二中全会通过行政体制改革的方案，和国务院调整建议，主导性是通过行政体制改革来建设服务型政府，大目标是建设服务型政府，然后通过职能转变，理顺关系，优化结构，提高效率，最后达到一个责权一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的这样一个行政管理体制。这是我们这次行政体制改革的重要指导思想，也是我们要达到的重要目标。
这次行政体制改革和过去五次改革有联系也有区别。从联系方面来讲，整个中国的行政体制改革是在由计划经济转向市场经济体制这个大背景下展开，从1982年—1988年—1993年—1998年—2003年，我们经历五次大的行政体制改革。这些改革取得成就很大，整体上由一个计划经济的政府转向市场经济政府。这个政府转型我认为还值得肯定，如果没有这样的政府转型，我们的经济社会不会发展到今天。应该说，从目前来看，政府尽管在改革中取得很大的成就，但是政府自身还存在一些问题，所以我们要进行新的改革。这次改革和过去五次改革相比，我认为第一点在改革的整体思路上有了比较大的变化，主要是：
第一，首先它强调通过制定行政管理体制规划来推进行政改革。所以大家看到，这次行政管理体制改革目标不是五年目标，是一个中长期目标，就是说从现在开始，到2020年，用12年的时间来建立起来现代行政管理体制框架。这次行政体制改革可以看成一个过程，分阶段逐步推进，不像过去基本上每次都是五年一次，只管五年。
第二，这次行政体制改革和过去不同之处，提出了大部制，即职能统一的大部制这样一种改革思路推进改革。这和过去五次改革不一样，过去主要是转变职能，政企分开、精简机构，但是总体上没有提出大部制改革思路。这次明确提出这个思路，由大部制改革然后建立一个决策、执行、监督这三者相互协调，又相互制约这样一个权力机构，换句话讲，是权力机构调整的重要切入点。
第三，要通过改革，真正出现政府职能的转变，理顺关系，实现政企分开、政资分开、政事分开和政社分开。这四个分开是我们这几年看得很清楚的地方。我们政府职能转变之所以不到位，主要体现在这四个方面。
第四，这次改革还有一个特点，提出要有一些配套的改革，这个配套改革包括深化事业单位的改革，也包括改革议事协调机构，也要解决中央垂直管理和地方政府的关系，等等。
第五，这次改革首次把行政体制改革大目标定为建设服务型政府。我认为这不是政府公共服务职能的简单放大，它要整体反映政府的理念、价值、目标和宗旨。
有人说，我们不是一直倡导小政府吗？如果实行大部制管理模式，是不是与小政府的目标相冲突呢？这个问题也是很多人非常关心和关注的。认为现在搞大部制管理和小政府的目标冲突了，实际上是一种误解。世界各个国家都在追求小政府，叫“小政府，大社会”，但是这个小政府不是绝对意义上的“小”，要使政府的管理能力和它承担的责任、管理的事务相适应，是相对意义上的“小”。所以我们现在搞大部制的改革，和我们追求整体效能的政府的大目标是完全一致的。我们讲大部制并不追求大政府，而是希望把政府原来部门设置过多，职能相互交叉、重叠，出现这种政出多门、多头管理这样一些问题按照职能统一的这样一种原则归由一个部门来管。通过对部门内部机构的整合，使政府部门设置相对总数减少，这是一点。
另外，还要使政府内部一些机构部门功能分化，有一些部门可能行使决策权，有一些部门可能会行使执行权，或者监督权，这样改变既决策又执行，又监督，容易出现一些问题。通过这样一种功能分化以后，可以做到一件事归一个部门来管理，在外面又对它们有监督的组织机构。所以我们探索职能统一的大部制不是我们要追求大政府，而是讲政府组织内部结构的调整，使它更适应市场体制的发展，适应我们政治体制深入改革的要求，也适应老百姓公共参与对政府职能的要求，所以我认为，我们尤其要注意，小政府和大部制管理是内在统一的，不是一对矛盾。
从国外发达国家的实践情况看，现在绝大多数发达国家都是大部制管理，他们这种管理，把自己的机构分成四种类型：第一种叫内阁机构，这是专门行使决策权的部门。第二种是执行机构，有的叫法定机构，还有的叫“独立机构”，都是一个执行机构，这些机构它不行使决策权，只执行内阁的决策。第三种叫监管机构，对社会、对市场进行一些监管。第四种叫议事协调机构。要研究的话，你可能会发现，各个国家的这几种组织，它们内阁机构非常精干，基本上是三个三分之一：三分之一管理政治事务的机构，三分之一管理社会的机构；三分之一管理经济的机构。这样在它们内阁
机构下，或者内阁机构外面有大量的执行机构。所以说我们认为大部制所谓的改革，主要是调整国务院的组成部分，使它总数不要太多。我们现在是28个组成部分，但是日本是12个，美国是15个，英国和德国都是17个，最多18个，没有超过20个。所以我们现在从国务院组成部委设置，从整体来讲，数量还是偏高。当然这与我们处于发展中国家现状有关，一个部门设置多少和一个国家经济发展有关，但是现在我们还有整合部制的空间，所以要集中整合，这种整合和我们追求小政府这个目标是没有冲突的。
中国的改革已经走过30年的历程，整体上我们的改革进入到一个非常关键的阶段。过去改革成绩非常大，但是也面临一系列的问题，所以改革需要深化。过去这几年的实践已经证明，我们不管是转变经济发展方式，不管是构建和谐社会，还是坚持可持续发展，或是解决民生问题，所有这些问题的解决都与政府自身的管理的能力、管理的水平有非常直接的关系。我前面讲过，尽管我们政府过去走过五次改革，已经发生很大的改变，但是在新的历史条件下，政府对新经济不适应的问题还是存在。所以我们通过这样行政管理体制改革，可以实现以下三点：
第一，有效促进我们的经济发展方式的转变。在经济发展方式上我们遇到两个方面的问题：第一个问题我们用过多的资源消耗、环境污染换来一个高增长，有人管我们叫“资金高投入、资源高消耗、环境高污染”换来经济高增长，当然这种说法不一定准确，但是很形象。我国是一个大国，资源很匮乏，如果我们不转变增长方式，经济很难持续。第二，通过增加出口、扩大对外贸易来拉动我们的经济增长，这样我们内需对经济拉动就比较小。这说明我们老百姓收入比较低，所以内需起不来，拉不动，我们要改变这种过多依赖外贸拉动经济方式，转变为内需拉动经济方式。这两个问题我认为在我们国家都与政府有关联，与政府行为有关。所以能不能进行这些经济发展方式的转变，在很大程度上取决于我们的政府管理。
第二，解决民生问题。现在我们改革到现在，30年了，绝大多数老百姓都从改革中获利，但是出现了明显的贫富差距，有一些老百姓的医疗、教育、住房、就业等民生问题也越来越突出。这些民生问题的解决，当然因素很多，但是与政府有很大关系。如果政府的财政收入多了以后，不能给老百姓花在医疗、教育、就业、住房方面的话，公共服务不能及时供给，民生问题就很难解决。所以提供公共服务又是政府的责任。
第三，我们这两年宏观调控，经济出现的过热，甚至出现通货膨胀的现象，政府的宏观调控能不能有效地发挥作用，使经济良性发展，也与政府管理水平息息相关。
如果通过这次改革，加快政府自身的改革，例如大部制的改革，我认为如果可以取得成效，或者突破的话，也将会在这方面产生深远的影响。
中国行政体制改革是一篇大文章，我记得中央已经很明确把改革作为一个过程来看待，就是说现在要利用12年时间，来达到建设一个现代型的管理机构的体制框架，所以说在改革的推进策略上我认为就要非常慎重。就是说，因为中国现在是一个大国，所以中国搞行政体制改革有几个基本前提：第一，可以有效促进经济的健康发展。第二，不会引起社会大的振荡。第三，不能造成政府管理大的混乱。我认为这是几个前提条件。在这样几个大前提下进行行政管理体制改革，要有一个循序渐进、不断深化的过程。包括在大部制改革方面，应该选择若干方面进行试点、示范。选择的标准是职能交叉比较严重、问题也比较突出、社会公众认可度也比较高、现在的推进解决以后可能马上可以见到效果的。在这样一些领域可以选择一些大部制改革的试点、示范。这种试点、示范既可以在国务院层面展开，也可以在地方展开。这样把示范的经验总结以后，然后逐步再推进。所以我认为，在12年之内，就是从2008—2020年，建立全面小康社会大目标下，不会是一届政府来考虑——这五年我们做什么，那五年我们又要做什么。我们通过大部制试点，哪些成熟以后，我们就会进行跟进或者推广。所以说，这个改革策略是积极稳妥的，不可能是暴风疾雨似的。
我曾提出大部制改革是变“九龙治水”为“一龙治水”，这是一种很形象的说法。应该说，这是我们政府过去管理比较普遍的现象。为什么会出现这种现象，原因很简单，中国是由计划经济体制转变过来的。计划体制管理最主要特点是条条专政、部门管理，完全依靠计划管理。所以，我们从1949年建国，到1978年改革开放，搞了30年计划经济，我们部门设置完全按照计划经济要求来配制政府的组织架构。改革开放以后，这种情况变化了，一方面市场改革不断推进，但是政府部门调整整合相对比较缓慢，这样就出现了一个一件事情很多部门都要插手来管理，部门设置分工太细，部门设置过多。根据统计，国务院这些部门中，大概各个部之间有80多项职能是相互交叉的。比如说地下水由一个部门来管，地上水由另外一个部门来管；出租车在城区内是一个部门管，在城区外是另外一个部门管；草本花卉归一个部门管，木本花卉归另外一个部门管。这是很可笑的，但是我们国家是这样。
所以这就带来很多的矛盾和冲突。我可以举一个例子，比如说，在美国有一个运输部，它是一个大运输的概念，公路、水运、航空、铁路，都包括了。但是我们现在分工还是比较细的，我们有交通部、铁道部、国家民航总局。像类似这样的情况，很容易造成部门职能交叉，政出多门、多头管理，再加上有明显的部门利益在其中，使得我们决策效率比较低，行政管理成本也比较高，协调也比较混乱。十七大行政体制改革中明确指出，要按照职能统一的大部制管理这种思维来进行改革，职能相对要统一，不
要分解成很多部门来管，尽量一件事由一个部门来管，由“九龙治水”变成“一龙治水”。当然大家说，这样它的权力不是更大，会不会出现腐败和其他问题？当然这种问题有可能出现，但是我们先把职能相对统一以后，再加强对这些部门的监督机制，使它的权力在相对公开、透明的这样一个过程中运行，保证公共权力的公平、公正。
如何判断我们的改革形势，这是一个非常关键的问题。首先改革已经进行了30年，中国改革最基本的一个特点是一个渐进式的改革，好改的都改了，越到后面剩下的都是越来越难啃的骨头，所以它涉及的利益关系更加复杂。这些没有进行改革的东西，要改起来也是比较困难的。我可以这样说，改革开放初期，所有中国人都从改革中获得利益，得到实惠的。而到改革后期，却会出现有的人受益，有的人受害。比如说减员增效、下岗分流，为了让国有企业走向市场我们实行的这些措施，所波及的这些人就是改革的受害者，他们的利益可能受损。这就使我们的改革带有非常大的艰难性。而这些年我们已经看到一种现象，过去是以经济改革为主导，现在我们发现政府自身的问题越来越突出。所以在2005年时，中央就提出，行政管理体制改革将成为全面深入改革、扩大对外开放的关键。我认为这个判断，就说明了政府自身的改革的重要性。换句话讲，如果政府自身的问题解决不了的话，经济改革、教育改革以及其他改革都深入不下去，所以政府已经成为一个矛盾的中心了。所以说，我认为这次行政管理体制改革，就是围绕政府自身存在的一些深层次的问题，要从这个结构上，来调整政府的组织架构，使政府的管理，使政府的组织设计、运行机制，政府的管理行为更能够适应中国经济社会的发展。
但是，改革政府自身是非常困难的，政府要改革自己，就像自我革命一样，割自己身上肉很困难，所以从这个意义上讲，政府改革有比较大的艰难性。之所以如此，是因为可能涉及政府部门的一些利益，可能还会涉及一些个人的利益，比如个人的去留，这些都对有公共政策制定权的政府来说，是一个很大的挑战。所以说政府改革能不能顺利推进，一方面考验我们的改革的决心，而反过来政府改革真正可以取得突破性的进展，它对我们整个下一步改革开放的深入，会产生深远的影响。所以从这个意义上讲，政府自身改革对我们是一个非常大的考验。
二中全会已对新阶段的行政管理体制改革作出重要部署，相信未来一个时期，我国的行政管理体制改革能够实现某些方面的实质性突破。
