一、调整和完善我国所有制结构的基本原则
随着经济转轨的逐步深入与社会主义市场经济体制的进一步完善，我国所有制结构将在已有改革的基础上继续朝多元化方向演进。不断调整和完善所有制结构，将是我们今后一个较长时期内的重要改革任务。然而，所有制结构的调整和完善又绝不是随意的。为此，我们有必要明确调整和完善我国所有制结构的基本原则。
1. 以生产力为标准。所有制结构的选择和变迁一定要适合生产力的发展状况，才能够促进生产力的发展。我们调整和完善所有制结构的目的，就是为了解放生产力，发展生产力。因此，我们应当坚持以是否有利于发展生产力特别是先进生产力为标准来看待所有制结构调整，应当随着生产力的发展变化来调整所有制结构，来评判所有制结构的优劣。所有制结构是否合理，不能单纯地看公有化程度的高低，而只能看它是否适应并促进生产力的发展。公有制的主体地位和国有经济的主导作用必须建立和体现在能够有效地解放和发展社会生产力特别是先进生产力上。也并非只要是公有制或国有制就一定有利于发展先进生产力，其具体实现形式选择不当也会制约生产力的发展。因此，要努力寻找能够极大地促进生产力发展的公有制实现形式。大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。非公有制经济在发展先进生产力上仍有很大的历史空间，在社会主义初级阶段，发展非公有制经济有利于解放和发展我国社会生产力。
2. 反映社会主义市场经济的要求。所有制结构的演进必须反映社会主义市场经济的要求。社会主义市场经济是建立在生产资料公有制基础上的市场经济，以公有制为主体，是社会主义市场经济的内在要求。因此，在所有制结构的调整中必须坚持公有制的主体地位，为社会主义市场经济的存在和发展提供制度基础。社会主义市场经济要以市场为基础，根据供求关系配置资源。用市场配置资源，说到底就是按照价值规律办事。竞争是市场经济的必然产物。为此，所有制结构的调整应当鼓励不同所有制经济成分在市场竞争中共同发展。不同所有制经济的发展，要从过去主要依靠政策倾斜，转到建立平等竞争环境、发挥不同经济成分的各自优势、提高效益、增强活力的方向上来。
3. 坚持公有制经济的主体地位。中国渐进式改革的目的是完善而不是取消社会主义制度，所以，中国转轨时期所有制结构的调整也是以完善社会主义制度为前提的。而我国的社会主义性质是由公有制决定的。有了公有制经济的主体地位，就有社会主义，丧失了公有制经济的主体地位，就会失去社会主义。因此，我国所有制结构的调整和完善必须始终坚持公有制经济的主体地位。而要坚持公有制经济的主体地位，就需要通过“三改一加强”，使其表现出生机勃勃的活力和有利于解放生产力、发展生产力的优越性。
4. 把坚持公有制经济的主体地位与支持非公有制经济的健康发展统一起来。公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。因此，调整和完善我国的所有制结构，必须把坚持公有制经济的主体地位与支持非公有制经济的健康发展统一起来，而绝不能顾此失彼，更不能在调整中将二者对立和割裂开来。否则，我们对所有制结构的调整就是失败的。
5. 诱致性与强制性相结合。前面已经谈到，所有制结构的演进具有两种方式，即诱致性制度变迁与强制性制度变迁。这两种方式都有自身的优缺点，要求我们在调整与完善所有制结构时根据社会经济环境的不断变化，将它们结合起来，充分发挥二者的优势，推动所有制结构演进的顺利进行。诱致性与强制性相结合，实际上是要求我们在调整与完善所有制结构时，将制度构建的政府主导与民间自发推动有机地结合起来。
二、巩固公有制经济的主体地位
（一）进一步优化国有经济布局
在所有制结构的演进中，我们必须毫不动摇地坚持公有制经济的主体地位。要坚持公有制经济的主体地位不动摇，就必须巩固公有制经济的主体地位，而巩固公有制经济的主体地位，发挥好国有经济的主导作用至关重要。当前，制约和影响国有经济发挥主导作用的因素有很多，其中比较突出的问题是由于历史等原因，中国国有经济的布局和结构不尽合理，严重影响着国有经济效率的提高和主导作用的发挥，因此，对国有经济实施战略性改组，进一步优化国有经济布局，是十分必要的。
所谓战略性改组，就是通过国有资产的流动和重组，在适当收缩国有经济战线的前提下，改善国有资产的配置结构和国有企业的组织结构，集中力量加强国家必保的行业和企业，使国有经济在社会主义市场经济中更好地发挥作用。具体而言，国有企业的战略性改组，应包括两层含义：一是通过国有资产存量重组，优化资本配置，调整国有经济布局；二是通过提高国有经济的整体素质，加强国有企业的经济实力，营造企业竞争优势，发挥国有企业的主导作用。
关于第一层含义，总体上讲就是要本着有进有退，有所为有所不为的原则，逐步解决国有经济布局分散、战线过长的状况，加强国家必保的领域。也就是说，要使国有资产从低效的劣势企业向高效的优势企业、向需要由国有经济发挥作用的战略性领域集中。据此，需要在领域上对国有企业重新进行定位：涉及国家安全的领域，国有经济要占垄断地位；公共产品和公共服务领域，国有经济要保持优势地位；国民经济的支柱产业领域，国有经济要加强控制；高新技术产业领域，要加大国有资本的投资力度，推动其快速发展。对于国有企业重点进入的上述行业和产业，国家应在资金、政策等方面给予重点倾斜，以使其得到优先发展。
国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，要以在其他领域的收缩为前提。这主要是指国有资本应逐步退出低效益的企业、退出本来就没有必要也没有明显优势的行业、退出处于结构性矛盾中的长线产业、退出过度竞争的不可能有竞争优势的行业。“进”与“退”相辅相成，只退不进或只进不退，都不能达到从战略上调整国有经济布局的最终目的。
国有经济进行布局调整的另一个重要方面是“抓大放小”。有进有退的调整是针对领域而言的，“抓大放小”的调整是针对企业而言的。关于“抓大放小”，有两点是需要进一步明确的。
第一，“抓大”应实行两翼推进：一翼是推进优势企业加快改制，不断壮大。为了抓好这些重点企业，今后除了逐步实行规范化的公司制改革，还要坚持以市场为导向，以资本为纽带，实行强强联合，优势互补，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。在这一过程中，政府的扶持、引导、帮助是必要的，但是不能搞强迫命令，搞“拉郎配”，而是要更多地做扶持、协调、引导等工作，这样才能真正保证“以资本为纽带，通过市场形成”大企业集团；另一翼是要抓好重点行业和亏损大户的扭亏工作。
第二，“放小”应分类指导，因地制宜、因行业制宜、因企业制宜。放活国有小企业可采取联合、兼并、承包、租赁和股份合作制、出售给个人等形式，各地区、各部门要根据自己的特点采取适合自身生产力水平的改革形式，分步实施。但有一点必须明确，“放小”不是放弃，而是在体制上放开搞活中小企业。
这里需要指出的是，股份合作制作为一种新的企业组织形式或企业制度形式，不仅适用于集体企业，也适用于国有小企业，它应当成为国有小企业改制的重要形式，也是国有小企业摆脱当前困境的一条有效出路。为了放活国有小企业，我们曾经采取过一系列举措，如加大兼并、破产力度，促进联合等，但实施效果都不甚理想。一般而言，实践中谁都不愿去兼并或联合资产质量差、亏损严重的小企业，以免背上严重包袱。因而合资、兼并方式在实践中很难推广。实行个人承包租赁，在实际中多数仍旧是负盈不负亏，经营者往往采取对资产实行掠夺性经营的短期行为，对经营者的监督约束机制难以健全，营私舞弊现象严重，劳动者权利难以得到有效保护。至于破产，由于职工面临下岗的威胁也都极力反对，主管部门对此也较为慎重。而实行股份合作制改造，既保证职工的就业，又把资产所有权转给与企业休戚相关的职工，使职工成为企业的投资主体和产权主体，同时又以多种方式广泛吸收社会资金。这样做的结果，一方面提高了职工对企业资产的关心程度和风险意识，增强了企业凝聚力和职工的积极性，可以从根本上扭转企业资产跑冒滴漏、无人过问的情况，提高资产运营效率。另一方面促进了政企分开，从制度上强化了民主管理，使企业转变经营机制，真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。这样就能使处于困境中的国有小企业摆脱困境，也会使原来效益较好的小企业经营得更好。因此，股份合作制乃是国有小企业改革的首选模式。当然，这并不是说，企业“一股就灵”，也不是说所有搞股份合作制的企业都能成功，更不是说所有国有小企业都不问条件、不看具体情况，一律股份合作化。它们之中的部分企业仍不可避免地要走上破产、兼并、拍卖之路，也有部分企业通过改组、联合、租赁、承包等多种形式进行改革和搞活。但是，比较而言，在“抓大放小”的战略改组中，股份合作制比较符合目前国有小企业的实际情况，对相当多的国有小企业而言是最可行、也是最易行的一种改制方式。
关于战略性改组的第二层含义，总体上讲就是要重组国有经济的主导地位。正确地把握国有经济的主导地位，要突破三个传统观念：一是把国有经济主导地位理解为国家投资于国民经济各个行业；二是把国有经济主导地位理解为全国各地区国有企业数量占优势；三是把国有经济主导地位理解为国家投资的企业是由国家垄断经营企业。其实，国有经济起主导作用，是指对国民经济的导向和领导作用，主要体现在控制力上。因此，国有经济起主导作用，不在于追求国有资产在数量上占社会资产的优势比重。只要国有经济的控制力得到加强，即使国有经济的比重减少一些，也不会影响国有经济的主导地位。
正确把握国有经济主导地位内涵的意义在于，我们进行国有企业的战略性改组，重组国有经济的主导地位，要从质和量相统一的角度看问题。简言之，重组国有经济的主导地位，国有经济的主导作用应当也只能体现在国有资产数量上的一定优势和不可替代的对于国民经济的控制力。进而言之，只有在注重量的优势下，更加强调质的提高，努力提高国有经济的整体素质和生产要素的配置效率，提高国有资本的运营质量，注重结构优化和规模效益，加强科学管理，加速技术进步，使国有企业在市场竞争中处于优势地位，才能坚持和加强国有经济的主导地位。因此，维护和增强国有经济的主导地位，必须在优化国有经济结构，提高国有经济的活力和素质上下工夫，而不能单纯从量的比例上做文章。应当说，经过近几年的努力，我国国有经济的总体布局已经发生了很大改观，但从总体上看，国有经济布局和结构不合理的状况尚未根本改变，布局仍然过宽，结构不尽合理，在某些领域或行业的比重过大等。主要表现在：一是在行业分布上，除必须由国有控股的涉及国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域外，国有经济还广泛分布在其他行业和领域，在一些市场化程度比较高、竞争比较激烈的加工工业和一般竞争性服务行业，国有经济的比重仍然偏高。二是在股权比重上，国有经济在许多有限责任公司和股份公司包括上市公司中比重过大，这既不利于法人治理结构的建立和完善，也不利于很好地实现同股同权、同股同利。三是在企业规模上偏小。截至2002年年底，国有及国有控股大型企业9436户，净资产52 637 。 2亿元，销售收入56 868 。 5亿元，平均每户企业净资产5. 58亿元，销售收入6. 03亿元。《财富》杂志公布的2002年世界500强中，中国内地只有11家，仅占2%。此外，还有一大批需要破产关闭的企业没有退出市场。受核销银行呆坏账准备金额度、政府财力及社会保障体制不健全等因素的制约，这些企业一时难以退出市场。
这表明，当前及今后相当一个时期，调整国有经济布局和结构，是深化和完善社会主义市场经济体制的一项重大任务。同时也是调整和完善所有制结构的一项重大任务。为此，我们必须认真总结前一段优化国有经济布局的经验，在此基础上，制定出下一阶段国有经济布局的规划和基本政策。这些规则和政策要在以下几个方面做出明确规定：
第一，明确规定国有经济必须占有控制性地位的领域及条件。国有经济必须占控制地位的领域是，关系国家经济命脉和安全的重要领域、大型基础设施、重要资源和战略性的高新技术开发等行业领域。但是政府必须投资控制的具体领域是动态的。当那些领域或事业逐渐成熟，其他投资者可以进入时，政府可减少甚至撤出投资；当涉及安全、公益事业经济的社会法规逐渐完善，可以通过法规控制调整时，就可以不靠或少靠产权控制保证企业服务于国家的政策目标；当公私结合的投资管理制度和有关工具更加完善时，政府可以缩小或调减直接投资。国有经济控制力，可以通过国有独资企业实现，更多地应通过国有控股、参股来实现；国有经济控制的含义，在多数情况下是指在该领域有部分重要企业而不是全部企业由国家投资控制。
第二，明确规定国家在必须控制领域的控制方式。国家的投资控制方式有四种：一是对所投资的企业实行股权控制和适当经营决策控制相结合；二是只进行资本控制，资本控制可以是绝对控股，也可以是相对控股，国家按公司法原则行使股权管理；三是通过黄金股等特别股权制度安排对企业某些决策及行为进行控制，不进行一般的股权控制；四是通过特许经营制度等委托经营方式进行控制，国家投资并控制主要的经营资产，特许或委托经营者按合同经营、提供服务。
第三，明确规定国有经济退出的政策条件。这些政策原则应当包括按市场定价和出售国有资产、与国有企业改制改组结合、符合国家产业政策、防止形成外国资本控制和私人垄断等。针对不同行业和领域，具体政策可有所不同。
（二）深化国有资产管理体制改革
我国是世界上拥有最多国有资产的国家，其数额大于年国内生产总值，而且还在继续增长。在这庞大的国有资产中，既有经营性的（占2／3弱），又有非经营性的（占1／3强）。它们分布在10多万个国有工商企业、400多个金融保险企业、全国31个省（区、市）、2000多个县的行政和事业单位中，此外，还有巨大的自然资源资产和无形资产尚未列入统计范围。对分布如此广泛和复杂的国有资产，如何进行有效的监管和经营，防止国有资产流失，是巩固公有制经济的主体地位，调整和完善所有制结构过程中必须很好解决的问题。
1. 深化国有资产管理体制改革亟待解决的问题。改革开放以来，我们在国有资产管理体制改革上不断探索和努力，已经积累了一定的经验，并取得了一定的进展和成绩。但随着国有资产管理体制改革的不断深入，深层次的体制问题和矛盾也开始不断地暴露出来。其中亟待通过深化改革予以解决的问题是：
（1）政企不分。由于政府的公共管理职能与国有资产管理职能尚未分开，致使政企不分。政企之间实际上仍然保持着行政隶属关系。政府作为国有企业的行政主管，是企业的“婆婆”，作为国有资产的出资人，又是企业的“老板”。因此，政府直接干预企业的状况仍未能从根本上彻底改变。
（2）各部门分割管理，权利责任不清。现有国有资产管理体制的一个突出问题是国有资产出资人的职责由多个部门分担，如计委、经贸委、财政部、银行、企业工委、人事部、组织部都在管理，但相互之间缺少协同配合，使得管资产和管人、管事相脱节。这就从体制上使得选择管理者的机构与行使重大决策权的部门互不相干，如组织人事部门不考核资产经营绩效，却负责经营者的选择，综合经济部门等监管着国有资产的营运，却不能选择经营者。同时，分割管理必然导致部门间权责不明。各部门都热衷于争权力、管审批，而在承担企业的财产责任方面则互相推诿，严重影响了企业经营效率。
（3）国有资产出资人不到位。由于多部门承担国有资产出资人的职责，管资产和管人、管事相脱节，谁也没有真正承担起所有权代表的责任，没有一个部门对国有资产保值增值具体负责，国有资产出资人实际上是“虚置”的。
（4）中央与地方的管理权限边界模糊。现行国有资产由国家统一所有，分级管理。但中央和地方各自在管理上应具有何种责任、权力和利益，却始终不够明确。由此带来三个明显的问题：一是不利于在保持国有制的前提下形成多元市场主体；二是不利于推进企业产权重组，因为涉及产权关系的变动，都要经过中央政府的批准；三是容易导致地方政府行为扭曲。这种中央和地方对国有资产管理的分工和责任不清的状况，非常不利于国有资产的有效营运。
（5）缺乏有效的国有资产监管体系。由于多部门承担国有资产出资人的职责，没有一个单独的部门统一行使国有资产出资人的权利，而对国有资产管理及国有资本营运具有监督职责的部门又未能协同配合、行动一致，致使国有企业的经营活动长期缺乏有效的监督。与此同时，政府公共预算和国有资产经营预算长期混淆不分，混收、混用、混管，使国有资产经营缺乏必要的透明度，也给国有资产的监管带来不少难度。
（6）国有资产管理法制不健全。由于全国性的国有资产法尚未出台，目前对国有资产管理中的诸如国有资产在中央政府和地方政府之间的合理划分，国有资本营运体系的建立以及国有资产出资人的确立和职责定位，国有资产监督主体的确立和职责定位等重大问题还没有明确的规定。国有资产管理工作的开展往往受制于领导者个人的认识水平和偏好。政府各部门则往往从对各自有利的角度来制定其管理制度、办法，从而带有很强的条块分割色彩和局限性，而且各部门所制定的制度、办法往往又因此互相矛盾，对国有资产的有效管理产生了许多不利影响。
（7）营运效率低下，资产流失严重。由于以上问题的存在，致使国有资本营运效率低下，国有资产流失严重。2001年经营性国有资产仅增长6 。 6%。除企业生产经营过程中的资产流失和资产重组过程中的资产流失外，政府各部门只管投资不管退出，盲目重复建设也是国有资产流失的一个重要原因。当前，国有资产大量流失的现象已相当普遍，每年高达数百亿元，给国民经济的发展造成了重大损失。
以上问题的存在表明：无论是从维护国家所有者权益出发，还是从调整国有经济布局、重组国有企业、加强企业制度建设、提高国有资本运作效率出发，都提出了一个重要而迫切的课题，就是必须继续深化国有资产管理体制改革，尽快建立和完善符合社会主义市场经济要求的国有资产管理体制。
2. 深化国有资产管理体制改革必须坚持的原则。国有资产管理体制改革的深化，既要以原有改革的成果和经验为基础，同时又要与时俱进，不断超越原有改革已经取得的进展。与1988年和1998年两轮国有资产管理体制改革相比，目前展开的新一轮国有资产管理体制改革在所面临的国有企业运行环境上已有很大不同。这主要表现在：我国已正式加入WTO，对外开放度进一步提高；市场经济体制不断完善，企业已成为市场主体；公有制以外的多种所有制经济有了长足的发展，工商领域的非国有企业在数量上已占多数；国有控股企业已成为国有企业的主导形式，工商领域基本上实现了政企分开等。显然，我们进一步深化国有资产管理体制改革，构建新的国有资产管理体制的环境已发生了很大的变化。因此，在提出新的改革思路和具体措施之前，我们有必要根据环境的变化找准深化国有资产管理体制改革的基本原则，并在深化国有资产管理体制改革过程中予以坚持。笔者认为，在深化国有资产管理体制改革过程中，我们必须坚持以下基本原则：
（1）政企分开原则。政企不分是传统计划经济体制的主要弊端，也是国有资产管理体制久治不愈的顽症。前面我们列举了现行国有资产管理体制存在的诸多问题，其中最根本、最主要的问题还是政企不分。因此，坚持政企分开原则对于深化国有资产管理体制改革有着特别重要的意义。新的国有资产管理体制必须要有利于进一步促进政企分开。具体地说，无论是中央政府还是地方政府所设立的国有资产管理机构，它只是也只能是出资人代表，其基本职能是代表政府专门行使国有资产出资人的职责，而不能随意干预企业的日常经营活动。因此，必须明确界定国有资产管理机构、国有资产营运主体和企业之间的责任和权利，防止新的国有资产管理机构包揽一切，对企业生产经营活动进行不适当的干预。
（2）政资分开原则。在很大程度上，政企不分是因为政资不分造成的，因此，要做到政企分开，相应地要求政资分开。事实上，政资分开是市场经济体制下各类所有制企业公平竞争的要求，也是入世后遵循国际经济运行规则的要求。所以，在构建新的国有资产管理体制时，必须首先严格区分政府的行政管理职能和国有资产管理职能，要将政府从事行政管理的部门与从事国有资产管理的部门分开。政府的行政管理部门负责公共行政事务的管理，而国有资产管理机构专司国有资产管理。
（3）国家所有原则。国有资产必须国家所有，否则，就会名不副实。因此，构建新的国有资产管理体制必须坚持国家所有的原则。一是要明确国有资产的最终所有权归国家。二是各级政府对国有资产的管理、营运和监督都必须严格遵守国家统一的法律法规。
（4）权责明确原则。构建新的国有资产管理体制，必须明确在国家所有的前提下中央政府和地方政府的出资人角色，明确中央政府和地方政府对国有资产管理权限的边界。
（5）权责统一原则。深化国有资产管理体制改革的一个重要任务是要建立从中央到地方的统一的国有资产管理机构，解决部门分割、多头管理国有资产的问题，促进出资人到位，实现管资产和管人、管事相结合。坚持权责统一原则，就是要通过建立统一的国有资产管理机构，对原来分散在各个部门中的出资人职责实行统一管理，专门承担国有资产出资人职责，行使资产收益、重大决策和选择管理者等权利，实现权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。
（6）效率原则。国有资产作为一种资产，也有追求增值的内在要求，经营性国有资产更是如此。而现行国有资产管理体制的一个主要弊端就是营运效率低，国有资产流失严重。因此，构建新的国有资产管理体制，必须坚持效率原则，从整体上加强对国有资产的管理，搞活国有资产，实现保值增值的目标。
3. 深化国有资产管理体制改革的途径。党的十六大为深化国有资产管理体制改革指明了方向，提出了建立由中央政府和省、市（地）两级地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。党的十六大报告还要求，继续探索有效的国有资产经营体制和方式。中共十六届三中全会《决定》指出，要积极探索国有资产监管和经营的有效形式。这是进一步落实党的十六大精神、深化国有资产管理体制改革的重要举措。
笔者认为，深化国有资产管理体制改革必须着重做好以下几个方面的工作：
（1）以国家所有为前提，以出资人为根据，合理划分中央和地方的国有资产范围，并赋予其完整而统一的权利与责任。
通过逐级授权，明确中央政府和地方政府管理国有资产的范围，中央和地方政府分级行使出资人职责，负责所辖国有资产的管理、收益和处置等，有利于充分发挥中央政府和地方政府管理国有资产的两个积极性，也有利于从整体上加强国有资产管理。坚持国家统一所有，是深化国有资产管理体制改革的基本前提。但这里的国家所有，已不同于传统的国家统一所有，政府分级管理。这里的国家所有，是由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，而不是单纯由中央政府来履行。我们应从不同类别的国有企业在国民经济和地方经济中的地位和作用出发，以出资人为根据，明确相关国有资产的产权主体是中央政府还是地方政府。
（2）各级政府成立专司国有资产管理的国有资产监督管理委员会（简称国资委），代表政府统一管理国有资产，行使出资人职责，实现管资产和管人、管事相结合。
2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会成立，并明确它是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的国务院直属特设机构。目前，国资委负责监督196户中央企业，这些企业共拥有资产总额69 279 。 6亿元，所有者权益25 391 。 3亿元。2003年5月，国务院出台了《企业国有资产监督管理暂行条例》。该《条例》对除金融机构以外的企业的国有资产如何监督管理，作出了明确规定。新成立的国资委是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，代表政府专门行使国有资产出资人职责，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。作为出资人，国资委依法享有资产收益、重大决策和选择管理者三大权责。它的主要职责是：制定国有资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划，编制国有资产经营预算；选派和更换国有资产营运主体的董事、监事和财务总监；考核国有资产营运主体的营运业绩，决定国有资产营运主体的设立、分立、合并、变更等重大事项。国家国资委受国务院委托，对中央直接管理的大型国有企业行使出资人职责，其他国有资产由国务院授权地方政府管理，地方政府委托地方国资委行使出资人职责。地方政府只设省、市（地）两级国资委。
需要指出的是，国有资产管理涉及国有制实现形式的探索，是一个与国有资产的管理、营运、监督和公司治理等多方面相互关联的体制创新过程，绝不是各级政府设立一个专门机构就可以解决的问题。因此，组建国资委时，如下问题是我们必须予以高度重视的：
第一，成立国资委不是将原政府各部门管理国有资产和国有企业的机构、职能和管理手段简单合并到一个部门集中行使，而是要适应市场经济和建立现代企业制度的要求，构建统一的行使出资人职能的机构。因此，成立国资委，重在机制创新，出资人机构的职能和行使职能的方式、手段都必须有重大转变。一是要由“管理国有企业”的职责转变为“履行出资人职责”，从“管企业”向“管资产”转变。二是要将政府行使国有资产所有权的部门与行使公共行政管理权的部门分开，实现组织上的政资分开和体制上的政企分开。三是要从“管资产与管人、管事相分离”转变为“管资产与管人、管事相结合”。对政府而言，就是要构建责权明晰的产权主体，形成可追溯产权责任的机制；对企业而言，就是要构造集中、统一、排他性地行使所有权的国有“老板。”
第二，“管资产与管人、管事相结合”必须特别注意防止两种倾向：一是要防止企业内出资人继续缺位，所有者权益被侵蚀；二是要防止“婆婆加老板”，把企业管死。这里的关键就在于要严格把握以股东方式履行出资人职责和依照行政隶属关系管企业的本质区别。国资委受同级政府委托，代表国家行使出资人职责。一方面，所有权必须到位。就是国资委为履行出资人职责，该管的人和事要管好、管到位，成为“真老板”，以强化来自所有者的激励和约束；另一方面，所有权不越位。就是国资委只当“老板”不当“婆婆”，不随意干预企业的日常经营管理活动。为此，必须实行所有权与经营权的分离，严格区分企业的所有权、经营权、管理权和监督权。国资委要按照《公司法》的要求认真履行出资人职责，行使股东权利，但也只是以股东的方式行使股东权。只有这样，才能保证所有权既“到位”又不“越位”，才能既维护所有者权益，又增强企业的活力和营运效率。
（3）对不同类型的国有资产实行不同的管理模式。国有资产包括以企业资产为主的经营性资产、行政事业资产、自然资源资产。这些资产由于基本功能、来源和使用方法的不同，相应的资产管理模式也应有所不同。
目前，针对不同国有资产类型提出的国有资产管理模式主要分为“两层次”模式和“三层次”模式。所谓“两层次”模式，就是由国资管理机构直接将国有资产授权给一些企业集团或大企业经营，形成“国资管理机构—企业”两个层次的管理模式。所谓“三层次”模式，就是国资管理机构将国有资产授权给专门的国资经营机构，国资经营机构再授权企业经营所占有的国有资产，形成“国资管理机构—国资经营机构—企业”三个层次的管理模式。从我国实际情况看，这两种模式都存在，各有其特点。“两层次”模式代理环节少，但对国资管理机构要求高。“三层次”模式实现了国资监管的政企分开，有利于国有资产营运的专门化，但委托—代理环节较多，实践中也存在国资营运机构对直接经营的企业干预过多的问题。笔者认为，“两层次”模式和“三层次”模式可以并存，具体采取何种模式不能搞一刀切，要根据不同类型的国有资产的要求因地制宜、因企制宜。一般而言，对于管理比较规范的大型企业集团可以由国资委直接授权经营，而对于一般的竞争性、经营性国有控股企业和参股企业，则可设立国资营运机构（中间层公司），由国资委授权其营运国有资产。
中间层公司是“三层次”国有资产管理模式的核心，因此，其功能定位是否恰当及其营运状况是否正常，是决定“三层次”模式功效的关键环节。正因为如此，所以有必要强调如下几点：
第一，中间层公司有两个特点：一是国有独资公司；二是控股公司，其最主要的资产是其持有的第三层次企业的股权（包括控股、参股股份）。
第二，中间层公司应当只是纯粹控股公司，而不能从事其他的生产经营活动。因为中间层公司是代表政府对企业行使国有资产所有权，以国有股股东身份对企业进行控股并对所控股的企业行使控股股东的权利，所以它的功能主要是“资产营运”而不是“业务营运”。一旦中间层公司也从事一般商品和服务的生产与经营活动，就会与其控股的公司产生潜在的甚至明显的利益冲突。既不利于自身集中精力搞好资本营运，也不利于第三层次企业开展生产经营活动。
第三，中间层公司不是第三层次企业的上级和主管部门。中间层公司只按照投资份额依法对全资、控股及参股企业行使出资人职责，对所投资企业承担国有资产保值增值的责任，享有资产收益、重大决策和选聘经营管理者等权利，但并不介入相关企业的日常经营活动。因此，中间层公司不能是行政性的翻牌公司。
（三）建立和完善现代企业制度
巩固公有制经济的主体地位，必须搞好全民所有制经济的改革，也就是必须继续深化国有企业的改革。而是否建立起规范的现代企业制度，是判断国有企业改革成功与否的重要标志。虽然大多数国有企业已经进行了公司制改革，不少企业建立了现代企业制度的基本框架，但离规范的现代企业制度还有不小差距。
1. 法人治理结构不完善。其中存在的主要问题是：
第一，股权结构中国有股占比过高、股权过于集中。一些上市公司国有大股东不尊重或损害了中小股东的合法权益。
第二，董事会不规范。首先，董事会来源不规范。不仅董事委派政出多门，而且董事资格问题模糊。到底什么人能成为董事，我国目前并没有严格的规定，尤其是国有公司，似乎只要符合上级主管部门的意志，就可以委以董事重任，以至于各种不胜任董事职务的人也进入公司董事会。还有一种特别值得警惕的做法，即离退休人员———特别是政界要员“发挥余热”进入公司董事会或监事会，如果其擅长公司管理和经营还说得过去，孰不知有些人根本就是滥竽充数，其结果是不利于市场机制发挥作用，使政治腐败和经济腐败合二为一。此外，董事长选举走过场。目前我国一般由大股东提出董事候选人，在国有控股公司往往是政府主管部门提出董事候选人，对董事候选人的介绍也是极尽美言，股东不了解情况，或由大股东控制，使选举流于形式，股东大会难以发挥作用。其次，董事会空壳。由于旧体制的束缚和配套改革跟不上，在不少企业中，虽然都组建了董事会，但董事会并未发挥整体决策的作用，形成“董事会空壳”。具体表现在：一是董事长个人专断。按公司制的要求，未经董事会授权，董事长并不能单独决定公司事务。而在现实中，由于董事长大多是原来厂长、经理或党委书记转过来的，习惯于首长负责制，更习惯于将“长”字视为行政职务，因而造成新的个人专断，其他董事权力旁落。二是经营管理能力较低。一些董事的责任意识淡薄，责任心不强，开会不发言，选举不投票的董事不在少数，凭经验和感觉办事的大有人在，出现了许多“董事不懂事”的笑话。三是董事责任虚置。按照《公司法》的规定，董事会既有权力，又要承担责任和义务。但多数公司都把董事会片面理解为主宰公司大权的机构，是掌管权力的象征。而人们对董事会应承担的责任和义务却较少提及，甚至对决策失误也没有有效的惩罚措施。非股东董事与公司无直接经济约束，作为国有资产代表的董事不可能以身价作抵押，决策失误的责任难以追究。又由于股东董事的股份几乎都不是个人的，拿别人的财产来赔偿也不合理。现实中董事决策失误不在少数，而由董事赔偿的却鲜有所闻。四是党政联席会议取代董事会和经理人行使职权。在公司实践中，一个新出现的问题是以党政联席会议取代公司董事会，行使经营决策权，甚至取代经理人，行使经营指挥权，这是由于公司党政班子多头兼职所致。又由于董事会是集体领导体制，而董事会往往就是公司党委书记，甚至书记、董事长、总经理三职一肩挑，其他各机构负责人也多有兼职，公司决策图简便省事，就习惯于开党政联席会议解决问题，由此造成公司治理结构的决策执行、监督机制失灵。五是董事会成员缺乏独立性。公司董事会的成员基本上是以原来企业的高层经理人员为主，存在高度的内部人控制的问题。外部董事对公司的约束机制还很不健全，很多公司尚没有外部董事。有独立董事的公司则更少。六是董事会与经理人关系失范。一种情况是董事长兼任总经理，造成经营者权力膨胀，决策与执行合二为一，不利于监督制衡。另一种情况是董事长、总经理争权力、闹摩擦，影响经营效率。
第三，经理人行为不规范。由于终极所有者缺位及激励约束机制的软化，公司制国有企业中普遍存在“内部人控制”现象。“内部人控制”在公司实践中的意义是辩证的。一方面，“内部人控制”在公司经济活动中具有一定的积极作用。在监督约束机制健全的情况下，“内部人控制”使企业经营者拥有了较大的自主权，也产生了成就感和荣誉感，对企业经营者产生极大的激励作用；“内部人控制”使企业经营者掌握了一部分剩余索取权，其自身利益与公司利益直接相关，从而加强了责任感。另一方面，“内部人控制”会产生侵害出资者利益的消极作用。董事会对经理人授权代理时，本应有完善的监督约束，以促使代理人按出资者意志行使代理权。但有相当多的公司的董事会和经理层几乎是由原班管理人员组成，缺少对代表股东利益的董事会成员的考核、奖惩、任免等具体规定，董事会往往滑向内部人一方而难以起到对经理层的监督作用。再加上国有资产的“所有者缺位”，国家对国有资产进行多部门管理，缺乏能真正对国有资产保值增值负责的人格化代表的专职部门，导致国有资产所有者代表的激励不足，缺乏监督的权力。于是便出现了代理人违背出资人意志，利用所控制的资本为内部人———包括经理人和职工谋取利益的现象。国有企业当前“内部人控制”行为的消极方面主要有：一是经理人在职过度消费。二是信息披露不规范，报喜不报忧，对重大经营活动不做出应有的解释。三是虚报财务账。不少企业设立两种账目，虚构成本，少报利润，以避免审核和偷漏税，这严重损害了国有出资者的利益。四是滥发奖金，随意提高报酬。经理人不论企业盈亏如何，给职工的工资奖金照发不误，以维持经理人在公司职工中的声誉。五是短期行为。经理人不考虑企业的长期利益和发展，而只考虑眼前的成绩、地位和利益，过度投资和耗用资产。低效率使用国有资产。六是转移和侵蚀国有资产。七是不分红或少分红，大量拖欠债务，造成企业亏损。“内部人”在大量为内部人谋取利益的同时，却损害了出资者———国家的利益。
第四，监事会的设置也存在不规范现象。有的企业监事会中没有职工代表，监事由经营管理者兼任。有的企业监事会形同虚设，没有真正发挥监督约束的作用。
第五，“新三会”（股东会、董事会、监事会）和“老三会”（党委会、工会、职代会）并存，“两心”（经营管理核心、政治核心）不和，以及“六驾马车各拉各的套”的现象严重。
2. 经营者的市场化配置尚未实现。主要表现为选拔任用企业负责人的方式和渠道单一，区别于党政领导干部、符合企业特点的选拔、任用和管理企业负责人的办法还没有建立起来，选拔评价企业负责人的方法和标准不完善，有效的激励约束机制也未形成。
3. 国有企业内部劳动、人事、分配三项制度改革尚未到位，平均主义、大锅饭问题没有得到彻底解决。具体表现为经营管理和关键技术岗位上的职工收入低于劳动力市场价格，而一般岗位上的职工收入又高于劳动力市场价位。分配上的平均主义造成激励错位，对企业人员流动起了逆向调节作用，人才留不住，冗员出不去。
因此，建立并完善现代企业制度，仍是我们深化国有企业改革的一项重要任务。为此：
1. 必须进一步明确深化国有企业改革的目标和任务。党的十六届三中全会确定了国有企业改革和发展的目标，即适应经济体制与经济增长方式两个根本性转变和扩大对外开放的要求，完成战略性调整和改组，建立比较完善的现代企业制度，经济效益明显提高，科技开发能力、市场竞争能力和抵御风险能力明显增强，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。围绕实现这一目标，必须加快国有企业改革步伐。总的要求是用三年或三年多一点的时间，推进国有企业进行规范的公司制改革，在中央企业基本建立起现代企业制度，使国有资产保值增值的责任层层落实到企业。
2. 加快完善公司法人治理结构，真正建立起规范的现代企业制度。
（1）加快国有股减持，实现投资主体多元化。
第一，要完善合法私有财产保护制度，鼓励私有经济做强做大，提高私有经济收购国有股份和购并国有资产的能力。
第二，要推进国有企业海外上市，鼓励外资参与国有企业改造和重组，调动跨国公司和国外战略投资者投资收购国有股份。
第三，随着养老金、社会保障基金以及其他社会基金的出现，培育中国的机构投资者，鼓励各种基金投资股市，参与国有企业的股份制改造，对改善上市公司股权结构也大有裨益。
第四，完善产权交易市场，坚持公平、公正、公开、竞争的原则，规范管理层和职工收购。
（2）结合国有资产管理体制改革，抓紧组建省、市两级国有资产管理机构，依法履行出资人责任，层层落实国有资产的经营责任，为国有资产找到人格化的代表，形成来自所有者的硬约束。这是确定法人治理结构并使之发挥作用的一个基本条件。
（3）强化董事会职责，完善其决策和监督功能。
鉴于目前国有公司董事会的上述缺陷，笔者提出以下对策：
第一，董事特别是董事长应由有较高资产运作能力，熟悉企业发展和了解同行业发展状况的有威望的企业家担任。
第二，董事会的人数规模和人员构成应该合理、适当。根据公司的行业特点和经营规模，设计合理、适当的董事会人数和人员构成是非常必要的：董事会的人数规模应该适度；在董事会的内部董事中应有职工的中小股东的代表，以提高职工参与经营管理的积极性及发挥职工群众的监督作用；为保证董事会的独立性，董事会成员中应含有适当数量的独立董事；经理人所兼任公司董事应有人数上的限制，可以规定不超过董事总人数的1／5，以免在公司运作上董事会与经理人职责不清，使经营者和管理者都不易于发挥各自作用。
第三，董事长与总经理的职责应该分开。为了保证公司决策的科学性和高效性，董事会最高责任者董事长与公司业务最高执行者总经理的职责应该分开，这样可以形成相互制衡的机制。但在公司实际运作中应视具体情况而定，两职分设应该保持二者在相互监督的基础上，充分发挥二者相互协调的作用，因此应该明确界定董事会、董事长与总经理之间的职责。总之，无论董事长与总经理是否分开，董事长与总经理的职责都要分开，应各负其责。董事长和总经理的兼任或分设的原则是权责明确以及兼顾公司决策的科学性和效率性。
第四，董事会实行集体决策制。按照《公司法》的规定，董事长并不等同于董事会，董事长只能在董事会之内行使职权，未得到董事会授权，董事长不能全权行使董事会的职权，更不能超越董事会自行其是。相应地，董事长和经理之间，不是领导与被领导的关系，经理要对董事会负责，而不是对董事长个人负责。对经理所负责的公司的日常管理工作，董事长不能越位直接指挥。要防止出现董事长个人决定代替董事会决议，董事会领导经理工作变成董事长领导经理现象。所有董事对董事会审议的议题应根据个人判断明确表示自己的意见，并对表决决议的执行结果负相应个人责任。
第五，强化董事会对经理人及其他管理人员的人事任免权，尽量避免行政干预。
第六，强化董事会成员的义务、责任并给予相应报酬。董事会的高效率运作不仅取决于董事会的构成和独立性，而且更依赖于董事会成员个人的行动及态度，尤其是所有董事应尽的义务和责任。我国《公司法》、《证券法》和有关法规对上市公司董事的义务和责任作了明确的规定。但是在实际运作中，董事忽视自己义务和责任的状况却令人担忧。因此在提高董事个人素质（包括董事的教育程度、创新能力、进取精神、敬业精神、管理水平、伦理道德等）的同时，要强化其法律责任。当一名董事违反了法律或公司章程，或未能履行其义务而给公司造成损失时，要追究其责任，包括赔偿损失和罢免职务。有责任必有相应的报酬，董事会成员可以领取固定的报酬，也可以持股票或股票期权，但董事会成员的报酬要向股东大会以及利害相关者及时予以公布和披露。总之，要通过责、权、利的统一来提高董事会的效率。
（4）规范经理行为。要规范经理行为，必须对其“内部人控制”行为进行治理。总的来说，内部人控制行为是经理人法人代理权的失范行为，必须对其进行治理。一是要加强公司治理的法规制度控制。经理人的法人代理权尽可能在法规契约上明确规定，减少出资者与代理人之间信息不对称的差距。二是规范公司保值增值与劳动报酬的同步增长比例，维护出资者利益，防止内部人合谋行为。三是严格会计审计制度，保证会计的独立财务权，严格审计监督。四是制定较长时期的经理人经营绩效的评价标准，鼓励经理人集中精力搞好公司的长期经营。五是尽快实施国有股权代表的人格化工作，避免由于终极所有者缺位造成的“内部人”乘虚而入控制企业。六是尽快完善对经理人的激励约束机制以及培育企业家市场，使经理人产生一种竞争压力，促使其能热心竭诚地为出资者、职工、自身以及其他利害相关者服务。
（5）强化监事会的监督职能。一是在公司治理结构中，监事会应主要代表除控制性股东以外的其他利害相关者（中小股东和公司员工），对管理者进行监督。二是为防止大股东垄断监事选任的权利，避免监事和董事趋同化，平衡股东利益，应鼓励中小股东在监督职能中更积极地发挥作用。公司应提供低成本、便捷的手段促进小股东参与监事选举。职工代表大会通过选举监事进入监事会，将获得在公司治理中发挥作用的正式渠道，条件成熟的企业可以由职工代表大会的常设机关工会选举职工监事。三是为保证监事会独立地行使监督职能，监事个人必须在形式和实质上具备足够的独立性，例如在选择工人监事的时候，必须考虑那些具有丰富经营经验、对企业经营了如指掌的管理人员。为保证他们的独立性，必须规定在退休一定年限后方能被选为监事，以避免监事和管理层的利益趋同。四是基于我国的社会主义性质和经济转型期保护职工利益的需要，来自职工的监事和来自股东的监事数量应基本相等，以平衡代表股东和职工的力量，但是为防止在特定问题上形成对立，确保股东对公司治理结构的主导地位，应采取由股东选举的监事会主席享有双重投票权的做法。五是监事会的监督重点应是决策的正当性。监事会对决策正当性的监督应主要表现为监事会拥有对诸如员工工资、利润分配等特定决策的批准权，特定决策的范围和内涵应在监事会章程中明确提出。六是监事会的监督手段是信息收集和行使重大决策否决建议权。七是监事会的监督基础是建立有效的评估机制。
（6）协调处理好“新三会”与“老三会”之间的关系。协调处理好“新三会”与“老三会”的关系的真正出路，在于根除《企业法》和《公司法》并行和不合时宜的旧的党管国有企业和党管国有企业干部的形式，依照《公司法》规定，探索新的企业领导组织结构和党管企业干部的新形式。在组织设置上，“老三会”的职能设置，主要起到对经营者的监督和对职工利益的保障作用。在这一方面，可借鉴德国公司监事会的组成方式和职能设置，将“老三会”全部纳入到公司制企业的监事会中，从而使我国公司制企业的监事会由三个主体构成，即股东代表、党组织的代表和职工代表（包括职代会和工会）。这三个主体从不同角度对经营管理者进行监控和评价。这样做不仅解决了机构设置重叠所造成的矛盾，而且使“老三会”在公司制企业中有了合理的组织依托，并按照公司章程履行其各自职能。其中，企业党组织不属于行政领导系统，企业党组织所发挥的主要是政治核心作用，要适应公司法人治理结构的要求，改进其发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经理层依法行使职权。在人事安排和干部任命上，要改变传统的“一竿子插到底”的干部任命方式，要充分尊重出资人选聘经营管理者的权利。要积极探索党管干部原则与市场化配置人才机制有效结合的途径和方式，既要坚持党管干部原则，又要同市场化选聘企业经营管理者的机制相结合。
3. 尽快出台规范和指导大型国有企业改制的基本政策。前面我们已经谈到，大型国有企业占有国家大量资产，除有垄断性资源和特殊条件的企业外，多数企业产出效率很低。大型国有企业若不及时进行改制重组，资产质量将会进一步降低，那时的改制成本将更大、工作将更被动。大型国有企业改制需要出台以下政策：要有利于企业发展，允许企业结合改制审慎进行债务、资产的分离或重组；除国家必须独资和绝对控股的企业外，要积极引进新的投资者，国有资本可以控股，可以不控股；国有企业出售的股份应按市场和竞争原则定价；大型国有企业改制必须提高透明度；企业改制必须同时制定处理不良债务和职工社保欠账的方案，不能逃废债务和逃避对职工的社保责任。要研究有关职工持股、经营者持股及收购、改制程序及条件等方面的基本政策，条件成熟后出台。各地大型国有企业情况差别较大，改制成本不同，有关部门必须规划测算，有总体性考虑和安排，结合国有经济布局调整规划分类分步实施。
（四）深化集体企业改革
集体经济是公有制经济的重要组成部分，对巩固公有制经济的主体地位具有重要作用。中共十六届三中全会《决定》指出，要以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济。这既肯定了在新形势下进一步发展集体经济的重要性，又强调了适应市场经济的发展要求，推进集体企业改革的必要性。
集体企业与国有企业一样，其改革的基本方向是建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。笔者认为，股份合作制是乡村集体企业和城镇集体企业改制的最佳选择。
1. 推进乡村集体企业股份合作制改造需要注意的几个问题。
从总体上看，乡村集体企业的股份合作制改造目前仍处于探索阶段，尚存在许多难点问题需要进一步解决，使之规范运作。笔者认为，要使乡村集体企业的股份合作制改造工作进一步得到健康发展，目前至少需要注意处理好以下几个问题：
第一，积极慎重，讲求效益。乡村集体企业进行股份合作制改造，是对乡村集体企业的产权制度和企业组织形式的重新塑造，是探索农村集体所有制实现形式多样化的重大成果，必然会引起农村的思想、经济、社会各个方面的相应变化，情况比较复杂。同时，作为在实践中降生的一个新事物，乡村集体企业的股份合作制改造又有一个按照一定的制度和规则要求逐步探索和完善的过程。因此，我们必须持既积极又慎重的态度，应在充分尊重农民群众实践的同时，有条件、分步骤地推进乡村集体企业的股份合作制改造。切忌一窝蜂、图形式、走过场，影响农村的稳定和生产的发展。只有在做法上不搞大轰大哄，在形式上不强求一致，在时间上允许有先有后，才能真正收到改制的实效。
第二，合理地进行产权界定和股权设置。首先，产权界定和股权设置要在民主协商的基础上进行。要因地制宜，尊重群众的意愿，切忌自上而下地强迫命令。其次，通过折股量化对乡村集体企业存量资产进行产权界定，这本质上是一次利益再分配。因此，平衡好各方面的关系是改革能否顺利进行的先决条件。将存量资产折股量化到职工，有利于提高职工的责任心和积极性。实践证明，这样做的效果是很好的。很多地方折股时要职工拿出相应的配股资金，否则不给股。这是为了使职工和企业在经济上更紧密地结合起来，提高他们的责任心和积极性，并使企业增加了资金，有一定的积极作用。但是，很多职工收入不多，生活困难，往往拿不出钱入股，不给折股实际上就剥夺了他们应享受的权利，值得慎重研究。集体存量资产折股量化时，留不留集体股，集体股占多大的比例，是有争论的。山东淄博市周村区开始时集体股的比重很大，后来逐步缩小了，而在山东诸城市和江苏启东市的寅阳镇，改制后的企业则根本就没有集体股。这三种折股量化模式设与不设集体股，是从各自不同的实际情况出发来决定的，只要符合实际情况，笔者认为就是可行的。也就是说，是否设置集体股，笔者认为应当视具体情况而定。考虑到集体资产的形成，有相当一部分来自集体的原始及追加投资和国家对集体的优惠与扶持，也有一部分是为集体作出的贡献，这应归集体共有。因此，在存量资产折股量化时，留出适当的份额作集体股是有其合理性的。同时，乡村政府是由国家指定的集体经济的代表，作为政府的基层组织，它承担着诸如以工补农、教育卫生等部分社区公共职能。在现实经济条件下，设置一定比例的集体股又是为了满足维持乡村正常公益开支和必要的以工补农的需要。至于集体股应占多大的比例，应视具体情况而定，但一般不应太大。当然，笔者提倡设集体股，并不意味着笔者对不设集体股的做法都是反对的。事实上，是否设置集体股不应当作为股份合作制企业的必备条件，各地根据实际情况来决定是否设置集体股的不同做法是应当允许的，不应由法规强制规定。
第三，防止资产流失，保证资产增值。要按照科学、公正、准确的原则，区别不同情况进行资产评估，防止在资产评估中低评、低估企业资产价值。同时，在进行产权界定时要防止损公肥私现象的发生。比如，无原则地给企业职工和经营者配股；乡村政府一些成员利用自己手中的权力巧立名目，在折股量化时牟取私利，给自己设置股份；一些职工和经营者购买企业的资产后，拖欠应交付的资金，有的甚至采取赊购的方式，用以后企业的利润偿还等。这些行为和做法都不利于集体资产的保值增值，理应坚决予以杜绝。此外，集体股的产权属全集体成员，因此，在管理上，应改革过去的体制，由集体选出人员组成集体资产管理营运机构，实行民主管理，接受群众监督，资金完全从财政系统独立出来，另行管理，独自营运，收益用于壮大集体经济和为群众谋利益，防止非生产性消耗、挥霍浪费和向其他方面流失。
第四，改制要和加强管理相结合。很多乡村集体企业改为股份合作制企业后，效果显著，但也有搞得不好的。一些企业实行股份合作制后之所以效果不好，原因是多方面的，但其中的重要原因之一是一些企业的改制没有很好地与加强管理结合起来，或者根本就把管理问题忽视了。事实上，乡村集体企业进行股份合作制改造绝不会“一股就灵”。如果不在股份合作制改造过程中，将转换企业经营机制同加强企业管理结合起来，就不可能收到改制的良好效果。因此，乡村集体企业实行股份合作制改造，必须同加强管理结合起来。首先，要正确处理好职工作为股东和劳动者这种双重身份、双重人格的关系。作为股东，职工有权按照一股一票和同股同权、同股同利的原则通过股东代表大会参与企业产权管理。作为劳动者，职工又有权参与企业以一人一票为特征的民主管理。因此，问题的关键是要正确处理好职工代表大会和股东代表大会之间的相互关系。在内部人均衡持股的前提下，一人一票等于一股一票，职代会和股代会的决策机制完全可以并轨运行。但是只要出现非均衡持股的情形，这两种决策机制就难以实现并轨运行。处理这一矛盾的变通办法是企业仍坚持一人一票制为主，同时辅之以一股一票制。具体地说，以一人一票的原则民主选举出企业的董事会和监事会，企业的实际决策则由按照一人一票原则民主选举产生的董事会按照一股一票制全权处理。这样，股份合作制企业的法人治理结构问题又转化为如何正确处理好职代会、董事会、监事会和经理层之间的相互关系问题了。在股份合作制企业，职代会是企业的最高权力机构，由职代会选举产生的董事会是企业的决策机构，经理层是决策的实际执行机构，同样由职代会选举产生的监事会则是企业的监督机构。职代会与董事会之间是权力托管关系，董事会与经理层之间则是委托—代理关系。只有严格按照以上规则运行，股份合作制企业才会正常运转。其次，要搞好日常的经营管理。为此，要建立和健全各种责任制和核算制，厉行节约、降低成本、改进技术、提高质量、提高效益、杜绝浪费、弄虚作假等不正之风。再次，乡村党政组织要真正给企业独立自主权，划清企业收支和乡村财政的关系，从政策、法规和宏观上加强领导和监督，使股份合作制企业真正按新的经营机制健康地运转。
2. 城镇集体企业股份合作制改造中的问题与对策。
城镇集体企业的股份合作制改造是一个复杂的实践过程，它不仅要受到各方面利益和矛盾的制约，在实际操作中，还会因地区特点、企业性质、历史因素、人文环境等诸多错综复杂的原因而遇到这样或那样的问题。因此，对城镇集体企业股份合作制改造中出现的问题加以认真的研究，并提出解决这些问题的有关对策思路，是十分必要的。
（1）产权界定问题与对策。
首先，关于城镇集体企业产权界定的基本原则。产权界定是依据有关法律和政策规定，客观公正地处理各产权主体利益关系的一种法律行为。我国城镇集体企业，由于发展历史较长，资金来源复杂，管理关系几经变化，产权关系较为复杂。从城镇集体企业财产来源的渠道看，主要有：职工个人借贷性和出资性资产；联社投资；国有单位扶持资金；银行贷款；国家减免税优惠形成的资产；社会集资；公共积累等。因此，产权关系的界定涉及众多投资主体的利益关系，必须认真予以对待。这就要求我们首先明确和坚持城镇集体企业产权界定的基本原则。笔者认为，界定城镇集体企业的产权，至少应当坚持以下两个原则：
第一，坚持“谁投资，谁所有，谁收益”的原则。凡是投资主体通过投资形成的资产就相应取得所有权及收益权，这是任何国家法律政策的基本逻辑和首要任务。因此，在产权界定中，应明确各个投资主体，将其投资及其收益形成的资产划归相应的投资者所有，是国家的归国家，是集体的归集体，是个人的归个人，不能相互挤占、侵害。具体而言：一是凡国家投资及其投资收益形成的资产，或国有企业资产，其产权归国家所有；二是集体企业联合经济组织投资及其投资收益形成的资产，其产权归该联合经济组织范围内劳动群众集体所有；三是企业历年公共积累形成的资产，其产权归劳动者集体共同所有；四是其他法人投资及其投资收益形成的资产，其产权归投资的法人所有；五是职工个人投资及其投资收益形成的资产，能明确其投资主体的，其产权归职工个人所有，难以明确其投资主体的，其产权归企业劳动者集体共同所有；六是投资主体不清的资产以及接受无偿资助和捐赠所形成的资产，其产权归企业劳动者共同所有；七是企业按照国家法规和政策规定享受的优惠，包括税前还贷和各种减免税所形成的资产，除国家事前明确约定为国有资产外，其产权归原企业的出资者共同所有。
第二，坚持“求实、简易、公正”的原则。从我国城镇集体企业形成和发展的实际情况来看，资产来源渠道复杂，企业隶属关系多变，财务会计资料不完备，而且政策法规条款混杂，有相当数量的财产所有权关系模糊不清。考虑到这些实际情况，在产权界定工作中既要讲科学性，又要讲艺术性；既要从现实出发，又要尊重历史。实际执行中可以根据具体情况协商而定，操作上力求简便易行、公平合理。有法规的按法规办，没法规的参照有关政策办，法规政策都没有的就按公开、公正、平等协商的意见办，总之，做到公平求实。
其次，关于企业存量资产量化到个人的问题。在城镇集体企业的股份合作制改造实践中，原有企业的存量资产可不可以无偿量化到人，即无偿转让分配给企业职工作为其个人持有的股份？对这个问题，有关法规是明确否定的，即严格禁止把集体资产以股份形式无偿分配给个人。笔者认为，这个问题应当根据实际情况加以解决。如果企业存量资产经过产权界定属于本企业劳动者集体所有，即集体资产与作为投资和所有权主体的集体成员相吻合，我们就可以从这种企业劳动者集体所有的存量资产中拿出一部分量化到个人。这是符合“谁投资，谁所有”的原则的。这个问题的处理是否得当，关系到城镇集体企业能否顺利地改制为股份合作制企业，以及改制后企业产权主体是否明晰等问题。因此，对于可以量化到个人的存量资产部分，要本着有利于产权明晰化，有利于企业经营机制和激励约束机制的改善，有利于生产经营活动的开展的目的和要求来进行。同时，量化工作要做到实事求是、公正合理、民主协商、慎重行事。如果实际操作起来矛盾太多，硬性推行可能影响企业经营活动的顺利进行，那就最好不要量化到个人。
最后，关于优惠政策形成资产的归属问题。城镇集体企业在改制过程中，时常遇到一个有争议的问题，即国家对城镇集体企业实行税收优惠形成的资产，其产权应归国家所有、企业集体所有还是企业投资者所有？笔者认为，首先应该肯定的是，税收优惠所形成的资产不能界定为国有资产。在这里，问题的关键是要正确区分国家政策行为和国家投资行为。国家政策行为是国家作为社会管理者而施行的行为，国家投资行为是国家作为国有资本所有者而施行的行为。国家对集体企业的税收优惠，包括税前还贷、以税还贷、减免税收等，是国家的一种政策导向，其目的是为了鼓励和扶持城镇集体企业的发展，从而促进整个社会经济的发展，因此，它是国家政策行为而不是国家投资行为。正因为如此，税收优惠所形成的资产就不能界定为国有资产。那么，税收优惠所形成的资产应归企业集体所有还是企业投资者所有呢？对此，各地的规定颇不一致，有的规定应归集体企业所有，有的规定应归企业投资者所有。笔者认为，税收优惠既然是对企业的扶持和资助，这部分资产就应归城镇集体企业劳动者共同所有。
（2）股权设置问题与对策。
第一，关于集体股的设置问题。城镇集体企业改造为股份合作制企业，是否设集体股，是有争议的。笔者认为，尽管是否设置集体股并非集体经济和股份合作制的必备条件和标志，但是否设置集体股，还应当根据具体情况来决定。对于原有的城镇集体企业来说，在改制为股份合作制企业时设置集体股是必要的、可行的。而对于新组建的城镇股份合作制企业而言，则没有必要设立集体股。因为一个新组建的股份合作制企业还没有形成企业的集体资产，它不可能把个人的投资拿出来设立集体股，因此，新组建的股份合作制企业缺乏设立集体股的实际基础。
第二，关于职工全员持股均衡性问题。职工全员相对均衡持股，是股份合作制在股权设置上的一个基本特点，但在城镇集体企业改造为股份合作制企业后，大多数企业职工持股的全员性和均衡性尚欠规范。绝大多数企业在改制时职工的持股量就有差距，企业经营者和管理人员的持股比例一般都高于普通职工。随着每年分红后的扩股，出现股权进一步向少数人相对集中的趋势。对此，存在着不同的认识。笔者的看法是，对于我国目前城镇集体企业股份合作制改造过程中职工持股全员性和均衡性问题的处理，既要明确其原则性，又要在操作上体现灵活性，认真权衡，谨慎行事。
一是在当前企业资金短缺和高负债率的情况下，城镇集体企业进行股份合作制改造，应当鼓励职工多投资入股。因此，职工个人的持股比例不宜限制过死。事实上，在资本稀缺而劳动相对剩余的情况下，机械地规定全员均衡持股，不仅很难做到，即使做到了也可能会产生诸多负面效应。
二是经营者和高层管理人员适当占有较大的持股比例，总的来说是利大于弊的。由于经营管理人员特别是企业家在企业中的特殊地位和作用，为了提高其风险责任和利益激励，经营管理阶层持股比例较大，既是必要的也是合理的。特别是在经理市场尚未形成，经营者的工资收入还不足以体现他们的劳动价值的情况下，让经营者持有较多的股权，这是实现经营者自我激励和自我约束的较为有效的制度安排。
三是股权具有向少数人集中的趋势。随着股份合作制企业的分红扩股和股权的内部转让，企业内部出现了股权向少数人集中的现象。股权集中的对象主要是经营者。实践证明，无论是配股还是售股，经营者在工龄、工资、职务、个人资产和借贷信誉上都具有相对优势，因而职工股权分配总是天然地向经理人员倾斜，使经营者取得较大股权。特别是从长期来看，企业分散的股权集中到少数经营管理人员手中的趋势将更为明显。
因此，笔者认为，对于职工全员持股均衡性问题的处理，总的原则应该是既有利于发挥职工的主人翁作用，调动他们的积极性，又要避免新的平均主义和大锅饭，体现经营者权利、责任和收益的统一。这就是说，允许股权构成比例存在一定差距，让经营者和高层管理人员持有较大比例的股权，正视股权向少数人集中的趋势，这是必要的和合理的。但是，全员均衡持股毕竟是股份合作制的基本性质，股权过分集中必然会削弱企业的合作经济性质，经营者持股比例过大，职工内部持股比例过分悬殊必然最终导致股份合作制企业变异。除非我们将股份合作制企业作为过渡到新的企业组织形式的一种选择，从而可以允许这种变异的发生。不然的话，在实际运作中采取适当措施对此加以引导和规范便是十分必要的了。一般而言，经营者所持有的股权不宜超过职工持股的总和。另外，目前一些地方规定持股可相差3～5倍，也可以在实际操作中予以借鉴。
（3）管理及分配方面的问题与对策。
第一，关于企业法人治理结构的运作问题。在城镇集体企业的股份合作制改革中，企业大都建立了由职工（股东）大会、董事会、监事会等组成的法人治理结构。但在企业的实际运行中，许多企业并没有按照法人治理结构的分权制衡原则运作，而且往往又在原有老问题上生出许多新的矛盾。为什么这些企业实行股份合作制改造后，法人治理结构形同虚设，原有管理体制没有实质性变化呢？其原因是复杂而多样的。首先，在城镇集体企业改制后，原有主管部门没有及时转变职能，有些地方政府仍然随意干预企业管理机构的设置和组成等项事务。这就使企业改制后无法按照股份合作制的要求建立科学合理的管理体制，法人治理结构的虚置就不可避免。其次，一些企业改制后，新的企业领导班子仍然是老企业的原班人马，原企业在承包制和厂长负责制下形成的工作作风和管理模式在惯性作用下被沿袭到改造后的企业。在这样的情况下，即使企业法人治理结构建立起来了，也不可能正常地发挥它在企业管理中的作用。再次，有些设置集体股的企业，其集体股往往实际控制在厂长（经理）手中。结果，厂长（经理）拥有举足轻重的发言权，往往独断专行，使法人治理结构形同虚设。最后，企业改制后，企业“新三会”（股东大会、董事会、监事会）和“老三会”（党委会、职代会、工会）没有及时得到有效的协调，新老组织在磨合中形成新的矛盾冲突，导致企业法人治理结构无法正常运转。
上述分析表明，城镇集体企业的股份合作制改造应当同转换企业经营机制结合起来，使企业法人治理结构的建立真正落到实处，以此塑造企业新的管理体制。为此，一是各级政府和主管部门要转变并规范自己的行为，在企业改制中发挥指导、服务的作用。而不能对企业搞强迫、命令，更不应当直接插手城镇集体企业领导班子的组建工作，以保证企业经营机制的转换与法人治理结构的建立在自愿、自主、规范的条件下顺利进行。二是企业职工和经营管理人员都要尽快更新观念。就企业职工而言，应强化自身的主人翁意识和监督制衡意识；就经营管理人员而言，则要改变原有的工作作风和管理方式，树立并强化符合现代企业制度要求的意识和观念。从而使企业权益各方建立起相互制约、彼此协调的工作机制和人际关系。三是设置集体股的企业，应由集体选出人员组成集体资产管理营运机构接管集体股，实行民主管理，接受群众监督，使企业的股权结构与法人治理结构的建立和运作相衔接，以有利于新的管理体制的建立和完善。四是要正确处理和协调好“新三会”与“老三会”的关系。
第二，关于收益分配问题。城镇集体企业实行股份合作制改造后，职工的收益分配由两部分构成：劳动收入是按劳分配的，股金收入是按资分配的。职工的收益分配主要是通过企业税后利润的分配来进行的。而对税后利润的分配，目前各地的政策及实践还很不一致，也存在不少问题。一是实行保底分红。一些企业为了吸引更多资金入股，不顾企业经营实绩和财务通则、会计准则的规定，事先规定股利分配比例。二是实行保息分红。一些企业规定个人股享受不低于同期银行储蓄利率的股息，进入企业成本，同时还享受一定的分红。三是在集体股的股利分配上，有的企业规定集体股只参与分红，而个人股则既享受股息又参与分红，还有的企业甚至规定集体股不分红，实行挂账处理。
上述做法混淆了投资和借贷、产权和债权的关系，不利于股份合作制企业风险机制的形成，有悖于利益共享、风险共担的原则，也违反了有关财务规定，因而是不可取的。笔者认为，股份合作制企业既然是资本与劳动的联合，其利润分配就既要体现股份制按资分配的原则，更要体现合作制的按劳分配的原则。因此，应当将按资分配和按劳分配有机地结合起来，偏废其中任何一方都是违背股份合作制的原意的，都是不可取的。至于二者具体的分配比例则应由企业职工（股东）大会决定。就职工集体股的收益分配而言，既可以用于按劳分配和增资扩股，也可以用于补充职工社会保障费用。从目前实际情况来看，考虑到老集体企业职工退休养老问题由于历史欠账过多而困难重重，而老职工也是原来企业资产的创造者，因此，集体股的股权收益应当主要用于照顾企业离退休职工的生活。
（4）城镇集体企业改制中的政府行为问题与对策。城镇集体企业的股份合作制改造离不开政府，特别是地方政府的肯定、支持和引导。在很多情况下，政府行为直接关系到股份合作制企业的兴亡、关系到股份合作制改革能否顺利进行。但是，在城镇集体企业的实际改制工作中，由于政府权力本身的运作特点和传统计划经济体制的惯性影响，政府在主导和推动城镇集体企业股份合作制改造的过程中也存在着很多不容忽视的问题。一是政府部门既得利益对改制的阻碍作用。城镇集体企业的股份合作制改造必然导致政企分开，使企业从政府部门的附属地位上摆脱出来成为独立的法人主体，这将意味着一些地方和政府部门权益的丧失。在这种情况下，一些主管部门往往从自身利益出发去“批准”和“不批准”企业改制，造成亏损企业“让改不想改”；而效益好的企业“想改不让改”的局面，从而人为地阻止了一些企业改制的顺利进行。二是一些地方政府往往沿用计划经济时期的老办法来推行改革，搞行政命令、下指标、定任务、求形式、追求政治影响、轰动效应。不相信群众，不尊重群众意愿，凭长官意志对改制大包大揽。有的甚至直接插手企业领导班子建设，派遣和任命企业领导，随意干预企业经营管理活动。这样的改革，其结果往往是有名无实，“忙了领导、苦了群众、害了企业、误了改革”，使企业改制变成了毫无实效的政治运动。三是政府行为转变不及时。与上述情况相联系的是政府行为转变滞后，以至于政府在城镇集体企业的改制中该做的没做，不该做的却做了。一系列与股份合作制改革及股份合作企业运作相适应的政策法规体系尚未建立和健全，财政、税收、工商和金融体制的相应配套改革举措有待出台，有关股份合作制企业的市场规则、社会监督以及相关的人文环境建设及其优化工作还远未做好。特别是与城镇集体企业股份合作制改造实际情况相关的政策环境与法律环境，还有待于进一步优化和完善。所有这些都是与政府行为转变滞后相联系的。
所以，在城镇集体企业的股份合作制改造中，各级政府，特别是地方政府部门要明确自己所处的重要地位，革除无为守旧、患得患失、好大喜功的思想，从改革大局出发，积极转变政府行为，建立健全宏观调控体系，为城镇集体企业的股份合作制改造创造一个宽松的政策环境、法律环境和社会环境。党的十五大召开以后，全国各地城镇集体企业掀起了推进股份合作制改造的热潮，对于这种改革的热情，政府不仅要充分肯定，大力支持，更重要的是要给予其更多的指导。在改制中切记不能刮风，不能盲目地提倡“一股就灵”，更不能不区别地区和企业的实际情况，下指标、定比例、限期改制，以免导致企业改制走过场。总之，各级政府既不能对企业改制管而不放，也不能对企业改制放而不管，对企业改制已经出现的和可能出现的偏差，要及时进行纠正，使其逐步完善、逐步规范，以保证城镇集体企业股份合作制改造的顺利进行。
三、消除发展非公有制经济的障碍
（一）消除非公有制经济发展的体制性障碍
消除非公有制经济发展的体制性障碍，从根本上说，是要按照与其他性质的经济成分一视同仁、平等对待的原则，营造非公有制经济发展的体制和政策环境。要做到这一点，必须进一步解放思想、端正认识，彻底摆脱长期形成的偏见，把对非公有制的认识真正统一到党的十五大、十六大确立的思想路线和方针政策上来。在此基础上，在实践中，要下决心革除限制非公有制经济发展，妨碍非公有制企业做强做大的一切歧视性做法。目前，要着力解决以下问题：
第一，要切实解决非公有制企业市场进入难的问题。原则上，凡是我国政府已向外资开放或承诺开放的投资领域，都应向非公有资本开放；凡是国家法律法规没有禁止进入的包括基础设施、公用事业在内的一切行业和领域，都应允许非公有资本进入。要结合国有经济布局的战略调整，允许非公有制企业参与国有企业的股份制改造或资产重组。
第二，改革审批限制，使非公有制企业得到与其他企业一样的政府行政服务。在非公有制企业投资经营的各个环节中存在的比其他企业严得多的政府部门的审批限制，抑制了社会与公众的创业积极性，使很多有利于经济发展和社会进步的生产经营活动难以开展。因此，要结合当前正在深入开展的审批制度改革，改善政府部门对非公有制企业注册、经营、增项、转业等各个环节的审批限制，如简化登记注册程序和手续；降低个体私营企业准入条件；减少各种不必要的限制；减少前置审批等。为非公有制经济发展提供良好的行政服务。
第三，要切实采取措施，创造各类市场主体平等使用生产要素的环境，使非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。当前，尤其要特别重视解决非公有制企业融资难的问题。个体、私营企业融资难，主要原因有两个：一是银行在发放贷款时存在明显的所有制歧视；二是信贷市场不完善。因此，解决非公有制企业融资难的问题，首先要消除所有制歧视，按市场原则配置信贷资源。其次，要完善金融市场，针对个体、私营企业的特点，专设政府和政策性金融机构向其提供融资业务。我国国有商业银行已经成立专门面向中小企业发放贷款的中小企业部。中小企业贷款担保体系也在开始形成。遗憾的是，目前已经启动的中小企业融资业务主要面向国有中小企业，或改制的国有中小企业，尚未将个体、私营企业纳入其中。应该尽快改变这一做法。同时，在加强金融监管的前提下加快发展以中小企业为服务对象的地方性中小银行，也有助于解决个体、私营企业的融资困难。
第四，依法保护私有财产，使非公有制企业获得与其他企业平等的权益保障。在我国转轨时期所有制结构的演进过程中，涌现出了大量的非公有制企业及其经营管理者和劳动者，积累了大量的私人财产。他们通过自己的辛勤劳动、聪明才智创造和获得的私人财产，与公有财产一样，理应得到法律的保护。依法保护私有财产权是促进非公有制经济健康发展的重要条件，也是增强企业和公众创业能力，规范与活跃投资行为，促进经济、社会发展的重要手段。党的十六大提出，“完善保护私人财产的法律制度”，这充分反映了现实生活的要求，是完善社会主义市场经济体制的重要内容。我们必须抓紧建立健全维护私有财产权和其他正当权益的法律法规，同时，对现有限制非公有制经济发展的法律法规和政策，要全面进行清理，该废止的要坚决废止，需要修订的要抓紧修订，创造非公有制经济与其他经济成分相互促进，共同发展的良好的法制环境。
（二）加强和改进对非公有制企业的服务和监管
为促进非公有制经济的健康发展，我们在消除发展非公有制经济的体制性障碍的同时，还应当进一步加强和改进对非公有制企业的服务和监管。
1. 改进服务。
第一，统一思想认识，强化服务意识。全社会要切实把思想认识统一到党的思想路线和方针政策上来，充分认识非公有制经济在促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面重要的、积极的作用，在思想观念、政策措施、工作方式等各方面与对待其他经济成分一样，平等对待非公有制经济，保障非公有制经济在市场上公平竞争的机会和平等发展的权利。在此基础上，树立和强化服务意识，为非公有制企业的发展营造良好的社会环境。
第二，转变工作作风，提高服务质量。对于各级政府管理部门而言，必须在转变政府职能的同时，进一步转变工作作风，提高服务质量，摆正自身位置，把旧体制下的那种管制性管理转变成市场经济条件下的服务性管理，积极主动地为非公有制企业排忧解难。
第三，加强服务的针对性。要根据非公有制企业的现实特点和需要来提供服务。一般而言，非公有制企业的人力资本和物质资本都很薄弱，在这种情况下，政府为其提供小额的优惠贷款，为它们的技术创新提供支持，为它们提供从业人员的岗前辅导和就业培训，就显得非常必要。此外，技术落后、信息不灵，也是非公有制企业特别是中小型私营企业普遍存在的问题。政府有关部门、科研院所、社会中介组织也应当为非公有制企业多渠道、多方式地提供咨询服务。
2. 加强监管。目前，一方面，我国的市场经济体制有待进一步完善，法制建设有待进一步加强；另一方面，非公有制企业正在发育成长过程中，一些非公有制企业从业人员的素质还有待提高。在这样的情况下，如果没有强有力的监管，难免会出现一些钻市场经济和法律空子，破坏市场经济秩序和违法经营的行为。因此，政府在为非公有制企业服好务的同时也必须强化对非公有制企业的监督和管理。
第一，针对非公有制企业在管理方式和决策机制上的缺陷、在经营策略和经营手段上的短期行为，一方面应通过加强监督和管理，加强法制宣传，规范其经营管理行为。另一方面应积极引导，促使其向合法化、规范化方向发展。
第二，改进监管方式，增强监督和管理的有效性。一方面要从不规范的行政干预转向依法监督和管理。要最大限度地减少行政干预，必不可少的行政管理应规范其操作程序。另一方面，要从就事论事的治标性管理转向同时注重寻根刨源的治本性管理，做到标本兼治。为此，一是要建立健全非公有制企业健康发展和高效率运行的法制与政策环境；二是建立健全信用服务系统和违约惩戒制度，依靠经济手段和法律手段，培养非公有制企业的商业信誉和法律意识；三是规范化发展各类自律性中间组织，为非公有制企业提供有效的服务，同时督促其遵规守法，合法经营。
（三）促进非公有制企业的制度创新中国私营企业中，有相当一部分实行的是家族管理制度。这种集权式的家族人治管理难以适应现代市场经济的要求，制约私营企业的进一步发展。因此，政府应引导私营企业，特别是一些成长性好的大中型私营企业，在产权制度和企业管理制度上作出调整，把制度创新作为推动中国私营经济持续发展的一项重大措施。
首先，实现产权制度创新。私营企业要根据《公司法》和国家有关规定界定产权，采用多种方式如员工持股、MBO以及多股东结构等产权分配方法保证企业的长期发展。
其次，建立现代企业制度是家族化私营企业的必由之路。规模不断壮大的家族化私营企业必须采用现代公司治理结构的科学管理模式。由家长说了算转向制度制约，完善规章制度，使企业走向“法制”的轨道，形成股东会、董事会、监事会与经理人员的制约关系。要善于挑选人才，对聘来的经理人员，要按公司章程的规定给予职权，用人不疑，疑人不用。家族成员不能越过董事会与总经理而对企业经营活动横加干涉。同时，要给予职业经理层甚至员工剩余索取权的激励。
四、进一步促进外资经济的发展
1. 引导外商投资方向。投资重点主要放在基础产业、基础设施和高新技术项目上，特别是能源、交通项目，要进一步放宽政策，大胆吸引外资，为我所用。有步骤地推进金融、电信、贸易和旅游等服务领域的开放。积极探索通过收购、兼并和投资基金、证券投资等多种方式利用中长期投资。鼓励跨国公司投资农业、制造业和高新技术产业，兴办研究开发机构。鼓励和引导外资将更大增值含量的加工制造环节和更多的运营环节转移到我国。同时，要把利用外资与国有企业改组改造结合起来，吸收外资参与国有企业改组改造。
2. 继续改善投资环境。要进一步改善交通、运输、能源、邮电、通信等硬环境。与此同时，要进一步完善符合国际惯例的外商投资促进体系和服务管理体制。加入WTO以来，我们已经按照承诺，修改了外商直接投资的有关法律法规，进一步下放审批权限，简化审批程序，拓宽投资领域，提高了市场准入的透明度，为扩大利用外资和提高利用外资的水平创造了更好的环境。今后的重点是要形成国内企业和外资企业的平等竞争地位，保护国内外投资者的合理、平等收益权，保障外商投资企业的经营管理自主权，加强知识产权保护，提高政府部门的办事效率和政策透明、统一等。要加强利用外资的国际宣传，扩大对外资的吸引力。
3. 加强对外引资工作的领导。主要克服三种倾向：一是克服对外商互相攀比、竞相提供优惠政策的倾向。要把有效吸引外资的重点，放在提高经营者素质、工人素质和改善投资环境上，而不是放在提供更多的优惠政策上。二是克服发展外资企业只讲数量不讲质量的倾向。要把发展外资企业同发挥当地优势结合起来，与当地的经济开发、发展战略结合起来，搞好项目研究，减少盲目性。三是克服重复引进的倾向。要加强信息沟通和项目指导，加强可行性论证，避免重复引进。对于重复引进的项目应事先采取措施进行补救，对确实缺乏竞争力的企业应及早关、停、并、转，减少中方损失。
4. 提高外资企业管理水平。加强外商注册资金到位情况的监督检查，切实改变目前外资不到位，中方承担经营风险的现象。加强税收管理，防止偷税漏税。加强对外资企业进出口的监督管理。加强外资企业用工制度管理，维护中方从业人员的合法权益。
五、大力发展混合所有制经济
1. 正确认识混合所有制经济的性质和作用。混合所有制经济是我国转轨时期所有制结构演进的必然产物。它以所有制结构多元化为前提，通过各类性质的产权在市场中以多种形式自主流动和重组形成，并适应市场竞争的需要不断变化其资本结构。混合所有制经济是一种股份制经济或以股份制为基础的经济。只不过这是一种特殊形态的股份制经济———表现为不同性质的资本间的参股或联合，而股份制还包括同一性质资本的联合或融合的形式。由于混合所有制能够兼容不同经济成分的产权，是一种所有权开放的经济组织，因而在市场竞争中能够比所有权单一、封闭的经济成分更能适应企业组织结构和产品结构的调整，更易于使产权属于不同经济成分的企业通过设立股份制企业或其他形式的合资、合作联营实现生产或经营上的互补。
我们对混合所有制经济的认识是不断深化的。中共十四届三中全会的《决定》阐述了混合所有制经济产生发展的必然性，提出随着产权的流动和重组，财产混合所有制经济单位越来越多，将会形成新的财产所有结构。党的十五大报告阐述了公有制与混合所有制的关系，提出公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。中共十五届四中全会的《决定》进一步提出，要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，将宜于实行股份制的国有大中型企业尤其是优势企业，改为股份制企业，发展混合所有制经济。党的十六大报告强调，除极少数必须由国家独资经营的企业外，应积极推行股份制，发展混合所有制经济。中共十六届三中全会作出的《决定》更为明确地提出，要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济。显然，这一论述既与以往的论述一脉相承，又实现了新的发展和突破，必将有力地推动国有经济的改革和包括公有经济成分在内的股份制、混合所有制经济的大力发展。
2. 大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济。当前，发展混合所有制经济的重点，应当是大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济。国有资本、集体资本通过控股、参股等形式与非公有资本组合或融合，有利于巩固和发展公有制经济：（1）通过国有或集体企业吸收外资和国内民间资本进入，推动公有产权的流动或重组，能够优化公有资本配置，提高公有资本运营效率。（2）通过国有或集体企业吸纳其他性质的资本进入企业，相互交叉持股，有利于改善国有或集体企业的产权结构，使其在产权多元化的基础上建立规范的现代企业制度，更好地落实国有或集体资本权益。（3）国有或集体资本参股其他性质的企业，有利于依托多元产权架构和富有活力的运营机制增长自身利益。（4）国有或集体资本和其他性质的资本的融合并以适合的形式处于实质性控制地位，有利于凝聚和推动更多的社会资本，减少非公有资本对公有资本的直接侵害，增强国有或集体资本对其他资本的辐射功能，提高国有经济的控制力、影响力和带动力，提升整个公有制经济的竞争力。总之，发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，有利于发挥国有经济的主导作用和坚持公有制的主体地位，完善社会主义初级阶段的基本经济制度，最大限度地解放和发展生产力。
大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，在操作中要把握这样两个重要方面：一是国有资本、集体资本等公有资本应主要与非公有资本参股。要推动公有企业特别是国有企业通过多种形式和渠道吸纳非公有资本进入，尤其要特别注重在非公有资本原来无法涉足的基础设施、公用事业等领域吸纳非公有资本进入，实现投资主体多元化。二是国有资本、集体资本等公有资本与非公有资本参股要严格遵循市场原则。资本的联合或融合既不能搞行政主导的“拉郎配”，又要提高资本运行效率，最终实现企业效益的增长和可持续发展。
3. 创造有利于混合所有制经济健康发展的社会环境。一是要制定和完善相关的政策措施：在混合所有制企业组建上，要坚持自主自愿的原则，禁止各种违背市场经济要求的包办和“拉郎配”；在市场准入上，除国家明令禁止的行业和品种外，混合所有制企业要和国有企业一样具有自由平等的进入机会；在税收上，要统一税制，对各种所有制企业都实行一律平等的税收政策；在融资上，对不同所有制企业也要一视同仁，等等。二是要加强立法，健全和完善有关混合所有制经济发展的法律法规。为此，要在法律上明确规定混合所有制经济在国民经济中的地位和作用。在混合所有制企业的设立和登记注册上，取消企业主管部门和行政性审批，按照所在行业实行属地登记；在企业组织结构的设置上要严格规范，对已建立的各种不规范的混合所有制企业要按照有关法律法规进行规范化改造；在政府与企业的关系上，要建立与市场经济相适应的权威高效的监管体系等。
