南诏建国伊始，首要的任务是建立靖国安邦的制度体系。阁罗凤时期，是南诏政治制度的初创时期，随着南诏社会的发展，至异牟寻时期，南诏又对其政治制度进行了补充和完善。南诏的政治制度，体现了“随世运机，观宜抚从”的统治思想，较好地适应了南诏各民族的政治、经济、文化状态，体现了鲜明的民族特点和时代特征。
（一）南诏的中央职官体系
1.官阶
南诏统治机构最初建立在太和城（今大理太和村西部的山坡上），至异牟寻时迁往阳苴咩城（今大理城）。南诏政治集团的最高统治者是巍山蒙氏乌蛮贵族。部分乌蛮贵族和白蛮贵族杨、赵、李、董、段、尹等姓中的代表人物，则充当了大臣。以洱海地区的乌蛮和白蛮贵族为主形成了统治集团，支配着整个国家的政治和军事。
南诏王之下，有清平官和大军将。清平官六人，“每日与南诏参议境内大事。其中推量一人为内算官，凡有文书，便代南诏判押处置。有副两官同勾当”。则清平官中有一人单独设置为内算官，专门为南诏王批阅处理各种公文。清平官还可兼任外算官。“六曹公事文书成，合行者一切是外算官，与本曹出文牒行下，亦无商量裁制。”外算官负责制敕南诏王的各项命令，交付行政机关“六曹”执行。此外，清平官还可以代表南诏王进行媾和、出使等重大外交活动，战争时又具有“军前监视”、考评将士军功大小的职责。
大军将十二人，与清平官同列，“每日见南诏议事。出则领要害城镇，称节度。有事迹功劳殊尤者，得除授清平官”。大军将是武职，主管军事。从大军将有功方得迁升清平官的情况来看，其职官等级略低于清平官。但大军将的行事权利在某些方面与清平官是有交叉的，如大军将也同清平官一样可以参与南诏军政大事的决策讨论，可承担外算官职责。大军将迁升为清平官之后，仍兼领大军将衔。《南诏德化碑》碑阴题名所记大军将者人数众多，不止于十二名，疑大军将外出充任节度之后，同样兼领大军将衔。且大军将的设置不为常数，唯参与南诏议事者额定为十二人。大军将之下，又有军将、诏亲大军将，当与大军将在职位方面有一定差别。
2.荣誉性虚衔
《南诏德化碑》碑阴记有南诏众多职官题名，兹举几例：
清平官大军将大金告身赏锦袍金带（下蚀）；
大军将兵曹长小颇弥告身赏紫袍金带段君利；
大军将小银告身赏二色绫袍金带杨各酋；
（上蚀）色绫袍金带兼大大虫皮衣孟绰望；
从上述职官题名的结构形式看，排名先是按官阶，然后是告身、袍服，最后是大虫皮（虎皮）。
袍服。《蛮书》卷八说，南诏的官服“贵绯紫两色”。色“尚紫”，这与唐朝基本是一致的，《隋唐嘉话》载：“旧官人所服，惟黄紫二色而已。贞观中，始令三品以上服紫，四品以上服朱。”尚秉和著，母庚才、刘瑞玲点校《南诏德化碑》碑阴题名职衔，有赏锦袍金带、赏二色绫袍金带、赏紫袍金带之称，金带即“金佉苴”，佩戴者不限常例。从南诏“得紫后有大功则得锦”，“其纺丝入朱紫以为上服”。的记载看，锦袍等级最高；二色绫袍当为绯紫二色，绯紫之中，紫袍稍贵，二色次之。唐朝以袍服的颜色区别职官等级，并有相应的关系。而南诏的情况却不尽相同，从《德化碑》所记题名来看，同为清平官，有赏锦袍者，亦有赏紫袍者如碑阴载“紫袍金带尹求宽”，虽官阶已蚀，但尹求宽为清平官，在《蛮书》卷四有明确记载。同为曹长，有士曹长赏紫袍者，还有仓曹长赏二色绫袍者，这说明袍服与官阶没有严格的对应关系。
告身。从《德化碑》知南诏有告身之衔。其称谓有金告身、颇弥告身、石告身、银告身、铜告身。告身各分大小两类，总为十二级。颇弥即熔石之璧琉璃，石是铜和炉甘石炼成之品。以金为贵，颇弥次之，其下为银、铜、石。南诏的告身制是受吐蕃影响的结果，《新唐书·南蛮传》说：“（吐蕃）其官之章饰，最上瑟瑟，金次之，金涂银次之，银又次之，最下至铜者，差大小，缀臂前以辨贵贱。”从《南诏德化碑》碑阴职官题名的排位情况看，告身也不是官员题名排位的主要依据，题名中有较低职位官员获较高等级告身，或较高职位获较低等级告身，或同一官阶获不同等级告身的情形，这说明告身与官阶也没有严格的对应关系。
由此看来，袍服与告身的种种名称，仅是表彰功勋大小的虚衔和荣誉标志。唯这二者的授予依据，目前十分难考。《蛮书》记南诏“诸在职之人，皆以战功为褒贬黜陟”，又记“大军将有事迹功劳殊尤者，得除授清平官”，疑南诏对官员的褒奖，有“战功”及“事迹功劳”二种，分别针对战斗中的“勇者”和有其他特殊贡献的“贤者”。从南诏职官制度军政合一的特点看，各级官员既有军事职责，又有行政职责；南诏对村社农民战斗技能的考核中，还有“能书能算”的内容。种种信息表明，南诏在官员的考核和褒奖方面，战功是主要的依据，但似乎又不是唯一依据。南诏对外来官制的移植和吸收问题，仍有待进一步明晰。
大虫皮衣。唐因避讳李渊三世祖之名而称虎为“大虫”，南诏则称虎为“波罗”。为西南氐羌系统的民族有以虎为图腾的信仰习俗这一习俗主要保存在彝族、纳西族和部分地区的白族中。今哀牢山区的彝族仍自称为虎族。虎象征着凶悍和勇敢。据考，唐代今四川、云南、贵州曾是华南虎和孟加拉虎的主要栖息地，直到五代和宋初成都城尚有华南虎入城之事。南诏境内不仅高山穷谷有，连平川旷地也甚多。《南诏中兴二年图传》第一段就描绘了一位细奴逻时期身着虎皮的武士的形象，说明衣虎皮在南诏已有较长的历史。南诏“贵绯紫两色。得紫后有大功则得锦。又有超等殊功者，则全披波罗皮”，则“波罗皮（虎皮）”是袍服和告身的一种补充，是特殊军功的标志。虎皮以高山穷谷“赤黑文深”者为佳；有特殊功劳者可以披全皮，如南诏王“衣金甲，披大虫皮，执双铎鞘”，稍次一等的可以前后披虎皮而无袖子，而再次一等的仅仅在胸前披虎皮。《南诏德化碑》记披虎皮者凡二类，有称“兼大大虫皮衣”者，可考约六人，“兼大虫皮衣”者可考约二人，人数远远低于告身之类，授予对象十分有限。“大虫皮衣”当是对战功卓著之英雄的褒奖，是南诏特色的荣誉性虚衔。
3.等级制度
《南诏德化碑》开篇第一句即载：“恭闻清浊初分，运阴阳而生万物，川岳既列，树元首而定八方。故知悬象著明，莫大于日月；崇高辨位，莫大于君臣。”又说“列尊叙卑，位分九等”，尊崇上下尊卑的等级制度是中国封建社会上层建筑最显著的特征之一，对调整传统社会人与人之间的关系起到了重要作用。南诏建国之后，确定统治秩序是极为核心的任务，等级制度的建立，是南诏强化王权、理顺关系的重要手段。
南诏王居于等级结构的最顶端。南诏王位的继承以嫡长子继承为主，以父子联名制的形式来保证继承顺序。此外，还出现过一例代位继承和两例兄终弟及的情况。如阁罗凤卒后，由于长男凤伽异早卒，乃立长孙异牟寻，此为祖死孙立的代位继承；王位自劝龙晟至劝利再至劝丰佑，则属兄终弟及的继承。
南诏王以下有清平官、大军将、六曹长等，南诏依据官阶大小初步建立起了等级结构。南诏在土地分配、服饰、婚姻制度等方面对各个等级做出了规定。例如，在土地的占有方面，蒙氏王族有世禄田，在“勃弄川东西二十余里，南北百余里，清平官以下官给分田悉在”。对生活之必需的盐井，南诏实行皇家专用，“览赕城内郎井盐洁白味美，惟南诏一家所食取足外，辄移灶缄闭其井”。在服饰方面，《蛮书》卷八说：“其蛮，丈夫一切披毡，其余衣服略与汉同，唯头囊特异耳。南诏以红绫，其余向下皆以皂绫绢。其制度取一幅物，近边撮缝为角，刻木如樗蒲头，实角中，总发于脑后为一髻，即取头囊都包裹头髻上实之。羽仪以下及诸勋有一切房甄别者，然后得头囊。若子弟及四军罗苴以下，则当额络为一髻，不得戴囊角”。在日常生活方面，“南诏家食用金银，其余官将则用竹箪。贵者饭以箸不匙，贱者抟之而食”。南诏还实行一夫多妻制，但君臣有别，“南诏有妻妾数百人，总谓之诏佐。清平官大军将有妻妾数十人。”
（二）中央行政机构
南诏初期的行政管理机构是六曹，主外司公务。樊绰《蛮书》载“六曹长六人，兵曹、户曹、客曹、刑曹、工曹、仓曹，一如内州府六司所掌之事。……六曹长有功效明著，得迁补大军将。”《南诏德化碑》有士曹而无工曹，则樊书有误。六曹的职责：兵曹，掌军事；户曹，掌户籍；客曹，掌礼宾、外交；刑曹，掌刑罚。士曹，掌管官吏的调派；仓曹，掌仓储、受纳、给出禄廪之事。六曹长之外，又有断事曹长，“推鞠盗贼”，负责对盗窃等民事刑事问题的审理；军谋曹长，“主阴阳占候”，负责行军作战的占卜；司偏长两人，“各有副都，主月终唱示”，负责官吏的月终考核。
南诏初期的职官制度，通过最高政治军事长官的确立和职官体系、行政机构的建立，使南诏具有了君主制政体的形态特征。但从清平官可兼有数种职责的情况看，又具有分工不明确、制度化不严密的特点，这与南诏社会制度化、组织化程度不够高的实际情形相符合。南诏主、清平官、大军将的每日议事制度，犹有氏族部落议事会的影子。但是，南诏国出现在唐朝经营西南百年有余的时代背景下，唐朝制度文化的巨大成就，为南诏跨越社会发育程度的限制，迅速向国家形态转化提供了引导和示范。南诏六曹的建制仿效于唐朝，唐朝中央六部为吏、户、礼、兵、刑、工，在都督府或州有功、仓、户、兵、法、士六曹，南诏的六曹，正是在形式上综合了唐六部、内地州府六司的组织形式和职能。史载南诏制度“皆中国（汉族）降人为之经划者”，所指当是精通中国历代典章制度的封建士大夫郑回。郑回原为唐巂州西泸县令，影响的结果“阁罗凤甚爱重之”，南诏的各种制度多为其出谋划策，所以南诏的六曹从形式到内容均体现了鲜明的唐朝色彩。
异牟寻时期，随着南诏社会经济的发展，南诏的政治制度又发生了变化。以坦绰、布燮、久赞取代了前期清平官这一笼统称谓，“决国事轻重犹唐之宰相”，大军将与酋望、正酋望、员外酋望、员外均被列为“试官”。行政管理机构由六曹改作九爽，《新唐书·南诏传》载：“幕爽主兵，琮爽主户籍，慈爽主礼，罚爽主刑，劝爽主官人，厥爽主工作，万爽主财用，引爽主客，禾爽主商贾，皆清平官、酋望、大军将兼之。”此外还设乞托“主牛”、禄托“主马”，巨托“主仓廪”，由督爽统一管理。又设爽酋、弥勤、勤齐掌赋税、兵儒司掌机密。
南诏改制之后，在与原来六曹职能相当的劝爽（如士曹）、琮爽（如户曹）、万爽（如仓曹）、引爽（如客曹）、幕爽（如兵曹）、罚爽（如刑曹）的基础上，另添设厥爽掌工程建设，禾爽掌商业贸易，慈爽掌礼乐，还增加了专门管理畜牧业的部门，管理赋税的官员，南诏的中央官制基本与当时的政治、经济需要相匹配而变得较周密完善了。此外，“决策机关——宰相集团由前期的清平官、大军将共十八九人，锐减为坦绰、布燮、久赞三人，权力大大集中，且其中地位最显赫、职权最大者为坦绰，由南诏世子担任，这样南诏政权名副其实地成了蒙氏的家天下”。南诏政治制度专制集权特点趋于明朗。
（三）行政区划
洱海周围及其附近地区，是南诏统治中心和重点经营的腹心地带。这一地区政区的建置是以极富民族特色的“”为单位又为可写为“睑”、“赕”。有如唐朝内地的“州”。南诏初期设为六，即大和（今大理市太和村一带）、阳（今大理城一带）、史（今大理喜洲）、邓川（今洱源县邓川）、蒙舍（巍山县）、勃弄（弥渡县红岩）。至南诏中后期，发展为十，“曰云南（在今祥云县云南驿一带），白崖亦曰勃弄（在今弥渡县一带），品澹（在今祥云县城一带），邓川（今洱源县南部之邓川），蒙舍（今巍山县），大厘亦曰史（今大理喜洲），苴咩亦曰阳（今大理市一带），蒙秦（今巍山北部至漾濞县一带），矣和（今邓川至洱源之间），赵川（今大理凤仪一带）。”十区是南诏的中央行政区，其中苴咩、蒙秦、蒙舍、大厘、白崖、赵川是南诏国王的直辖领地；共余云南、品澹归弄栋节度控制；邓川、矣和则在剑川节度的军事管辖范围之内。
之下有镇、村邑。《南诏德化碑》碑阴题名有“军将兼白崖城大军将大金告身赏二色绫袍金带李（下蚀）”的字样，说明各区内的城镇，有城使驻守。基层农村的管理机构是村邑理人处，平时负责农业生产、维护村庄的社会治安，以及组织军事训练，战时负责组织兵源及战斗装置。有理人官、总佐等职官，“百家以上有总佐一，千人以上有理人官一，人约万家以上，即制都督，递相管辖”。
十区以外，据《蛮书》记载有八节度和二都督的设置：
拓东节度，治拓东城（今昆明），公元765年南诏筑拓东城置。管善阐府（亦治拓东城）、石城郡（今曲靖）、晋宁州（今晋宁）、河阳县（今澄江）、温富州（今玉溪）等。
云南节度，驻云南城（今祥云县云南驿），阁罗凤叛唐后置。咸通五年（公元864年）迁云南节度于弄栋城（今姚安），称弄栋节度，管辖俗富郡（今南华）、石桑郡（今楚雄）、牟州（今牟定）等。
开南节度，驻开南城（今景东），初与云南、拓东、永昌、宁北、镇西、银生并称南诏七节度，后期或废，故《新唐书·南蛮传》无载；管威远城（今景谷）、柳追和城（今镇沅）、奉逸城（今普洱）等。
永昌节度，驻永昌城（今保山市），阁罗凤“西开寻传”所置，管辖永昌府（亦驻永昌）、软化府（今云南腾冲）、越礼城（今腾冲县北部）、广荡城（今缅甸北部坎底）、茫施（今德宏州芒市）、唐封川（今凤庆）、凤蓝苴（今临沧）等。
银生节度，驻银生城（今景洪）。《蛮书》卷五说：“云南、拓东、永昌、宁北、镇西及开南、银生等七城，则有大军将领之，亦称节度。”则银生节度为阁罗凤时期所设七节度之一。银生节度与“西开寻传”置永昌、镇西二节度的时间相近，它与永昌、镇西等节度在同一时间阶段内并存。
镇西节度，初置于镇西城（今盈江县），后迁于丽水城（在今缅甸北部密支那以南达罗基），改称丽水节度，管辖镇西城、丽水城、金宝城（在今缅甸北部密支那）、宝山城（在今盈江县北部）、安西城（在今缅甸北部孟拱）、苍望城（在今缅甸北部八莫）、香柏城（在今缅甸北部莫宁）。
铁桥节度和宁北节度，贞元十年（公元794年）南诏异牟寻夺取铁桥城之后，设铁桥节度，铁桥节度后并归宁北城（在今洱源县东南）管辖，称宁北节度。大概在咸通三年（公元862年）以后，移驻剑川城称剑川节度。管铁桥城（今丽江西北塔城）、聿赍城（今德钦）、敛寻城（今维西一带）、傍弥潜城（今兰坪）、香城郡（今盐源）、松外城（今盐边附近）等。
通海都督，驻今通海，大概置于公元854年南诏收管安南林西原七绾洞前后，为南诏经略安南的基地。管建水郡（今建水）、石平邑（今石屏）、目则城（今蒙自）等。
会川都督，驻今四川会理，天宝十四年（公元755年）南诏与吐蕃瓜分了唐朝的巂州（今四川省凉山州）之后，于会同（今会理）设会川都督，为南诏经略川西的基地。下辖诺赕（今米易）、玗赕（今德昌西南之普威）、吾越赕（今德昌）、沙过赕（今德昌与会理交界处）、边府赕（今德昌南）。咸通之后南诏尽得唐巂州之地，设建昌府（驻今四川西昌），隶会川都督。
在南诏的制度建设方面，中原唐朝所起的示范作用是极为明显的，南诏节度、都督的建置基本沿袭唐朝制度而有所增损。唐朝的节度使、都督连郡兼州，往往是一个节度使或都督控制了一大片府、州（郡）、县，以军兼政。南诏在节度和都督的管辖地区，领有数量不等的府、州（郡）、县，以军事首领兼任地方行政长官，并且，有的节度区内州、郡并立的情况，也是南诏受唐朝州、郡反复改用影响的结果。在拓东节度区内，有善阐府、晋宁州、江川县，“它们不是军事机构，而是政权机构；它们的辖境是政区，而不是军区”。《蛮书》卷一又说：“至会川（今会理），有蛮充刺史，称会川都督。”会川都督即充任会川州刺史，军事首领同时也是行政长官。上述情况说明，南诏的节度、都督虽然是军事性的建置，但区内同时还有府、州（郡）、县三级行政机构的设置，南诏在各重要城镇布置军队，以军兼政，体现了军政合一的特点。
