从古至今，上有政策、下有对策导致的政策扭曲现象比比皆是。如果没有健全的传导机制，改革政策遭到扭曲几乎是必然的。健全的传导机制取决于能否把行政机器变成改革机器。倘若传导机器、传导力量是反改革的，再好的改革理念、改革政策，在实行过程中都会大面积扭曲。
一、路线之外，干部是第一位的
与建立了现代文官制度的国家不同，在传统官僚体制下运转的国家，由庞大的官僚队伍构成的传导机器，对改革成败往往产生决定性的影响。无论古今，改革既要有领导人的倡导和下层民众的拥护，还要有官僚队伍的支持和参与，否则，失去中间环节的支撑，改革势必会产生“结石”和“梗阻”，政策会变声走调，改革的路也走不下去。所以，改革的路线确定以后，干部就是第一位的了。
有人说，官吏的质量决定政权的质量。其实，它更决定改革的质量。如果让低质量的官僚体系来“过滤”，再高明的改革设计也会要么流产，要么变形，播下龙种而收获跳蚤。所以，历史上大多数的改革展开以后，首要的一项内容是“整顿吏治”。这也是让改革家最头痛的一条，处理的手法则五花八门，高压政策、严刑重罚是最常见的选择。
明代张居正改革是从“澄清吏治”开始，一段时期也是有效的。在张居正看来，“治理之道莫急于安民生，安民之要，惟在于核吏治”，把首要任务放在整肃官场纪律。否则吏风不正，一切政令都会流于形式。“上泽虽布而不得下疏，下情虽苦而不得上达”，即是当时官僚作风的写照。张居正对此深有体会。虽然面临严重的财政危机，但是他没有一上来就贸然整顿财政，而是先行澄清吏治。在裁掉1/3冗官后，对保留的官吏实行“考成法”，即把各级官员任内要办的事情登记备案，每件事情确立期限，限期完成。“考成法”的施行，大大提高了官僚机构的行政效率。史称“自是，一切不敢饰非，政体为肃”，“虽万里外，朝下而夕奉行。”张居正在获得一个得心应手的政治工具后，然后再运用这个经过改造的工具去推行经济、军事诸方面的改革，使新法得以推行了10年之久。
和张居正相比，王安石显然没有解决好执行工具的问题。虽然王安石意识到培养变法所需要的“良吏”，是新法成败的关键。他在《上仁宗皇帝言事书》中特别提到这一点：“夫人才不足，则陛下虽欲改易更革天下之事，以合先王之意，大臣虽有能当陛下之意而欲领此者，九州之大，四海之远，孰能称陛下之旨，以一一推行此，而人人蒙其施者乎？”但他却并没能建立起一个拥护和推行新法的官吏队伍。
王安石设立了专司改革的机构“制置三司条例司”后，提拔了一批新人，让他们参与变法。然而，诚心支持变法的却并不多。“自议新法，始终言可行者，曾布也，言不可行者，司马光也。余皆前叛后附，或入或出。”宋人笔记中的这段话虽有些绝对，但可以从一个侧面反映出王安石变法没有一个可靠的官吏班子。
不能说王安石不清楚这个问题的重要性。他用人有这样一个原则：以对新法的态度作为标准。凡是拥护新法的，无论士大夫还是其他身份的人，他都不遗余力地予以提拔。与此同时，对那些对有不同看法或反对新法的人，王安石则极力贬斥，毫不含糊。如欧阳修反对青苗法，“安石恶之，曰：修善附流俗，如此人，在一郡则坏一郡，在朝廷则坏朝廷，留之何用？”态度不可谓不鲜明，用新人的力度不可谓不大，但是，事情却走向相悖的结果。如果不以对新法的态度作为标准，显然会无人热心、无人推行；以对新法的态度作为标准，又自然使一批好利之徒混入变法派之中。
王安石用人标准的结果就是后者。如邓绾以媚王安石起家，其乡亲皆笑且骂，绾曰“笑骂从汝，好官我自为之”。唐炯为王安石所提拔，皇帝赐其进士出身，任崇文院校书，后私欲未能满足，又反过来弹劾王安石。六贼之首的蔡京，在变法中更是一个彻头彻尾的投机分子。
无论改革多么伟大，它本身都是一次政治机会，官僚队伍中企图改变自身地位的人，会利用这一千载难逢的机会进行投机。王安石变法时支持改革的官吏大体可分为这样几类：一类是拥护变法，在初期起了很大作用，但具有强烈的个人野心；一类是投机分子，打着变法的旗帜捞取个人好处；还有一类是拥护变法，但缺乏胆略，才智平庸。王安石依靠这样一种干部队伍变法，自然成了一个孤独的改革领袖。司马光曾亲自告诫王安石：“谄谀之士于公，今日诚有顺适之快，一旦失势，将必卖公自售矣”。果不其然，不幸被司马光所言中。
二、传统官僚队伍无法承担改革任务
中国历朝历代的改革，首当其冲要正面遭遇的就是一个专制制度下的庞大的官僚机器。权力结构的形态，是一个自上而下，又横向牵连和钳制的巨大的网络系统，它咬合成为一个整体“组织”，一个特殊利益阶层。这个“组织”以功名利禄以至是身家性命，建立起逐级的权威与支配关系，也就是马克斯·韦伯所说的“专制的与内在的控制”，同时也形成了弥漫于官僚队伍并渗入整个社会的那种出于畏惧和利益而谄媚屈从的丑恶性格。所以，吏治腐败，因循守旧，上行下效，通同作弊，成为中国社会的不治之症。
19世纪末叶的清朝官僚队伍就患有这种不治之症。这一点，梁启超看得非常清楚。他将当时的守旧官僚分为三类：第一种是“懵然不知所谓五洲者。告以外国之名，犹不相信；语以外患之危，则曰此汉奸之危言悚听”。第二种是知道外患可忧，但求有生之年无事，“以后虽天翻地覆，而非吾身之所及见矣”。第三种是即使是在任时亡了国，“而小朝廷一日尚在，则吾之富贵一日尚在。”担心若改革之论一倡，失去既得利益，所以极力反对。梁启超记述了张之洞的一段小故事，有人曾问张之洞：“列国果实行分割之事，则公将何以自处乎？”张默然良久曰：“虽分割之后，亦当有小朝廷，吾终不失为小朝廷之大臣也！”这里暂不论此故事的真实程度，梁启超用它形象地说明晚清大多数官僚的守旧顽固、苟且偷生的心态是千真万确的。
也就难怪光绪皇帝的变法诏令出不了皇宫，在晚清官吏手中多成一纸空文。两江总督刘坤一和两广总督谭钟麟对光绪“谕令筹办之事，竟无一字复奏”，等到电旨催问时，刘坤一声称“部文未到”，谭钟麟“置若罔闻”。有的拖延，如：裁汰绿营，各省督抚认为“无可再裁”。设立农工商局，派去总管端方、徐建寅、吴懋鼎，都是顽固派推荐，3人意见不合，“往往执意见互相訾毁，每晨起事，日中未有所决”。
在各级守旧官吏的抵制下，戊戌时的新政措施几乎都未贯彻执行。因此，苏继祖说：“下有耄耋守旧之大臣，屡经严责而不恤；上有揽权猜忌之太后，一切请命而不行。故皇上与康先生之所欲改革者，百分未得其一焉。”
即便是以抓吏治有成效而著称于史册的张居正改革，后来也在许多地方官吏的手中变了形。实行“一条鞭”法需重新丈量土地，一些官吏与拥有大量田产的豪绅、地主勾结，瞒报数量；有些官吏为求“政绩”，强迫田主多报，或将房屋、坟地等也列入耕地。这些做法不仅使改革效果大打折扣，还为张居正死后遭到参奏抄家埋下了伏笔。
在传统官僚队伍这个特殊利益阶层的操弄下，改革在执行过程中出现问题成了必然的，不出问题才是偶然的。因为专制制度下的官僚队伍从来就解决不了，也不可能解决廉洁、效能问题，以唐太宗之励精图治、朱元璋之严刑峻法都不起作用，最多解决了一时，解决不了长远。面对这样的官僚队伍，任何试图改革的努力，最后都如同在撞击一面“橡皮墙”。
三、打造政令畅通的改革机器
当代建立成熟的文官制度的国家，不存在官僚机器抵制改革的问题。老牌的西方国家也好，亚洲和其他大洲的新兴国家和地区也好，像韩国、印度、巴西、阿根廷，还有中国的香港、台湾，没有传统官僚队伍对改革的阻碍问题。由于这些国家和地区政务官与文官分途，政务官是民众选的，不能不按选民意愿行事；文官则是按照严格的考试考核制度诠选、管理的，政治中立，待遇优厚，不再是一个特殊政治集团和利益阶层。
然而，对于现在一些仍存在传统官僚体制的国家，能不能改造官僚队伍，确保改革的政令畅通，仍是一个有待解决的难题。包括当代中国改革，亦面临比较多的“中梗阻”和变形走样的问题，正所谓“上有政策、下有对策”。改革开放以来的企业改革、教育改革、住房制度改革、医疗改革等等，最初的设计与最后的结果，相去甚远。除了承包分地、大规模引进外资，发育并迅速发展起民营经济，很难再找到成功的改革。这种情况，不能说与现行的干部体制没有关系。如果不下决心推进行政体制改革直至政治体制改革，它有可能会像木桶上最短的那块板，决定了改革的成效与前途。
把官僚队伍改造成改革机器，历史上成功的屈指可数，商鞅变法可能算是一个难得的范例。
秦孝公曾担心新法得不到吏民的有效执行，问策于商鞅。商鞅拿出了对策，他的办法是：其一，从中央到地方，设置专职“普法”官员，这些专职官员受命于国君，知法懂法。国王宫殿、御史监察机关、丞相府各置一名，地方官署也各置一名，并为其配备属员，组成了一个从中央到地方的专门普法系统。凡是一般官吏和百姓要了解国家新法，就必须求问于这些专职的“普法”官员。其二，国家新法，以这些专职“普法”官员所言为准。这些官员如果在宣传普及某一项法令中出现错误、误差，就以所错之法令给该官员定罪。其三，为维护新法的尊严和权威，规定有擅自增减律文中一字者，罪死不赦。这就使得专职“普法”官员不敢掉以轻心。其四，一般官吏和百姓向“普法”官员求问律文时，该官员必须明确告诉求问者，并将所问法令写在一尺六寸长的“符”上，且要署明具体时间，交给求问的吏民。如果该专职“普法”官拒绝求问者，则以求问者所问之法律给该“普法”官定罪。第五，由于天下绝大多数百姓都知道法律，因此，官吏在执法时不敢以非法手段对待百姓，百姓更不敢触犯法律。这样，就使官吏与官吏、官吏与百姓之间形成了以“普法”官为中介的相互制衡，双方都不敢非法行事，商鞅的新法也就有了广泛的民众监督。
商鞅设专职“普法”官制度，迫使官僚队伍有效贯彻他的新法，被当代考古发现所证实。1975年12月，湖北省云梦县睡虎地秦代墓葬出土了大量写满律令的竹简。在中国考古发掘中，随葬品多为生活用品、艺术品、珠宝钱财等，以大量律令竹简作陪葬物实为罕见。据此大致可以认为睡虎地秦墓主人就是当时负责宣传普及新法的专职官员。云梦秦简中有《法律答问》，它是具有法律效力的，这也可以作为墓主人身份的一个旁证。按《商君书·定分》所言，只有专职的普法官员才拥有答问权。据考古简报说，墓主人约死于秦始皇30年（公元前217年），可见《商君书·定分》所言设专职“普法”官之制，不但己成为事实，而且此制度自商鞅变法以后一直延续了一百余年。
商鞅的新法被秦国的各级官吏和国人高度地执行和遵守着。难怪北宋改革家王安石曾高度评价商鞅：“今人未可非商鞅，商鞅能令政必行。”这一评价，说明商鞅能使改革的决策与执行保持高度的一致。时至今日，尚无史料证明商鞅变法时期官僚机器存在有法不依、吏治腐败、贪赃枉法、贿赂公行等问题。
商鞅的做法当代改革已无法仿效。由于官僚体制及其队伍是政治体制的一部分，改革的执行者本身也是改革的对象，对官僚队伍的改造，从深层次看，不能不改传统政治体制。也就是说，当代改革如果想让官僚队伍变成改革的执行队伍，没有别的路径，最后还是一个建立现代文官制度，加快行政改革和政治改革的问题。
