温家宝总理在2010年3月“两会”后的记者招待会上讲过一段话，他说中国的改革是全面的改革，如果没有政治体制改革，经济体制改革和现代化建设都不能成功。我想借助总理这个话再引申一句话，我认为中国的现代化是全面现代化，如果只有城市现代化，没有城乡一体化，中国的现代化不可能真正成功。
我们讨论农村改革，讨论中国的城市化、城乡一体化的时候，最终聚焦到三个关键问题。第一，过去中国城市化的最大教训是什么？第二，城乡一体化的本质是什么？第三，未来推进城乡一体化最大的风险是什么？如果能够对这三个问题达成一些基本共识的话，我觉得可能在城乡一体化推进过程中，农村改革发展过程中可能会消除很多重大分歧。
一、过去中国城市化的最大教训是什么？
过去中国城市化的成就很大，城镇化率从1978年的17.8%增长到去年的46.6%。陈锡文主任说这一数据可能严重高估，不过，即使高估，中国城市化方面的成就是显而易见的。我觉得，过去城市化最大的教训就是双重剥夺了农民，尽管这不是我们政策的主观意愿，因为从当年的包产到户，到乡镇企业的崛起，到大规模的农民工进城，再到新农村建设，我们似乎无一不是从维护农民、农村和农业的利益出发的。但是，非常遗憾，整个政策过程的结果却是无意识地对农民形成了事实上的双重剥夺。其具体表现在：
第一，农村源源不断地向城市提供了初中以上文化素质的合格的劳动力，但是这些劳动力进城以后不能有平等的就业机会，不能享受平等的待遇。他们付出最大的劳动，拿到的报酬是非常少的，并且没有基本的社会保障，这部分人口大概是2亿；第
二，我们的城市化在不少地方实际上演变为“圈地化”。政府没有让农民公平地参与土地增值的收益分配。也就是说，土地增值收益部分，绝大多数都让政府获取了，这在一定意义上造成了第二重对农民的剥夺。
这种对农民的双重掠夺造成三个严重的后果：首先，没有把中国的二元社会变成一元社会，反而演变为三元社会。世界上所有国家的城市化几乎都是使农民变成市民，我们却没有。这数以亿计的离土劳动力，最终绝大多数都演变为农民工，从而构成一个独特的群体。中国的社会结构也由城市、农村二元社会结构演变成城市、农村和农民工三元结构。其次，中国的贫富差距、城乡差距、区域差距没有因为城市化缩小，反过来被放大了。再次，中国政府的公共政策的公平、正义受到社会公众的巨大质疑。最后，由于上面三个原因，导致政府的公信力下降。
二、城乡一体化的本质是什么？
我认为城乡一体化既不是乡村城市化，也不是一般意义上的城市化，本质上说是城乡融合。这种城乡融合我认为从功能上有三个支撑条件：一是在城乡之间不能因为制度设计、行政分割而阻碍各种要素的自由流动。二是在城市和乡村之间应该有统一的规划和政策，不能像过去常常是城市一条政策，农村又是一套，也包括城乡规划。
三是政府在城乡之间要搭建统一的政策架构，这种政策目标不管对城市也好，对农村也好，都应该是一样的，而并不是双轨制的。
从目标上看，通过长期城乡一体化过程，使城市和农村居民在政治权利、经济发展水平以及生活质量方面大体趋于相同。这是中国城乡一体化的本质，而不能像过去进行分割式的、一面倒的城市化。反过来看，如果我们的城市化是非融合的城市化发展模式，就可能带来三大后果：一是工业化和城市化独立推进，在发展中没能自动走向城乡一体化；二是城市化出现明显的大城市化倾向。比如北京户籍人口1200多万，外来人口700万，再加上其他的人口，北京瞬间人口已经达到2100多万，远远超出北京资源环境承载的能力。三是由于工业化、城市化没有走向城乡一体化道路，所以出现严重的工业布局不合理，从而导致县域乡镇基础设施落后，优质教育资源、医疗资源都向大城市配置。
三、未来推进城乡一体化最大的风险是什么？
我认为未来推动中国城乡一体化最大的风险是政府主导的造城运动。如果这个
风险不能遏制的话，我们可能会犯不可纠正的错误。而这种政府主导的造城运动的助推力有二：一是公共治理的病态行为。这种公共治理的病态行为，集中地表现为政绩工程、形象工程在持续发酵；二是官员像走马灯一样轮换，在政绩的驱使下，不断出“大手笔”、“大战略”，形成一个个盲目冒进。资料显示，现在我国的666座城市中，除了四个直辖市和十五个副省级城市外，地级市有333座，但是各地提出要建设国际大都市的城市竟然超过100多座，令人咋舌。今天上午有人介绍美国麦肯锡关于中国城市化的研究成果，他们说到2025年中国要修50亿平方米的道路，造500万栋建筑、5万座摩天大楼，像有的专家说的，未来中国的现有房屋要拆一半。这些都是值得我们认真思考的问题。这些都与政府的造城运动有直接的联系。如果这样下去，城乡一体化就很难真正融合，可能造成另外一种灾难。
那么如何来推动城乡一体化？我的观点是：第一，要从两头推进，第一头必须解决已经进城的1.5亿农民工转市民的问题。第二，要把着力点放在大力发展农村，特别是推进乡镇城镇化上，推行就地转移、就地就业。未来20年左右我国的农村还将有1.5亿左右的剩余劳动力需要转移出来，这些人要更多地在县和乡镇来就业。第三，在比较发达地区应该大力推进强镇战略。像广东现在正在推动强镇战略一样，很多权力下放到乡镇，解决小马拉大车的问题，应当大力发展城镇，推进城镇化，这是未来中国城乡一体化的最主要的载体。第四，要从根本上改变县镇的公共治理结构，给民众更多的城市治理的话语权和官员选拔的选择权。在条件成熟的地方，可以率先试点在县乡两级实行主要官员的直接选举，从根本上改变目前我国这两级的公共治理结构，把行政体制改革延伸到政治层面的改革。
