一、什么是顶层设计？
自从中央提出改革的顶层设计概念后，有关顶层设计的问题，在各个层面上被广泛使用。但是究竟什么是顶层设计？中国改革遇到的问题是因为以往忽视了顶层设计还是其他什么？在改革处在困难的胶着期，我们究竟应该怎么理解和认识顶层设计？
所有这些问题，都是我们必须冷静思考和认真对待的。
就顶层设计本身来看，这一概念原本并不是专门针对改革问题出现的，而是一个系统工程学的概念。这一概念强调的是一项工程“整体理念”的具体化。 就是说，要完成一项大工程，就要实现理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论的方法，从全局视觉出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑。第二次世界大战前后，这一工程学概念被西方国家广泛应用于军事与社会管理领域，是政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。
从我国实践看，顶层设计在前些年的电子政务建设中被广泛应用，主要强调电子政务要避免重复建设，突出规划战略的地位，以及实现这一战略规划的具体实施路径。早在2005年，笔者就曾撰写过一篇《电子政务需要“顶层设计”》的文章，并刊登在当年7月的《信息化建设》杂志上。文章除了阐述电子政务“顶层设计”基本内涵等外，主要强调我国在电子政务建设中坚持顶层设计的重要性。按照笔者当时的理解，电子政务的顶层设计，主要是指在电子政务建设中要突出电子政务的总体规划和业务流程的再造，并把顶层设计作为实现总体规划的手段，最大限度地避免部门各自为政、系统林立，造成信息难以互通、资源难以共享的局面。
“顶层设计”被引入改革领域，从中央文件看，首见于“十二五”规划，后来在中央经济工作会议文件中进一步被强调。其核心理念是，加快转变经济发展方式是一
场深刻的变革，必须进行整体谋划，除了深化价格、财税、金融等领域的改革，收入分配制度改革，完善产权保护制度等改革以外，还应该特别注意界定政府和市场的分工，完善干部政绩考核制度以及深化政府自身的改革等。因此，对这样一个巨大的复杂系统的改革，就必须有整体谋划，进行高端的顶层设计。
从以上分析我们可以清楚地看到，所谓改革的顶层设计，实际就是对未来中国改革的整体谋划，也是从人民的最高利益出发，站在国家的层面，对制约我国未来改革发展的全局性、关键性问题进行顶层判断，提出解决的整体思路和框架，以此作为规范各类具体改革的标杆，作为制定具体改革政策的依据，从而最大限度地化解改革的阻力，降低改革的风险，确保改革的顺利推进。
二、防止顶层设计被泛化
当然，在现实生活中，我们也看到了顶层设计有被泛化的现象。比如从中央提出顶层设计的概念之后，许多行业、部门和地区也都在使用顶层设计这一概念，比如经济、社会、行政、政治领域改革的顶层设计，甚至具体到某一领域和地区，如交通运输、文化、教育、医疗等行业改革的顶层设计以及省、市、县等不同层级改革的顶层设计等。这一现象好像给人们造成某种错觉：似乎近年来中国改革困难重重、裹足不前、畏首畏尾，主要是因为没有搞好顶层设计造成的，只要有了系统的顶层设计，整体谋划，就会一往无前、摆脱困境了。
其实，这是一种很大的错觉。在笔者看来，改革要注重顶层设计是当然的，也是我们通过长期的改革实践得出的重要结论。但中国改革所面临的问题远比要突出改革的顶层设计复杂得多。即使就改革的顶层设计本身来看，重要的大概也不是某一领域改革的顶层设计，而是整个改革的发展逻辑和内在结构的重新审视。未来中国的改革，很难再靠单一领域的改革突破带动其他改革前行了。看不到这一点，就是对下一步中国的改革的复杂性、艰巨性缺乏足够的认识。
从改革的发展逻辑看，中国的改革是以政治上的拨乱反正起步、以经济体制改革为主干展开的。尽管改革的内容广泛，涉及领域众多，但其他改革为经济体制改革服务或开辟道路的特征还是很明显的。然而，到了2005年后，情况似乎发生了某些变化，其重要表现就是，在经济体制改革的推进过程中，遇到的阻力越来越大，一些深层次问题的解决，也越来越困难，政府问题乃至政治问题越来越成为改革的阻力。基于此，2005年中央在制定“十一五”规划时，作出了“未来行政管理体制改革，将成为
全面深化改革和扩大对外开放的关键”的判断。这意味着，改革的发展逻辑发生了明显变化，政府改革被历史地提上了重要议程。
从改革的内在结构看，中国的改革无疑是全方位改革，包括经济、政治、社会、文化四位一体。但是随着改革的深入，人们在实践中明显地感受到改革的内在结构有明显的不匹配、不平衡的问题。其中社会改革、政治改革的短板效应尤为明显。因为，当社会改革、政治改革不能跟上经济改革的步伐，即使再好的经济改革方案，也许都无法在一定社会环境中去实施，也很难获得政治层面的保障。如何使改革内在的结构更加合理、平衡，成为进一步深化改革的关键所在。
正是基于上面的分析，笔者认为，中国注重顶层设计，决不应该是某种单一领域的顶层设计，而是综合性的顶层设计；不是地方某一层级上的顶层设计，而是中央层面全局性的顶层设计。如果不是这样的顶层设计，即使方案设计得再好，也很难解决中国改革面临的困局。
三、好的顶层设计，要有改革的勇气和决心
当然，解决了全局、综合性的顶层设计，也不意味着改革的问题就可以迎刃而解了，这中间最关键的，就是用什么样的指导思想和思维去进行顶层设计，这才是所有问题的核心。恰恰在这点上，尤其值得我们关注。这中间，最重要的恐怕是一个价值认同的问题，更是一个营造一个什么样的“势”的问题。比如说，1992年邓小平南方谈话，在笔者看来问题的要害在于1989年政治风波之后，中国从1978年后积聚起来的改革开放的“势”似乎已被淡化，整个社会陷入一片沉闷“左”化的状态，改革开放在这样的“势”下面陷入低潮是必然的。正是在这个历史的重要关头，邓小平力挽狂澜，再一次把中国改革开放的航船拨向一个新的市场经济的航道，为后来中国的改革开放和经济社会的发展开辟了无限的空间。试设想一下，如果没有邓小平，我们今天仍然在计划和市场、“姓资”与“姓社”的争论困局中不能自拔，中国能走到今天吗？从这个意义上说，今天中国改革的困局，从本质上说，决不是某一领域或者某个层面的微观改革的问题，也不是某一方面具体改革方案的顶层设计问题，而是现实社会所营造的是一个什么样“势”的气场问题。
具体说，就是这个“势”继续要沿着邓小平所开创的改革开放的道路勇往直前呢，还是想用一种回归传统的“左势”来“矫正”邓小平的改革开放的方向呢？如果在这样的大是大非面前我们都很难达成共识，形不成顺应历史潮流的“势”，符合多
数人民群众利益诉求的“势”，甚至容忍一些“左势”干扰大局，就很难拿出好的顶层设计方案。退后一步讲，即使有了这样的顶层设计方案，也很难被付诸实施。正是在这样的关键环节上，我们似乎隐隐约约地感受到了某种摇摆和举棋不定：一方面我们口头上声称要坚持改革开放的道路，强调要营造改革开放的氛围；另一方面我们似乎在自觉不自觉地否定某些价值，甚至连早已被全社会广泛接受的人类有共同的文明这一点上都在不断后退。这种文明既包括人类社会在长期发展中形成的共同的社会文明、经济文明，也包括政治文明，比如民主、法治、自由、平等等这些重要的文明理念和价值，这些是在人类长期的政治实践中形成的，尽管这些文明的具体实现形式在不同的国家或不同的历史时期，可能会有很大的差异和不同，但是不应该否定这些文明本身。近年来，在我们的一些报刊上，不时地出现一些批判这方面的文章，就足以证明了这一点。这一现象细想起来，与当年计划与市场、“姓资”与“姓社”的争论是多么地相似，也显得十分愚昧。这在一定意义上证明了另一个真理，即改革不进则退，如果没有政治体制改革的深入，经济体制改革很难进行到底，即使取得的成就也可能得而复失。正像我们早已否定了文化大革命，但是只要有合适的“土壤”，文化大革命仍然可能在中国死灰复燃一样。这些年，我们在经济领域的改革，如国有企业强势扩张、民营经济发展困难重重、政府与民争利、公权力腐败泛化等许多现象，都是改革不进则退的具体表现。一方面，我们承认改革进入深水区，进入攻坚阶段，需要更大胆地出击，另一方面涵盖政治、经济、社会等一系列重大的综合性、实质性改革方案迟迟难以出台；一方面我们说要敢于对不合理的既得利益格局、对垄断行业吞吃老百姓的福利进行调整和改革，另一方面，我们又在自觉不自觉地强化垄断行业的地位，强化不合理的既得利益格局；一方面，我们看到了市场在资源配置中的基础性作用不断受到政府行政权力的威胁，另一方面我们又下不了决心限制政府强势；一方面我们看到了收入分配不公、城乡差距、贫富差距、行业差距、区域差距过大等引发的民生问题、社会问题越来越突出，另一方面我们又没有足够的底气与不合理的既得利益格局宣战，出台能够让普通民众认可的收入分配改革方案，等等。所有这些都说明，改革的顶层设计固然重要，但是改革的勇气和决心也许更重要。如果不能从根本上改变目前中国的沉闷“左”化的“势”，重振改革的雄风，中国的改革开放不是没有被夭折的危险，这一点，也许更应该引起我们高度的警惕和关注！
