了，因此，用“适应社会主义市场经济的公共治理变革”作为主题，也许更加合适。理由有三：
首先，政府愈来愈成为社会矛盾的中心和聚焦点。这些年来，围绕公共治理所产生的经济、政治、社会问题越来越多，不管是公民权利的保障、法治、党政关系的处理，还是社会经济的发展与改革、社会冲突、信仰危机等，几乎都与党政部门的公共治理体制、作为和效率有关，因此，政府公共治理的能力、水平和行为，都对整个经济社会的发展的影响越来越大。
其次，政府管理前端与人大、司法、党政权力的划分等政治领域改革密切相关，后端与经济社会领域的治理与改革也直接相联，如经济领域的市场作用的发挥、收入分配制度改革、财税体制改革、金融体制改革、投资体制改革以及社会领域的社会管理体制改革、社会组织的培育等，没有一样可以离开政府。这就是说，以政府为中心的公共治理改革，已经成为连接政治体制改革与经济体制改革、社会体制改革的结合部、中间点，带有明显的综合和主导的特征。
第三，作为公共治理主体的党政自身改革的成功与否，在一定程度上又直接决定着其他方面改革的成效。如政府与市场关系的调整、党政关系的处理、构建公权力制约的环境、政府职能的转变、政府结构的优化以及政府管理方式的改革等。如果没有这些关键问题改革的成功，其他改革也很难真正取得突破。正是从这个意义上说，公共治理的改革已经历史地走到了前台。
三、未来改革的重点和推进策略
当然，从目前中国的实际情况看，即使在“适应社会主义市场经济的公共治理变革”主题下，也不能全面出击，而是要有重点地突破。具体来说，主要应集中在三个领域：
一、反腐败改革。要把当前反腐败的势头继续推向前进，保持对腐败的高压态势，并由运动式的反腐逐步向制度性反腐的方向发展。要在反腐败中探索在一党执政条件下约束公权力的制度框架，包括从最高层官员切入的财产申报公开制度等。
二、司法改革。这方面十八大提出了很高的改革目标，要着力落实和推进。中央宣布要废除劳教制度以及启动审判制度改革、户籍制度改革以及信访制度改革，这些都已经释放出了重要信号。要特别在保障宪法权威、确保司法公平公正上做文章，体现依法约束公权，保护私权，给民众以信心。
三、以党政自身的改革带动经济、社会领域的重点、难点改革。党政自身的改革要防止走过场。执政党的改革关键在于在坚持党的领导的前提下，如何规范党权，防止权力边界的泛化，影响人大、政府等国家权力主体正常地发挥作用。政府改革要有大动作，但要防止没成效的频繁出击。对于大部制改革，不应该只注重形式上的合并，更应该注重政府职能的重组、融合和转变。在充分准备和广泛讨论的基础上，可以集中力量、时间改革一次，确立政府的基本组织架构，之后要相对稳定，特别对于政府组成部门要力图使之法定化，不宜频繁调整。很显然，目前推进这样的改革，条件似乎并不成熟，可以在政府机构微调的基础上，待相关领域的改革取得明显成效之后，在本届政府的后期全面启动这项全局性改革也许更有成效。
用政府管理改革带动经济社会改革，具体到经济领域，要突出收入分配制度改革、财税体制改革、投资体制改革，政府和市场关系的调整，垄断行业改革，国有企业的改革等关键领域，以此减少政府对市场、社会的过多干预，解决长期困扰我们的政府与市场的关系问题。
最后，为了保证改革的顺利进行，需要调整改革的推进策略。按照党的十八大提出的建立改革协调机制的主张，可以设立隶属于党中央、国务院的高层办事机构——中央改革办公室，直接由党的最高领导层领导，对改革进行整体谋划，形成对政治、经济、社会、文化等各领域改革的整体协调。与此同时，也需要在全国选一些条件好的地方，进行包括政治体制改革在内的综合改革示范，鼓励探索，允许失败，在总结经验的基础上，在全国推广。
